刑事執行檢察工作模式的審視與優化*

●陳振興　李　革*　吳　軒/文

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刑事執行檢察工作模式的審視與優化*

●陳振興**李革***吳軒****/文

內容摘要：刑事執行監督主要是對刑罰執行及涉及人身自由刑事強制措施是否合法進行法律監督，核心內容就是對刑事執行活動的合法性進行監督。在全面推進依法治國的今天，司法改革和檢察改革不斷深入，對于刑事執行檢察工作，原有的工作模式與黨中央、社會各界高度關注及人民群眾的期待還有差距，亟需轉變工作模式，全面從監所檢察走向刑事執行檢察。

關鍵詞：刑事執行監督監所檢察優化向度

*2015年度刑事執行檢察理論研究重點課題一等獎。

**天津市人民檢察院監所檢察處處長［300222］

***天津市人民檢察院第一分院監所檢察處處長［300101］

****天津市人民檢察院第一分院助理檢察員［300101］

2014年底，高檢院監所檢察廳的正式更名標志著刑事執行檢察工作進入了新的歷史篇章，隨之而來的是工作布局、工作職責、工作理念、工作模式的重大轉變。本文通過梳理刑事執行檢察工作模式的轉變背景，對現行的刑事執行檢察工作模式進行反思性審視，并綜合分析與論證，提出根據轉變背景建立新型刑事執行檢察工作模式的優化向度,從而實現由監所檢察向刑事執行檢察的全面轉變。

一、刑事執行檢察工作模式的轉變背景

對于刑事執行檢察工作而言，脫胎于監所檢察工作，但各方面的要求明顯高于原有的監所檢察工作，在檢察機關整體監督工作中的作用比以往任何時候都更加突出，已經成為黨中央高度重視、社會各界高度關注和人民群眾充滿期待的一項檢察業務工作。

（一）黨中央對刑事執行檢察工作的高度重視

黨的十八大以來，黨中央全面推進依法治國的戰略決策，突出強調全面依法治國的基礎性、保障性作用，突出強調加強對司法活動的監督，特別是把強化刑罰變更執行監督、健全社區矯正制度、完善對限制人身自由司法措施的司法監督放在了前所未有的高度，作出多項重大部署。這些都與刑事執行檢察工作密切相關。習近平總書記就減刑、假釋中存在的司法腐敗作出重要指示，要求嚴格規范對“有權人”和“有錢人”的減刑、假釋、暫予監外執行，充分體現了以習近平同志為總書記的黨中央嚴格法律實施、實現公平正義的鮮明態度和堅定決心。2015年11月，全國人大常委會專門聽取高檢院關于刑事執行監督工作的專項報告，這是前所未有的。可以說，刑事執行檢察工作是關系到檢察機關法律監督整體力度和成效的重要業務工作，這無疑為刑事執行檢察工作帶來了前所來有的發展機遇和挑戰，為我們進一步加強和改進刑事執行檢察工作增添了信心，指明了方向。

（二）司法體制改革和檢察改革的深入推進

2015年是全面深化改革的關鍵之年，各項改革措施接連落地、交織一體、縱深推進，勢必將對刑事執行檢察原有的監督環境、監督模式、工作機制產生重要影響。縱觀前階段的立法、修法，甚至有觀點這樣解讀：《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》的修改，刑事執行及其檢察占據了半壁江山。［1］最高層在思想認識上高度重視，在制度層面強力保障，是一種明確的信號，是國家在司法層面強化規范刑事執行及其檢察工作的前奏。《刑事訴訟法》修改后，強化了刑事執行法律監督職責，明確將刑罰執行、刑事強制措施執行、強制醫療執行的監督職責統一由刑事執行檢察部門負責。［2］工作職責的增加，監督職能的調整變化，在拓展工作發展空間的同時，使刑事執行檢察人員肩負的任務更加繁重，對履職能力提出了更嚴峻的挑戰。刑事執行檢察人員如果僅憑原有的工作方法和思維定勢，將難以勝任檢察改革后刑事執行檢察工作的新要求，這是刑事執行檢察部門面臨的一個重大課題。

（三）社會高度關注刑事執行環節的公平正義

刑事執行直接涉及公民的基本權利特別是人身自由，敏感性很強，政策性要求高。2014年底發生轟動全國的黑龍江看守所脫逃事故，再度引發新聞媒體持續關注，引發社會輿論對“高墻之內”執法狀況的憂慮；2015年廣東原健力寶集團總裁張海服刑期間，通過買通多名司法工作人員，虛假立功，逃避法律懲處典型案例的披露，引發了社會各界對監管場所執法狀況、在押人員權益維護以及刑罰執行公平公正的極大關注，如此種種本質的反映到要求能夠進到圍墻之內去的檢察機關加強監督，而承擔這項職責的刑事執行檢察部門也越來越為公眾所關注重視。群眾在關注刑事執行是否公平公正的同時，也會關注檢察機關是否及時、準確、全面、規范地履行法律監督職能。上述違規執法問題不僅直接影響刑罰執行目的的實現，而且與人民群眾的新要求、新期待嚴重背離，需要我們更好地發揮法律監督職能作用，維護刑事執行公平公正。

二、刑事執行檢察工作模式的批判性思考

經過幾十年的發展，我國刑事執行檢察機構形成了自己獨特的體制保障，不僅在各級人民檢察院設有獨立的刑事執行檢察部門，而且在各個監獄、看守所也都設立了檢察室或派出檢察院。但隨著刑事執行檢察工作出現的一些新情況、新問題與新要求，刑事執行檢察工作模式仍存在不少問題。

（一）監督不到位

影響監督效果的因素是很復雜的，從目前的刑事執行檢察實際情況看，刑事執行檢察監督越位的情況并不多，而普遍存在的問題是監督不到位。從監管場所的性質看，監獄、看守所作為國家特殊的行政機關，具有強制性、封閉性、半軍事化管理的特點。刑事執行檢察人員都十分清楚檢察機關與監獄之間是監督與被監督的關系，可是要開展有效的監督，就必須進入監所的“三大現場”，如果與監獄關系比較僵，那么就可能無法進入監所開展工作。從監督的形式看，檢察機關監督的形式一般有口頭建議、書面建議和糾正違法通知書。但在實際工作中，大部分刑事執行檢察人員往往多采取口頭檢察建議，這主要是因為怕引起監所的反感，以后難以開展工作。從監督的效果看，讓級別低的派駐檢察室去監督級別高的監管場所，既不符合國際慣例，更不符合我國的國情。作為監督機關，其級別低于被監督機關，這種不對等性也實際影響著監督效果。

（二）履職不均衡

刑事執行檢察與其他部門相比，是“全而小”的一個部門。一個層次是“全”。刑事執行檢察職責龐雜，基本上涵蓋了檢察院除民行檢察之外的所有業務，號稱“小檢察院”。從發展態勢看，其他業務部門的分工越來越細，而刑事執行檢察的職責還在不斷拓展，逐漸就形成了刑事執行主體多元、刑事執行監督主體單一的體制，由檢察機關對多個刑事執行機關在不同監管場所的監管活動進行監督，刑事執行監督必須針對不同的刑事執行主體采用不同的監督方式與方法，這就要求檢察機關在實際監督過程中不但要熟悉各部門法律，還要協調好多方面的關系，執行監督的空間及跨度要求是顯而易見的，刑事執行主體與執行權限的分散造成監督力量分散，客觀上加大了刑罰執行監督的難度，這對監督者無疑提出了更高的要求。另一個層次是“小”，從刑事執行監督部門的實際來看，其本身的人員非常有限，隊伍小、人員少，人少事多的矛盾突出，這些有限的人員首先保證要派駐場所的檢察力量，隨著派駐檢察室規范化建設的開展，其監督工作基本只能做到日常化，從而導致刑事執行檢察出現該履行的職責未履行，尤其是《刑事訴訟法》修改后規定的一些新增職能。

（三）信息很滯后

檢察機關法律監督的前提是對監管場所信息的及時、充分的了解，但由于法律上的平行監督關系，并沒有以法律的形式規定監所及時、全面、正確通報信息的義務，以致監督信息不對稱，而難以實行高效的監督。另外，體制上的問題也導致監督機關對監督信息處理的滯后現象。實踐中，由于派駐檢察室規格與監獄不對等，導致派駐檢察室在日常工作中，往往處于“慢三步”的被動狀態：如果中央或市里有最新的指示精神，市司法局是直接傳達到每個監獄，而此時市檢察院才下發到分院，然后再下發到刑事執行檢察部門，再傳達到派駐檢察室。監獄如果發生了重大問題，監獄馬上向市局報告；而派出檢察室向市院匯報后，由分院再向市檢察院報告，工作效率上的差別是顯而易見的。［3］于是，檢察機關雖具有執行監督的權力，但缺乏了解和掌握刑罰執行部門執法情況的機制和渠道，很難了解、掌握執行的具體情況。更何況，現在網絡十分發達，往往有關情況市院還不知道，而互聯網已經飛速傳播，全世界都知道了，這在看守所很多事件的處理中都是有慘痛教訓的。

（四）實效需提高

在現有規定中，對于刑事執行檢察監督的后果缺乏明確性規定，導致其監督缺乏實效性以外，派駐監所檢察模式的本身也存在著一些先天不足。［4］目前刑事執行監督質量不高、權威缺乏是困擾刑事執行監督開展的因素之一，主要表現在刑事執行檢察機關對于執行機關的違法行為只有建議權，沒有抗訴權，對于執行機關拒不糾正的，人民檢察院缺乏進一步的監督措施，導致監督無實效。據調查統計表明，在刑事執行監督過程中提出數量不少的書面糾正違法，但對派駐的監管場所、法院提出的糾正違法卻少之又少。

在實踐中存在著監督的成效依賴于被監督者的配合的情況，這是刑事執行監督工作面臨的窘境。有不少被監督機構存在抵觸情緒，致使一些問題無法得到糾正，或者糾正過的問題仍然不斷發生。由于執行監督的內容和效力不明確，檢察機關經常要花費很多時間與被監督者進行溝通、協商，面對被監督者拒不接受監督的情況也無可奈何。導致工作實踐中，由于實施派駐檢察制，檢察人員長期與監管民警同處一地、一起工作和生活，其結果必然導致強調相互之間配合多、支持多，進而可能出現對安全與責任事故的表面現象投入關注較多，而對保障監管人員合法權利與監管民警正確履行監管職責的深層次行為關注不夠，過于注重配合，監督不足，為了追求良好的工作關系，監督工作被束之高閣，雖然關系協調了，但卻不能很好地發揮一線監督的作用。

三、刑事執行檢察工作模式的優化向度

基于現有的工作模式存在不少問題，與黨中央的要求和人民群眾的期望還有一定的差距和不足，影響了刑事執行檢察職能的充分發揮，必須及時轉變工作模式，依法嚴格履行法律賦予的各項監督職能，既不能缺位，也不能越位；既不能濫用，也不能失職。

（一）突出檢察重點,由“全面履職”向“提高實效”轉變

更名后，刑事執行檢察工作涉及面進一步擴大，在大墻內有羈押期限監督、強制醫療執行監督、刑罰變更執行同步監督、死刑執行臨場監督，羈押必要性審查職責等等，大墻外有指定居所監視居住監督、社區矯正監督等。刑事執行檢察工作點多、線長、面廣，需要抓住重點，解決突出問題，提高監督實效。

1.監督重點放在糾正嚴重違法上。要堅決防止和糾正司法活動中的不規范、隨意性和怠于履行職責的問題，努力提高監督層次，形成監督特色。要注重加強在檢察機關內部形成監督合力，派駐監管場所檢察室要暢通與偵監、公訴、未檢、控申部門的溝通渠道，及時有效了解在刑事執行檢察環節需要規范和解決的執法問題的信息。

2.監督重點放在履行新增職能上。深化減刑、假釋、暫予監外執行同步監督工作，強化對服刑人員中“有錢人”和“有權人”刑罰變更執行情況的監督，強化對提請、審理、裁決、執行等各個環節的監督，堅持實體監督與程序監督并重，及時發現糾正違法或不當問題；加強羈押必要性審查工作，對羈押必要性審查的操作流程、證據標準等機制及后續監管配套機制敢于探索、善于創新，不斷積累經驗。同時，針對強制醫療執行監督、指定居所監視居住執行監督等新增業務，要不等不靠，穩中求進，扎實推進新增業務的開展。

3.監督重點工作要堅持問題導向。面對刑事執行檢察工作中遇到的新情況、新問題，要利用檢察室派駐在執法一線“前沿”、“全程”嵌入刑事訴訟各環節和分工承擔刑事執行檢察工作的特色和優勢，在尊重刑事執行實踐、遵循司法監督規律的前提下，加強研究，注重調研，找準監督的著力點、結合點和切入點，提出解決問題的新思路、新舉措、新方法，不斷健全刑事執行監督體系，提高刑事執行檢察工作的公開性、規范性、系統性和實效性。

（二）創新監督方式，由“重派駐檢察”向“多種方式結合”轉變

監所檢察更名為刑事執行檢察，既有繼承，又有創新。只有樹立刑事執行檢察新思維，推進刑事執行檢察監督方式創新，我們的工作才能不斷激發新的生機與活力。當前，最重要的任務就是上級院刑事執行檢察部門要繼續堅持巡視檢察模式，通過派駐檢察、巡回檢察、巡視檢察等監督方式的合理安排，構建既節約人力資源，又能有效履行職責的工作模式。

1.派駐檢察與巡回檢察并重。這是刑事執行檢察的履職的有效方法。隨著形勢的發展，派駐檢察（包括派出檢察）要改進，應根據被監督場所的押量多少來決定派駐檢察的設置，押量大的可單設派駐檢察室，押量小的可實行科（處）室合一，不搞一刀切。派駐檢察的主要任務是日常監督，關鍵要落實，不能不履職。要有問題意識，善于發現問題，解決問題，通過解決問題來開展日常監督。在繼續堅持現有派駐檢察模式的基礎上，建立完善巡回檢察模式。實踐中關鍵是要“巡”，不能只掛個牌子，不去履職。要實行定期與不定期巡回相結合，重點還是不定期巡回，這樣才容易發現問題。

2.巡視檢察與專項檢察并重。巡視檢察，這是高檢院創新的刑事執行監督手段，我認為巡視檢察是解決上對下的問題，檢查下級單位的工作是否到位。巡視檢察的重點不是發現監管場所有多大的問題，而是促進下級機關、派駐單位加強刑事執行監督工作。而專項檢察，這是解決傾向性、普遍性問題的手段，同時也能促進建立完善長效機制和制度，這樣才能鞏固和深化專項檢察的成果。實踐中，要有“眼睛向內”的意識，堅持定期與不定期相結合，打招呼與不打招呼相結合，這樣更有力、更有效。

3.交叉檢查與檢務督察并重。交叉檢查，這是解決上級檢察院人力不足，借助系統力量推進工作的一種手段，同時也是地區之間、基層院之間互相學習、取長補短，共同提高的一個有效途徑。而檢務督察，對刑事執行檢察部門、派駐派出檢察部門履職情況的監督，也是外部對刑事執行部門的監督。要結合檢務督察，建立“雙查雙究”制度，既要監督別人，又要監督自己。對履職不到位，甚至不履職的，要依法依紀處理。

（三）由“辦事為主”向“辦案為主”轉變

刑事執行監督是法律監督的重要一環，不可替代。刑事執行監督的本質屬性就是法律監督，立足點也在于監督。監督本身就是辦案，辦案是強化監督最有力的手段。在監所檢察部門更名前，特別是《刑事訴訟法》修改之前，監所檢察業務大多作為日常事務性工作來處理，總體上看辦案意識沒有樹立起來。《刑事訴訟法》修改之后，很多新增重要職能如減刑假釋暫予監外執行同步監督、羈押必要性審查、社區服刑人員脫管漏管檢察等，都必須作為案件來辦理和管理，我們必須確立以辦案為主的工作模式。尤其是刑事執行監督查辦相關職務犯罪，這是非常有力的監督措施。某種程度上講，刑事執行檢察工作的兩大主題就是日常監督和偵查辦案，辦案是最有力的手段，量不大，但不可替代，剛性非常強。如同硬幣有正反兩面，辦案本身也是履行刑事執行監督的基本方式，刑事執行檢察部門確實要樹立起辦案意識，克服畏難情緒，充分運用法律賦予的偵查權，依法嚴懲違法“減假暫”、社區服刑人員脫管漏管、重大監管事故背后的職務犯罪，切實加大對刑事執行活動中司法人員職務犯罪和大案要案的查辦力度，打擊又犯罪，增強日常監督工作的權威和效果。

注釋：

［1］成韻：《“監所檢察”在大墻內外》，載《檢察風云》2013年第9期。

［2］顏會勇：《新刑訴法對監所檢察工作的影響及應對》，載《河南社會科學》2012年第3期，第7頁。

［3］鄒建華、遠桂寶：《檢察監督制度邏輯中垂直領導體制的理性回歸》，載《檢察研究》2013年第4期。

［4］陳衛東：《看守所事件頻繁發生亟待修法》，載《方圓法治》2009年第6期。