防范“一把手”職務犯罪的對策思考

曲 直

(中共黑龍江省委黨校 法學教研部，哈爾濱 150080)

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國情國策研究

防范“一把手”職務犯罪的對策思考

曲 直

(中共黑龍江省委黨校 法學教研部，哈爾濱 150080)

防范“一把手”職務犯罪是反腐的重點和難點。從十八大之后，黨中央對于反腐非常重視、力度空前，“一把手”這一關鍵的少數群體，更是成為黨的重點監督對象。導致“一把手”職務犯罪的成因，主觀方面主要包括：一是很多“一把手”理想信念缺失，也就是由于精神上“缺鈣”，導致思想的錯位，最終體現為行為上的犯罪。二是很多“一把手”法治意識淡薄，由于缺少對法律的敬畏，沒有法治思維，最終導致逾越了法律的底線，甚至觸碰了刑法的高壓線。客觀方面主要包括：一是“一把手”權力過分集中；二是對“一把手”權力的監督不到位。防范“一把手”職務犯罪的對策主要包括：一是運用法治思維，防范行為越軌。一方面要做到心中有法，敬畏法律，不能把自己當成法外之地；另一方面，在綜合決策和制度建構的層次上要做事于法有據，在法治軌道上推進各項工作。二是進行合理地限權和分權，改革“一把手”權力過分集中的體制。三是完善全方位的監督體系，從而制約“一把手”權力濫用。

一把手；職務犯罪；防范對策

所謂“一把手”，也就是各級黨政機關和國有企事業單位的主要負責人。《中國共產黨黨內監督條例》明確把“一把手”作為監督的重點對象。因為一把手是關鍵少數中的關鍵少數，在領導班子中，既有主體責任，更有領導責任和監督責任。這幾年出現的很多窩案、串案，塌方式腐敗，一把手都是難辭其咎的，甚至要承擔主要責任。而且很多一把手位高權重，往往處于監督的真空地帶。泰安市委原書記胡建學就曾說過：“官做到我們這一級，也就沒人管了。”這就更應該引起我們的重視，對一把手可能產生的職務犯罪進行有效防范。習近平總書記上任之后，一直是以猛藥去疴、重典治亂的態度進行反腐。總書記在建黨95周年的七一重要講話上，又一次強調了對于腐敗的零容忍態度①。

應該說，腐敗是一個政治概念，而職務犯罪是一個法律概念。但他們之間存在著包含與被包含的關系，也就是職務犯罪一定是腐敗，但腐敗不一定是職務犯罪。例如，反四風運動，本質上來說就是反腐敗，但四風本身不一定構成職務犯罪。例如，公款招待的奢靡之風是一種腐敗行為，但一般不會構成職務犯罪。區分二者概念的一個重要意義，就是有些腐敗行為如果不觸及法律的紅線，特別是刑法的高壓線，還有挽救和改造的機會，可一旦構成職務犯罪，就意味著對自己過去一切成績的清零，甚至還有可能鋃鐺入獄、淪為階下囚。

一、“一把手”職務犯罪的成因

“一把手”職務犯罪的成因表現為主觀原因和客觀原因：主觀方面包括理想信念缺失和法治意識淡薄，客觀方面包括“一把手”權力過分集中和對“一把手”的權力監督不到位。

(一)理想信念缺失，“一把手”思想錯位

理想信念就是共產黨人，特別是“一把手”領導干部精神上的“鈣”。很多“一把手”由于精神上缺鈣，導致了思想的錯位，最終促成了行為上的犯罪。還有很多“一把手”不相信馬克思主義理論，卻整日求神拜佛，搞封建迷信活動。李春城濫用職權進行封建迷信活動，曾將家里已去世的人的墳墓遷往成都都江堰，聘請所謂的“大師”做道場，共花費上千萬元公款。韓桂芝在家里供奉佛像，燒香拜佛進行祈禱，最終入獄后還常常對著墻壁講：“佛啊，你為什么不保護我！”

市場經濟也會對“一把手”的理想信念造成沖擊。經濟高速發展之后，很多人借助改革開放的契機獲得了財富的迅速增長。很多領導干部就產生了攀比心理。從而導致自己內心的不平衡，也會促使這部分人走向職務犯罪的不歸路。

(二)法治意識淡薄，“一把手”行為越軌

很多“一把手”對政治意識、看齊意識等意識都具有很強的敏感性，但法治意識還是比較淡薄的。河南省平頂山市委原常委、政法委書記李長河曾說：“我怎么知道什么是犯罪，什么不是犯罪，我又不懂法。” 還有人認為只要不貪污、不受賄就不會構成犯罪，凡是構成犯罪的“一把手”不是不懂法，而是知法犯法。而實際情況不是這樣的，只要“一把手”沒有盡到應盡的責任，出現失職失責行為，同樣有可能構成不作為的犯罪，也就是瀆職類犯罪。衡陽市委原書記童名謙就是因為在省人大代表換屆選舉中沒有盡到領導責任和監督責任，最終被以玩忽職守罪判處有期徒刑5年。

(三)權力配置不科學，“一把手”權力過分集中

由于“一把手”是一個單位或組織的主要負責人，所以經常會將整個單位的權力集于一身。鄧小平同志早在1980年就曾提出：“權力過分集中的體現，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委……什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[1]“一把手”權力過分集中的情況，目前在很多地方依然沒有得到有效改善。具體表現包括：“用人一句話，決策一言堂，民主一霸主，財務一支筆，項目一人批”，等等。

(四)權力監督不到位，“一把手”權力制約乏力

首先，很多“一把手”接受監督意愿不強，存在“官本位”意識和特權思想，認為自己坐得端、行得正，不愿接受監督。這是一種民主素養不高的體現，沒有深刻領會“有權必有責，用權受監督”。而“一把手”的“家長制”作風，也會導致同級班子成員礙于情面而不愿對“一把手”進行監督，下級就更是不敢監督。其次，黨內監督力度有限。雖然我們目前的巡視制度起到了一定的震懾作用，但還需要從這種突擊式的權力反腐走向常態化的制度反腐。黨的代表大會制度目前還不夠完善，紀委因接受雙重領導，也在一定程度上受制于地方黨委，這樣在制度層面上“一把手”就可能處于監督的真空地帶。再次，上級對下級存在重提拔、輕管理的現象。平日上級與下級在工作上的溝通相對較多，但對于下級“一把手”的作風和廉政問題普遍不甚關注，這也是導致很多“一把手”放任自己的一個原因。最后，黨外監督機構沒有能夠徹底發揮自己的優勢和監督力度。例如，審計機關通過對財務會計賬戶的審計監督，能夠比較直觀地發現“一把手”違法違紀的現象，但沒有更多的手段去追究隱藏在財務和會計賬戶背后的秘密交易。

二、防范“一把手”職務犯罪的對策思考

防范“一把手”職務犯罪，從“一把手”自身來講，應增強法律意識，強化法治思維，在法治軌道上開展各項工作。從制度建設上來講，應通過限權與分權來解決權力過分集中這一導致腐敗和職務犯罪的主要矛盾。通過建立全方位的監督體系，不給少數腐敗分子以可乘之機。

(一)運用法治思維，防范行為越軌

行為越軌，指的是逾越了法治軌道。要想防范行為越軌，從“一把手”主觀上自我約束的角度來講，除了要堅定理想信念，加強黨性修養之外，還要時刻提醒自己運用法治思維開展各項工作。法治思維對于一把手領導干部來講，主要是分為兩個維度：一是認知判斷的層次。也就是要做到不違法，做事要于法有據。二是綜合決策和制度建構層次，就是從法治的角度切入，不斷提高解決問題的能力。總書記在今年3月7日兩會期間來黑龍江省代表團審議時也提出：“法治是一種基本的思維方式和工作方式”。對于“一把手”來說，在工作中一定是采用多種思維并用的方式，法治思維并不優于其他的思維方式，但卻是防范職務犯罪的一條底線。也就是“一把手”首先要做到心中有法、敬畏法律，不能把自己當成法外之地，認為法律都是用來管理別人的。這也是區別人治思維和法治思維的一個重要標準。這既能夠防范自身職務犯罪，同時，也有利于打造良好的法治環境。

至于如何運用法治思維，總書記已經說得很明確了，就是“要努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作”。從制度建構上來講，最重要的就是規范“一把手”的行政決策。十八屆四中全會規定了重大行政決策的法定程序。在集體討論決定這個環節，應該確保實行“一把手”末位發言制，防止出現定調子的現象，而且有必要在班子成員范圍內實行無記名投票制，真正地實現班子成員一人一票的效果，并在一定范圍內對決策的過程和結果予以公布。

人們對于法治思維和依法治國的相關理論，主要存在兩個方面的質疑：一方面來自于理論界，提出了“黨大還是法大”的問題。后來中央給出的回應是，這是一個偽命題。因為黨是一個政治組織，而法是一個行為規范，所以不存在黨大還是法大的問題。我們對這一問題還可以進一步思考，現在把法治比喻成軌道，可是光有軌道沒有用，還得有動力源，黨實際上就是火車頭，也就是在黨的領導下，讓各項工作在法治軌道上運行，火車跑得快全靠車頭帶，沒有黨的領導是不行的。所以不存在火車頭重要還是火車軌道重要的問題。另一方面主要是來自于實踐，有些人認為，我們在實踐中已經形成了一套方法，事實證明也是有效的，一味追求法治，必然會降低效率。對于這一問題，我們也應該用發展的眼光來看待，法律的制定就是為了限制一些人的短期利益，絕大多數違法行為都是為了追求短期利益，法律的制定就是為了限制這些短期利益，從而維護每個人的長遠利益。短時間內可能會慢一點，但從長遠來看，一定是快的。像李克強總理說的，一定要讓明規則戰勝潛規則。法律有空白的地方可以進行填補，有不合理的地方可以再修改、再論證。

(二)進行合理地限權與分權，改革“一把手”權力過分集中體制

從制度設計上進行防范，主要就是解決兩個問題。一個是解決“一把手”權力過分集中的問題。另一個是解決監督不到位的問題。解決權力過分集中的問題，就要進行合理地限權和分權。我們要將權責清單制度落實好。“一把手”可以做什么、不可以做什么，應當有明確的邊界，要針對不同單位做出不同的規定，因為各單位一把手權力運行的方式也是不一樣的。

第一，要完善“一把手”權力公開運行機制。習近平總書記強調：“要健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”一方面，要通過各種平臺充分公開黨務政務(涉密的內容除外)；另一方面，可以采用繪制《一把手權力公開透明運行流程圖》等辦法，對“一把手”的權力進行規范和公示。第二，中紀委要求凡屬“三重一大”的內容*“三重一大”，也就是重大問題決策、重大項目投資、重大干部任免和大額資金使用。，都要集體討論決定。但在落實這一步就有可能出現問題，有時候“一把手”自己就決定了什么是“三重一大”，什么不是“三重一大”，“一把手”認為重要的就上會討論一下，他認為不重要的就自己決定了。所以對于“三重一大”也要有一個清晰明確的量化界定。第三，通過對“一把手”權力過分集中的改革，要建立一種“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的機制。我國多個地區采用這種改革方式后，效果非常顯著。南昌市規范“一把手”的權力清單之后，“一把手”就不直接分管具體事務了，兩年多來，全市涉及黨政“一把手”的信訪舉報數量下降27%，黨政“一把手”職務犯罪發案率下降23%[2]。一個人的精力畢竟是有限的，“一把手”不直接分管，既可以從日常性工作中超脫出來，站在高處謀發展，集中精力想大事，同時也有利于調動班子其他成員工作的積極性和創造性。但要防止由于分權，造成各自為政、人心渙散的現象。所以這個時候，“一把手”更多地要履行自己的監督責任，不能出現“一把手”職務犯罪率下降了，而副職的職務犯罪率又上升了的現象。

(三)完善全方位監督體系，制約“一把手”權力濫用

目前我們主要是由黨內的監督機構承擔對于“一把手”的監督職責，但要想把“一把手”的權力關進制度的籠子，從根本上解決這個問題，還需要黨內監督與黨外監督相結合，同體監督與異體監督相結合，同級監督與上級監督相結合。

1.紀委部門應與審計部門聯合辦案。審計部門通過對財務會計賬戶的審計，能直觀地發現“一把手”的違法違紀現象，但審計部門對于財務賬戶中反映出的問題，沒有太多的強制手段進行追究。如果紀委能夠和審計機關聯合辦案，就有助于提高“一把手”違法違紀案件的查處率。廣東省2013年開始施行了“一把手”“逢離必審”的制度，只要離任就要接受審計檢查。這個經驗值得推廣，同時應該審計關口前移，更注重任期內審計，這樣可以及時發現一些苗頭問題。

2.紀委應充分利用好社會監督，特別是網絡輿論監督的影響力。輿論監督是社會監督的一種，社會監督屬于異體監督，也就是體制外監督。我們現在對很多腐敗案件的查處都是起源于網絡，這也引起了紀委部門的重視，中紀委網站開通了網絡反腐的專區，并開發了“隨手拍”手機客戶端，鼓勵廣大群眾看見腐敗現象進行拍照，可以直接發送給中紀委。這種自下而上的監督，往往能夠看到一些真問題。很多國家把輿論監督視為國家的“第四種權力”，就是因為輿論作為一種監督手段是非常有效的。

3.加強上級領導機關對下級機關的監督。我們目前確實存在上級對下級重提拔、輕監督的現象。所以如果上級領導干部經常關注下級機關的作風問題，把反腐反四風工作放在一個高度重視的位置，經常與下級單位的“一把手”進行誡勉談話、以上率下，也是能夠起到約束作用的。這樣就 能夠防止腐敗的蔓延，最終走向職務犯罪的不歸路。

4.加強司法權威。在法治國家，司法人員在業務工作中，應該只遵照憲法和法律辦案，我們的憲法也規定了法院和檢察院獨立行使審判權和檢察權，并在新一輪的司法體制改革中，強化了法官獨立對案件負責的終身責任制。但由于我國司法機關目前在人事權力和財務權力受制于地方黨委和政府，所以司法權威也會受到一定程度的影響。司法權與行政權相比具有先天的被動性和弱勢性，但卻是守護國家公平正義、安全穩定的底線，所以更應該加強司法權威，增強法律的震懾作用。

具體措施應該從以下幾個方面著手： 一是應該加快司法體制改革。實行省以下的法院、檢察院人財物的統一管理。二是根據《刑事訴訟法》第26條管轄制度的規定：“上級人民法院既可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。”所以對于職務犯罪，尤其是黨政一把手犯罪案件，應當實行異地審判，制定一個異地的辦案標準。比如中組部管理的干部實行跨省辦案；省管干部實行跨市辦案，以此類推。三是要加強對司法人員的監督，就是對監督者也要加強監督。這樣才能確保司法辦案的公正性。

總之，腐敗的極端表現就是職務犯罪，目前在我國反腐的高壓態勢下，腐敗問題已經得到了好轉，很多“一把手”領導干部已經形成了“不敢腐”的心理認知，但要想讓“一把手”做到“不想腐”和“不能腐”，還需要加強“一把手”領導干部自身的法治思維，以及通過合理地限權和分權來完善全方位的監督體系，從根本上解決“一把手”領導干部的腐敗問題。

[1] 鄧小平.黨和國家領導體制改革[M]//鄧小平文選(第二卷).北京：人民出版社1994:328-329.

[2] 防止一把手權力被稀釋后班子成員各自為政[N/OL].人民日報，http://finance.ifeng.com/a/20141009/13170173_0.shtml.

〔責任編輯：崔家善〕

2016-10-12

國家社科基金“全媒體時代輿論非理性表達的引導機制創新研究”( 16CKS043 )

曲直(1987-)，男，黑龍江哈爾濱人，講師，碩士，從事行政法學研究。

D917

A

1000-8284(2016)11-0038-04

① 習近平總書記在2016年7月1日講道：“我們要以頑強的意志品質，堅持零容忍的態度不變，做到有案必查、有腐必懲，讓腐敗分子在黨內沒有任何藏身之地！”