論傳統征收以外的財產權限制模式
——以美、德兩國判例為基礎

鄧志宏

(哈爾濱工程大學 人文學院，哈爾濱 150001)

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依法治國研究

論傳統征收以外的財產權限制模式
——以美、德兩國判例為基礎

鄧志宏

(哈爾濱工程大學 人文學院，哈爾濱 150001)

對私人財產權的限制，除了應當予以補償的傳統征收形式以外，還有應當予以補償的財產權過度限制，即對財產的管制征收以及不應予以補償的財產權合理限制，即財產權的社會義務。由于我國憲法規范的缺失，對傳統征收以外的財產權限制模式，實踐中產生了諸多爭議與困惑。德國與美國在財產管制征收與財產權的社會義務領域已經確立了一系列標準，司法實踐也為我們提供了一些典型案例，對改進并完善我國的財產權限制的憲法規制問題有一定的啟示。我國要構建合理的憲法財產權限制條款，還要建立并完善合憲性審查機制，從理論到實踐，建構科學合理的財產權保護與限制體系。

財產權；管制征收；社會義務

我國目前財產權限制的主要方式是傳統的財產征收，這種征收是有償的占有性征收，是對財產權的剝奪。而財產權限制的方式有多種，不僅限于剝奪財產權的征收，還包括了應予補償的財產權過度限制，即對財產的管制征收，以及不應予以補償的財產權合理限制，即財產權的社會義務。對傳統征收以外的財產權限制模式，由于我國憲法規范的缺失，實踐中產生了諸多爭議與困惑。本文試以美國與德國的立法與司法實踐為例，通過典型判例分析傳統征收以外的兩種限制財產權的方式，以期對我國財產權限制的立法與實踐有所啟示。

一、傳統征收以外財產權限制的兩種模式

傳統有償的占有性征收以外，對財產權限制還包括對財產的準征收以及財產權應當承擔的社會義務，而是否給予補償是兩者的根本區別所在。對財產的準征收可以依據對財產權人權利影響的不同，劃分不同的類型。

(一)對財產的準征收——應予補償的財產權限制

傳統的征收以取得他人財產權為主要特征，這種征收以維護公共利益為目的，針對被征收人的損失進行補償。而在現實生活中，在很多情況下，國家立法或者某些政府行為對財產所有人的權利造成了影響，或者說財產所有人的權利以為了公共利益之名而做出了特別犧牲，這并不是傳統的政府行使征收權的剝奪財產所有權的征收，但是有財產征收的部分特征，有的國家或地區把這種對財產權造成影響的情況稱為準征收或者管制征收，典型代表國家是美國，德國一般將此類征收稱為應予補償的財產權限制。

在美國，有學者根據對財產權人權利影響的不同，又將管制征收分為管制型準征收和占有型準征收。管制型準征收影響的是財產的價值，在對公共利益和私人利益進行衡量后，如果認為政府的立法與行為已經影響了財產所有人對其財產的“經濟上可行之使用”， 則構成管制型準征收。如果是政府或政府授權第三方物理性占有某財產，達到幾乎剝奪財產所有人對被占有財產全部權能的程度，或拒絕財產所有人對財產的使用，而使財產所有權人近乎無法享有該財產的任何利益，就構成了占有型準征收[1]。

(二)財產權的社會義務——不予補償的財產權限制

財產權的社會義務理論起源于德國的兩部憲法，包括1919年的《魏瑪憲法》和1949年的《基本法》。德國1919年的《魏瑪憲法》第153條規定：“ 所有權負有義務，財產權的行使要以公共福祉為目的。” 這一規定是財產權的社會義務第一次被寫進憲法，也成為世界其他國家立法限制私人財產權的開端。1949年德國《基本法》繼承了這一做法，其第14條規定：“財產權及繼承權應予保障，其內容與限制由法律規定之；財產權負有義務，財產權的行使應當同時有益于公共福祉；財產的征收，必須為公共福祉始得為之。” 德國《基本法》確立了社會國原則，這一原則以追求“社會正義”為首要目標，要求立法機關、行政機關及司法機關維護憲法秩序，從而保障民眾自然的生活環境。“人民私有財產的社會義務性”就是達成這一目標的重要途徑，尤其在有關土地等不動產以及工業資本財產方面，為了消弭國家工業化帶來的社會問題，必須依法對財產權人的權限加以限制。社會國原則可以用來論證為何限制私有財產權，它要求立法者要認真考慮財產權對社會的“關聯性”及“功能性”，既要考慮財產的社會義務性，又不能對這種社會義務性作過度要求，以防侵犯公民合法的私有財產權。財產權人行使財產權必須要配合立法者的社會以及經濟政策，其自由支配財產權的空間已經縮減[2]。

二、對財產的準征收——應予補償的財產權限制

實踐中對財產的準征收情況比較復雜，通過對美國與德國法院的一些經典判例進行分析，可以把準征依據不同標準劃分為不同類型，兩國的判例與劃分方法有所不同，各有特點。

(一)美國的兩種準征收模式

美國《憲法》第五修正案規定：未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產，私人財產非經公平補償不得加以征收作公共使用。這一規定確定了傳統征收應當具備的條件，但并未包含私人財產權受到侵害價值受損如何補償，美國聯邦最高法院通過判例確立了構成準征收的條件與補償標準。如上文所述，在美國，依據是否對財產有物理上的侵占，將準征收分為管制型準征收和占有型準征收，以下通過具體案例分析其特點與區別。

1.管制型準征收——盧卡斯訴南卡羅來納州海岸委員會案[3]。盧卡斯是一位不動產開發商，他在堰洲島上建造了住宅群，其本人也于1978年搬到此處居住。盧卡斯又于1986年花費97.5萬美元購買了位于堰洲島的居住開發區的兩塊海岸土地，這兩塊地距離南卡羅來納州的海濱大約90米。南卡羅來納州在1977年制定了一部有關加強海岸環保的立法《沿岸區域管理法》，這部立法規定，屬于本州的海濱和接臨海濱的沙灘都屬于保護區，禁止在保護區內建造住宅性質的建筑。而盧卡斯購買的地塊距離海灘比較遠，有300英尺，當時還不受這部立法的調整。在盧卡斯購買兩塊海岸土地后的兩年，即1988年，該州又制定了新的海岸環保立法《沿海區域管理法》，根據新的立法，盧卡斯購買的地塊屬于保護區，在保護區內禁止興建任何建筑物。

盧卡斯向州地方法院提起訴訟，提出該制定法對土地利用的限制已經構成了征收，應予補償。一審州地方法院認為盧卡斯1986年購買該地塊，當時的立法并未限制其開發，而1988年的立法限制的范圍擴大了，使該地塊不再有合理的經濟利用的可能性。法院認定存在管制性征收行為，判決給予盧卡斯120萬美元的補償性賠償。被告南卡羅來納州海岸委員會案不服判決提出了上訴，州最高法院于1991年推翻了初審法院的判決，認為此案不構成管制性征收，不需要對被上訴人做出補償。判決理由是，州制定法有關限制土地開發的規定是為了防止公共危害的發生，而被上訴人對該州制定法的有效性是沒有爭議的。盧卡斯不服州高等法院的判決，又上訴至聯邦最高法院。1992年，美國聯邦最高法院做出了判決，撤銷州最高法院的判決，發回重審。

撰寫此案判決書的斯卡利亞大法官為征收確立了兩條標準，第一，管理法規強制財產所有人忍受有形侵入其財產的，屬于征收；第二，管理法規取消了不動產的所有經濟利益或者有效用途。盧卡斯案的判決主要參照了其中第二個標準，最高法院認為州的制定法取消了盧卡斯擁有的不動產的所有經濟利益或者有效用途。制定法的規定導致在盧卡斯購買的那塊土地上不能興建任何建筑物，這種情況導致那兩塊土地毫無價值。但是，也有學者和法官指出，“經濟利益或者有效用途”的含義并不確定，如果財產存在低于合理投資回報的收入，如何判斷財產是否有經濟利益或者有效用途，而實踐中有意地把財產價值降為零的制定法出現的概率極低。

筆者認為，斯卡利亞大法官在此案判決中確定的管制征收的判斷標準具有可行性，若財產已經喪失了經濟價值，說明財產不能正常發揮其經濟功能，這就可以看作管制型準征收。實踐中比較難以判斷的是，立法或者政府的管理措施導致財產部分地不能發揮經濟功能，亦即沒有達到經濟利益完全喪失的程度，是否可以構成管制征收并獲得補償還存在爭議，這種情況在實踐中比較難以認定為管制型準征收。

2.占有型準征收——房屋出租人訴有線電視經營人案[1]176。紐約州的法律規定，房屋出租人應當允許有線電視經營人在其公寓上安裝有線電視的電纜線，房屋所有人起訴，認為這一法律的規定構成對其房屋的占有型征收，應予補償。美國聯邦最高法院認為房屋所有人的公寓被安裝電視線纜，已經構成對私人財產的“永久性物理占有”“占有”對財產的侵害最為嚴重，即使這種占有不是為了實現公共利益的目的，或者這種占有對所有權人的經濟影響是輕微的，也構成占有型準征收。

此案可見，占有型準征收的判斷標準與管制型準征收不同，最根本的區別就是占有型準征收可以不考慮維護公共利益的目標以及對財產所有人之財產造成影響的嚴重程度，只要有物理性占有的外在形式，就構成占有型準征收。

通過以上的案例可以看到，占有型準征收和傳統征收有共同的特點，就是導致財產價值的喪失，這種判斷比較直觀，標準也比管制型準征收更清晰、簡潔，較易判斷。只是應當注意，所謂永久的物理上的占有并不都是對財產的直接侵占，如第二個案例所展示的，對財產直接的侵擾剝奪了財產的使用權，也被視為一種占有。

(二)德國應予補償的財產權限制———義務樣品判決[4]

黑森州出版法及其實施法令規定，所有的出版商都有義務將其出版物的一份樣品提供給州圖書館。一個出版商認為其出版的圖書成本高、印數少、價值高，而出版法設定的交付義務使其遭受了特別負擔，出版商向行政法院提起訴訟。行政法院根據基本法的規定將此案移送至聯邦憲法法院，聯邦憲法法院認為，交付義務并不構成基本法規定意義上的征收，但這一行為不符合比例原則并違反公平負擔原則，構成了對財產內容的限制。該立法規定贈送義務一律不予補償，違反了憲法，如果出版商得到了補償，則不得對法律規定的贈送義務提出異議。

結合德國《基本法》進行分析，基本法第14條第3款規定的應予補償的征收是對具有財產價值的法律地位的剝奪，第14條第1款第2句規定的是無償的財產內容和限制，聯邦憲法法院的判決提出了另一種模式，即要求為了公共利益約束財產權，另外也要對其產生的特別負擔進行平衡，也就是給予補償。該判決表明“應予補償的內容限制”也是對財產造成影響的一種方式，這不同于傳統意義上的征收，但也應當給予補償。聯邦憲法法院的判決從對財產權人造成特別負擔，以及比例原則和平等原則的角度判定應當對財產權人進行補償。而從本文的觀點看，這一案例屬于傳統財產征收與不予補償的財產限制之間的情況，即屬于應予補償的財產權限制，或者是美國法上稱為的準征收。

德國與美國對準征收的區分有不同的標準，美國主要通過司法判例對準征收進行分類，但無論是占有型準征收還是管制型準征收，都是以對財產使用價值造成的影響為衡量標準，政府的管理行為如果使財產的使用價值盡失，則構成準征收。而德國的普通法院、行政法院及憲法法院也通過一系列財產權限制案件的判決，確立了判定構成應予補償的財產權限制的標準。早期的判例強調管制措施針對對象的特定性，稱為“個別處分”和“特別犧牲”理論，后來法院判決又以對財產權的影響嚴重程度作為判斷標準，因為即使政府管制對象是個別的、特定的，也可能由于對財產權限制造成的影響并不嚴重，在可承受的范圍以內，不構成應予補償的財產權限制，而屬于下文論述的財產權的社會義務。

三、財產權的社會義務——不予補償的財產權限制

無償限制財產權問題涉及了個人財產的社會屬性，即財產權上存在的社會義務，當個人財產權益與公共社會權益發生沖突時，國家將通過限制個人財產權的方式來保護社會公共利益而不予補償，如上文所述德國的《魏瑪憲法》與《基本法》都規定了財產權要承擔社會義務。美國憲法中雖然沒有明文規定財產權的社會義務，但在司法判決中也確立了這種財產權限制的方式。

(一)美國的判例分析——香柏樹林砍伐案(1928年)

弗吉尼亞州于1928年制定一部州法，內容是關于控制香柏樹病。香柏樹病的病毒會傳染給蘋果樹，造成對蘋果樹的巨大危害，而該州的主要農副產品就是蘋果，蘋果樹種植產業也是當地的支柱產業。根據該州有關控制香柏樹病的立法，為了避免香柏樹病毒傳染給附近的蘋果樹，原告擁有的香柏樹林要遭到砍伐。原告到巡回法院提起訴訟，要求補償其香柏樹林被砍伐而造成的損失。巡回法院認為州政府砍伐其香柏樹林的命令是合理的，對原告造成的損失，包括失掉已經長成的香柏樹林和因此導致的地皮價格下降等損失，均得不到賠償，只支付樹林砍伐和搬遷樹木的費用100美元。原告不服上訴到最高法院，最高法院維持原審法院的判決，在判決書中指出，砍伐香柏樹林的政府命令屬于警察權的正當行使，因為保護了種植的蘋果樹就是保護公共利益[5]。

本案中兩級法院的判決一致認定州政府依據州法所做出的行政命令合理，主要理由是保護了蘋果樹種植這一支柱產業，就是保護了公共利益，而對公共利益的保護不構成征收，無須補償。依此判決，這也可以歸入財產權的社會義務。筆者認為這一判決有可商榷之處，假定保護了蘋果樹種植這一支柱產業，就是保護了公共利益，但為了公共利益做出政府命令，只是構成征收的條件之一，并不等于有公共利益做保障，就一定是屬于財產權的社會義務，這一案件并為對此進行深入分析。

筆者的觀點是判斷是否屬于財產權的社會義務，要看政府行為對財產權的影響達到了何種程度，如果這種影響與干預是輕微的，在可承受的范圍之內，則可看作應當負擔的社會義務。如果這種影響與干預達到了嚴重的程度，也就是超出了財產權社會義務的限度，此時即使是為了公共利益的目的，也應構成了征收，應該給予補償。

(二)德國的判例分析——1981年地下水所有權案[6]

原告欲在其擁有的不動產范圍內采沙，根據《水資源法案》相關規定，需要取得采沙許可，由于采沙工地位于一個水利設施的保護區內，有危及地下水的可能，《水法》規定要取得采沙許可。原告的采沙申請被駁回，其向聯邦最高法院起訴，要求確認水法的規定構成征收性侵害，并以此要求賠償。聯邦最高法院認為此案已經構成征收，而1976年通過的水保持法第1a條第3款的內容，是未經補償而不允許利用地下水的規定違反了憲法，根據基本法的規定將此案移送至聯邦憲法法院。

聯邦憲法法院判決認為，財產權是一項和個人自由緊密聯系的基本權利，它的職能是為個人在所有領域內賦予自由范圍，并使個人承擔責任來形成自己的生活。對財產權的定義并非完全是私法范疇，如果公法介入去保護對公共福利至關重要的財產層面，那么制度保障并未受到不利影響。只要公共利益超越某些既得權利繼續的理由，議會就可以通過合適與合理的規則，來重組個人的法律地位。《水資源法案》并不構成法律對財產的征用，這一法案是合憲的。

德國憲政法院的這一判決使公法上升到和私法同樣的高度，議會立法要充分考慮《基本法》對財產所附加的社會責任，《基本法》強調保護個人財產權的同時，也強調保護和公眾切身相關的公共利益。德國司法實踐對財產權社會義務的判斷提供了一些可行性標準，包括公共利益標準，財產權限制的比例性，公共利益與私人利益的平衡等。

四、結語

對私人財產權的限制，除了應當予以補償的傳統征收形式以外，還有應當予以補償的財產權限制及不應予以補償的財產權限制，如何判斷并合理定位三種限制形式的關系，建構平衡私人財產權與社會公益的技術方案，是各國法律與制度要解決的問題。如果因為強調財產權的社會義務，過度限制財產權，就是公權力對私有財產權的侵害。我國要構建合理的憲法財產權限制條款，現有憲法財產權限制條款只涉及傳統占有性征收，未規定其他限制方式。要實現保護私有財產權和維護公共利益的目標，不僅要完善憲法與相應法律的規定，還要建立并完善合憲性審查機制，從理論到實踐，建構科學合理的財產權保護與限制體系。

[1] 謝哲勝. 財產法專題研究(二)[M].北京:中國人民大學出版社，2004:173-174.

[2] 陳新民. 德國公法學基礎理論[M].北京:法律出版社，2010:464-465.

[3] [美]約翰.斯普蘭克林.美國財產法精解[M].北京:北京大學出版社，2009:668.

[4] [德]哈特穆特.毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉，譯，北京:法律出版社，2000:673-675.

[5] [美]約翰.斯普蘭克林.美國財產法精解[M].北京:北京大學出版社，2009:619.

[6] 張千帆. 法國與德國憲政[M].北京:法律出版社，2011:307-308.

〔責任編輯：張 毫〕

2016-09-31

黑龍江省哲學社會科學研究規劃2015年度項目(15FXD05)；中央高校基本科研業務費課題(HEUCFZ1611)

鄧志宏(1968-)，女,黑龍江雙鴨山人，講師，博士，從事憲法學、行政法學研究。

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1000-8284(2016)11-0051-04