中美科研不端舉報人保護制度之比較

董興佩

(山東科技大學學報編輯部，山東　青島　266590)

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中美科研不端舉報人保護制度之比較

董興佩

(山東科技大學學報編輯部，山東青島266590)

美國科研不端舉報人保護各層面立法細密、具體，形成了一個較為完善的制度體系。聯邦機構與科研機構安排專人履行舉報人保護職責，既分工明確又相互協作。舉報人個人信息安全保護貫穿于科研不端查處各階段，美國嚴厲禁止對舉報人實施報復性人事行為，高額獎勵和補償也是科研不端舉報人保護制度的重要內容。中國科研不端舉報人保護制度還很落后，不僅需要借鑒美國的制度設計和司法實踐，更需要從法律理念上實現從功利價值主義向人權保障主義的轉變。

科研不端舉報人;個人信息安全;報復性人事行為;舉報人有條件的特權

近些年來，在世界各國查處科研不端行為的實踐中，檢舉揭發是發現科研不端行為的主渠道。檢舉揭發科研不端行為一方面促成研究過程的誠實性，另一方面在保持政府廉潔、高效和負責方面也起到了至關重要的作用。但是，對于舉報人而言，即使指控是真實可信的，他的舉報行為往往遭到譴責甚至報復，而非鼓勵。社會和國家對科研不端舉報人的態度應該是維護和支持，建立和完善科研不端舉報人保護制度就是這種態度的基本體現。美國法律在該領域的制度較為發達，經驗較為豐富，值得中國學習借鑒。

1　科研不端舉報人保護的法律依據

美國對科研不端舉報人保護有一套完整的法律制度框架，由于各層面立法的不斷充實以及司法判例對立法的發展，使得美國對科研不端舉報人的保護細密、具體，從而形成了一個較為完善的制度體系。

美國憲法第1條和第14條修正案禁止政府報復舉報人行使言論自由權。

1863年頒布《欺詐聲明法》，通過高額獎金鼓勵公私部門內部員工舉報雇主或管理者的弊端行為[1]。1978年頒布《公務員制度改革法》，為檢舉揭發政府弊端的公務員提供保護是其重要目標。設立特別調查辦公室，負責受理和調查公務員為報復性人事處分等行政機關違反人事禁止性規定的申訴，由實績制度保護委員會負責處理[2]。1989年，美國發展和完善上述立法，頒布了一部保護舉報人的專門立法《舉報人保護法》。該法系統規定了舉報人的權利；特別調查辦公室脫離實績制度保護委員會，和實績制度保護委員會一樣成為獨立的救濟機構；該法賦予舉報人“個人訴訟權”,舉報人對處理決定不服，可以依據該權利依次向特別調查辦公室、實績制度保護委員、聯邦巡回上訴法院尋求救濟[3]。

以上作為舉報人保護依據的憲法及聯邦法適用于一般舉報人，自然也適用于科研不端舉報人。另外，美國將舉報人納入了證人的保護范疇，適用于證人保護的法律同樣適用于科研不端舉報人。

科研不端懲戒機構還制定和發布了相應的聯邦法規、規章以及政策范本文件，來具體實施舉報人權益保護職責。

美國國家科學基金會1987年制定《科學和工程研究中的不端行為》，1991年成為聯邦法規45CFR689，2002年根據《關于科研不端行為的聯邦政策》進行修訂，該法規有著極為嚴格的保密政策[4]。美國衛生與公共服務部把保密原則作為科研不端行為調查的根本原則，1989年制定了聯邦法規42 CFR.Part 50(1999年修訂),該法規§50.103(d)2規定：“最大可能限度地保護誠實舉報人的隱私”[5]。2004年，制定了一個新的聯邦法規“42 CFR.Part 93”，該法規§93.108專門規定了保密原則。

2000年12月6日白宮科技政策辦公室公布《關于科研不端行為的聯邦政策》，對保護舉報人予以專門規定。按照該政策要求，衛生和人類服務部、國防部、教育部、環境保護局、國家航空和航天局等聯邦政府機構以及國家科學基金會、國家人文學科基金會等半官方獨立機構紛紛制定相應規章，對舉報人保護予以落實[6]。

按照國會《1985年健康研究擴展方案》，向國立衛生研究院申請資助的機構和組織，必須保證其擁有處理科研不端的適當程序[7]，科研誠信辦公室還于1995年為接受其資助的大學和研究機構制定了《處理科學不端指控的政策范本》，這些都為科研不端舉報人權益保護提出了基本要求。在資助機構的要求和指導下，研究機構紛紛出臺科研不端舉報人保護政策，并將其融合到科研不端查處政策中去[8]。

在美國，州法和普通法可以為舉報人提供更為廣泛的保護。普通法可以保護那些雇傭自由原則下的非合同的勞資關系的舉報人。這是通過法庭創造的“雇用自由原則的公共政策例外”來實現的；指控科研不端行為的舉報人受雇用自由原則的公共政策例外的保護；舉報人因此遭受的一切損害，包括精神損失都可以得到賠償，同時要判給懲罰性賠償[9]。對舉報人實施報復的重要合法形式之一就是對其提起民事誹謗訴訟。這種情況下，舉報人可以受普通法的特殊保護。根據美國判例法，舉報人享有舉報科研不端行為的誹謗指控的有條件的特權。

由以上美國立法及司法的實踐來看，美國科研不端舉報人保護逐步形成了以憲法修正案及《欺詐聲明法》《公務員制度改革法》《舉報人保護法》等一般法為基礎，以聯邦政府機構以及半官方獨立機構聯邦法規、規章以及政策范本文件為核心內容的科研不端舉報人保護法律體系。同時，由于美國的普通法傳統，舉報人權益保護的判例也構成美國科研不端舉報人保護法律體系不可分割的組成部分。與之相比，中國舉報人保護立法雖涉及《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《行政監察法》等，但沒有專門的舉報人保護法，沒有形成相應立法體系。科研不端查處的法律依據《中華人民共和國科學進步法》(以下簡稱“《科技進步法》”)《國家自然科學基金條例》《國家科學技術獎勵條例》對舉報人的保護只字未提，科技部《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》(以下簡稱“科技部11號令”)《國家科技計劃項目評審行為準則與督查辦法》《教育部關于嚴肅處理高等學校學術不端行為的通知》(以下簡稱《教育部通知》)《國家自然科學基金委員會監督委員會對科學基金資助工作中不端行為的處理辦法(試行)》(以下簡稱《國家自然科學基金委處理辦法》)《中國工程院關于涉及院士科學道德問題投訴件的處理規定》等對此雖有涉及，但過于抽象、模糊，立法層次也過低。

2　科研不端舉報人保護機構、官員及相應職責

在美國，采取切實可行的措施，最大限度地為科研不端舉報人提供權益保護，是科研不端懲戒機構的重要責任。美國聯邦政府各部門均設有法律顧問辦公室(OGC)，他們具體負責管理科研誠信法律方面的事務。美國衛生與公眾服務部研究誠信辦公室(ORI)的調查團隊是一個跨學科調查組織，其中律師負責保護舉報人和嫌疑人的個人信息安全，為調查機構在調查中遵守憲法、法律，特別是遵守《隱私法》和《信息自由法》發揮了至關重要的作用[10]。ORI設立了隱私法保護專員，如果舉報人、被指控人對有關科研不端行為查詢和調查記錄中對個人信息安全受到了威脅和侵害，就可以向隱私法保護專員提出[11]。

美國國家科學基金會的首席檢察長設立了舉報人保護專員，教育聯邦雇員保護檢舉行為同時了解雇員的權利以及受到報復后的救濟措施。為了確保OIG工作人員能夠保守秘密，美國國家科學基金會的做法是：①調查人員須具有工作經驗；②對調查人員進行保守秘密的業務培訓。

按照《關于科研不端行為的聯邦政策》，研究機構是承擔預防、查處科研不端行為職責的主要機構。聯邦法規42 CFR.93.300要求研究機構必須(d)采取一切合理可行的步驟以保護善意投訴人、證人及委員的職位和聲譽，并保護他們免遭受訪者和其他機構的成員的報復；相關機構也希望制定具體政策應對其成員違反機密性要求[12]。

研究誠信官員(RIO)是指負責科學評估和確定不當行為的指控時，授權查詢和監督查詢及調查的研究機構官員。ORI《處理科學不端指控的政策范本》規定了RIO 的“權利與責任”：“RIO將任命查詢和調查委員會，確保以必要的和適當的專業知識對查詢和調查中的證據進行徹底的和權威的評估。研究誠信官員將努力確保保密。……RIO負責維護所有文件和證據的保密性和安全性[13]。”近年來，ORI每年面向各大學新任RIO舉辦1～2次培訓班，培訓內容包含調查處理過程各環節中舉報人保護的具體內容和措施[14]。

由上可見，美國科研不端舉報人保護具有以下特點：①各級科研不端懲戒機構履行舉報人保護職責既分工明確又相互協作；②各級科研不端懲戒機構明確專門官員負責舉報人權益保護，并且有嚴格的任職條件；③保護官員責任明確具體；④注意對保護官員進行經常性的保密業務培訓，確保其有能力勝任舉報人保護人的角色。中國相關立法對懲戒機構的隱私權保護責任未能予以明確或者未能安排專職保護機構和專職法務人員履行保護職責，從而使相關保護規定往往流于形式。

3　科研不端舉報人個人信息保密制度

人身安全位于科研不端舉報人權益保護之首，個人信息安全又是人身安全保障的前提。因此，美國重視舉報人個人信息保密制度建設。

聯邦法規42 CFR.Part 50§50.103要求最大可能限度地保護誠實舉報人的隱私；在查詢和調查階段，調查機構發現被指控的事件有可能被公開報道時，必須及時通知科研誠信辦公室；努力保護誠實的舉報人職位和聲譽免于受損[5]。

《關于科研不端行為的聯邦政策》[6]規定的保護措施包括：不讓善意揭發科研不端行為的檢舉人受到報復，在調查和解決科研不端行為指控中采取公正客觀的程序，對那些善意揭發不正當研究行為的人，要注意保護他們的地位和名譽。在法律允許范圍內，在盡可能保證公正徹底調查的條件下，只讓那些需要了解的人知道有關舉報人和當事人的情況。

聯邦法規42 CFR.Part 93§93.108規定：“(a)在調查科研不端行為進程中限制披露被上訴者和投訴人的身份，在可允許的程度上把信息給那些需要知道的人，在法律允許條件下調查科研不端行為要符合透徹、客觀、公正的辦法。……(b)其它適用法律的規定除外，獲得研究主題的任何相關記錄和證據都要保密。信息披露僅限于那些需要知道和開展科研不端行為訴訟的人”[12]。

美國國家科學基金會同樣高度重視科研不端查處中的保密，最大限度地以不損害當事人隱私和聲譽的方式進行，聯邦法規45CFR689§ 689.5規定：“得知被控不端行為的國家科學基金會成員將迅速謹慎地告知勞工部監察長辦公室，或引導告密者去勞工部監察長辦公室求助；希望匿名的告密者，其身份將在法律和法規允許的范圍內保密”；§ 689.7規定：“(a)當獲知科研不端行為時，勞工部監察長辦公室會在適當的時候確認潛在涉及到的判決和提議，確保對項目、撥款和合同官員知情(服從 § 689.6(c))。(b)科研不端行為的嫌疑和指控，以及未決的詢問和調查，通常都不會延遲提議評論。為避免影響評論，不會將指控或進行中的詢問調查告知評論員或小組辯論。然而，如果指控、詢問或調查曾被造謠或宣揚，相關責任項目負責人會與勞工部監察長辦公室協商，在與法律顧問辦公室進一步協商后，要么推延評論，通知評論員將此事擱置，要么通知評論員此事現狀”[4]。

按照科研誠信辦公室《處理科學不端指控的政策范本》[13]的規定，調查保密是科研誠信官員、舉報人和被指控人各方應當承擔的共同的基本責任。所有研究機構都必須最大可能限度地保護誠實舉報人的隱私。對于舉報人的匿名要求，應盡量予以尊重；關于查詢報告，各機構的科研誠信官員必須對報告的查閱程序加以合理的控制，以防止泄密。調查報告成稿后，科研誠信官員應當請被指控人閱讀，征求并記錄其意見；也應該盡可能地將報告中與舉報人相關的部分，交由舉報人征求意見。在此過程中，誠信官員必須明確告知報告的保密性質，并且采取合理措施防止泄密，如要求閱讀人先簽署保密聲明，或限定在指定場所閱讀等。

美國國家科學基金對研究機構信息保密同樣重視，45CFR689§ 689.2規定：根據《信息自由法》和隱私權法案，調查性的、(法院)宣告的科研不端行為記錄，由機構掌握并免于公之于眾，此為法律法規所準許的程度[4]。

綜觀美國對舉報人個人信息安全保護，可以看出有以下特點：一是全員保密。調查保密是各級科研不端查處機構及其官員、當事人各方應當承擔的共同的基本責任。二是全程保密。該制度貫穿于美國科研不端查處的評估、查詢、調查和裁定各階段。美國科研誠信辦公室采取的保護舉報人的無抗辯模式注重保護舉報的保密性，要求舉報人不參加對話，對話主體只是專家和被指控人，從而阻止了被指控人與舉報人及證據的接觸，避免了舉報人受到傷害[15]。三是均衡保護、公正保護，努力實現科研秩序公共法益及各方法益的最大化。四是保護制度設計細致縝密，可操作性強。在中國，《科技進步法》《國家自然科學基金條例》《國家科學技術獎勵條例》對于舉報人保護沒有規定,更沒有專門保護個人信息安全的法律；在較低位階的法律依據中也只是對此做出了較為抽象性、原則化的規定，如科技部11號令第21條、《國家自然科學基金委處理辦法》第22條、《教育部通知》的規定。這些查處科研不端的具體規則本該具體詳實，具有實際操作性，但實際規定卻過于原則、模糊，從而使科研不端舉報人保護的有關規定流于形式。

4　禁止對科研不端舉報人實施報復性行為

美國法律嚴厲禁止對科研不端舉報人實施報復性行為，相關規定如下：

4.1保護科研不端舉報人的人身安全

人身安全是科研不端舉報人權益保護最重要的問題[16]。在美國，舉報人被納入證人的保護范疇。1984年的《證人安全改革法》規定，對于出庭作證的舉報人，如果遭遇生命危險，可以申請聯邦政府提供24小時貼身保衛，更換身份、工作地點等保護措施。美國各州均將威脅或侵害舉報人或證人的行為作為犯罪處理，處罰非常嚴厲，如果在庭審中威脅證人，最高可獲刑20年以上；事后報復則可能被判終身監禁，甚至死刑。

4.2禁止對科研不端舉報人實施報復性人事行為

美國舉報人保護制度的保護對象主要是內部舉報人，即作為舉報人的聯邦工作人員。2014年3月4日,美國最高法院在“勞森訴富達投資案”審理中,裁定“外部”舉報人同樣是《舉報人保護法》的適用對象，大大擴大了該法的適用范圍[17]。對舉報人報復性人事處分設立了協定申訴程序、準司法申訴程序、司法審查程序等專門保護救濟程序。在司法審查程序中，舉報人對實績保護委員會初審結論不服的可要求其本部復審，不服者再向聯邦巡回上訴法院申訴,或者不經復審直接向聯邦巡回上訴法院申訴，尋求司法保護[3]。

法律制度給舉報人提供的保護，很大程度上由舉證責任的分配決定。舉報人是否必須證明他的檢舉揭發是“實質性的因素”或是“起作用的因素”而激發了所謂的報復，這可能會影響其訴求成功與否。在in Mount Healthy City Board of Education v.Doyle一案中，最高法院制定了舉報人報復案中的普通法舉證責任，即要證明其揭露行為是激起被告報復行動的“實質性因素”[9]。為更好地支持舉報行為，維護舉報人權益，1989年《舉報人保護法》變更了上述舉證責任，將證明標準由“實質性因素”降格為“起作用的因素[3]”。

4.3民事誹謗案中有條件的特權

對舉報人實施的報復形式多樣，其中之一就是訴舉報人誹謗的民事訴訟，舉報人對不端行為的指控往往等同于誹謗[18]。這樣，普通法就需要擔負起保護舉報人的重要責任。誹謗性言論的真實性可以使舉報人免于為舉報行為負責。然而，在某些條件下，舉報人就可以不用為言論的真實性負責，即使指控被證明為假，也能讓舉報人指控科研不端行為而不受追究，這就是舉報人的有條件的特權。這個條件就是舉報人必須誠實、真實地指控，如果他濫用特權，就要為誹謗負責。盡管不誠實的舉報人會喪失特權，判例法明確指出，有條件的特權支持誠實的推定。換言之，在破壞名譽的訴訟中，證明舉報人指控不誠實的責任落到了原告身上。

綜觀美國相關法律制度及司法實踐,美國在禁止對科研不端舉報人實施報復性行為方面呈現以下特點：一是保護全面。保護涉及行政、民事、刑事各部門法領域。二是保護手段有力。為舉報人人身安全提供特別的安全保護措施，對此中國尚沒有相應制度安排；中國刑罰相對于美國較重，但在打擊報復舉報人方面卻明顯寬于美國，其最高刑為7年。三是抓住問題要害，監督有力。絕大多數科研不端行為都是隱秘進行的，舉報人也多為知情的內部人員，保護的對象主要針對內部舉報人，抓對了“人”；報復行為最常見的就是隱性的報復性人事行為，把報復性人事行為作為打擊對象，就抓對了“事”，抓住了問題的要害；為舉報人報復性人事處分設置了多種救濟程序，特別強調救濟機構的獨立性，這和美國的法律制度的正當程序理念傳統是一致的。中國人事處分的救濟機構屬于政府部門的一般內設機構，缺乏獨立性、自主性、公正性；舉報人遭受的報復性人事處分無法得到司法救濟[19]。四是對科研不端舉報人實行傾斜保護。這主要是基于科研不端舉報人在現實中的弱勢地位而實施的。報復性人事行為是一種隱性的報復行為，往往披著合法的外衣，舉報人很難證明其舉報行為是激起報復者行動的實質性因素，《舉報人保護法》確立報復行為和檢舉揭發因果關系較低的證明標準減輕了舉報人的負擔，同時提高了對報復者的要求水平，從而使科研不端舉報人保護制度更具有實效；科研不端舉報人享有的民事誹謗案中有條件的特權，為舉報人免受無端的訴訟責難提供了強有力的法律武器，這在中國尚無法律規定也無司法判例，中國立法和司法解釋、司法實踐有必要予以借鑒。

5　對科研不端舉報人的獎勵和補償

美國《欺詐聲明法》《舉報人保護法》都規定了舉報人檢舉違法犯罪行為有獲得財產性獎勵和補償的權利：前者規定，舉報人可以獲得挽回財產損失的50%[1];后者規定，舉報人可以獲得賠償額的15%～30%[3]。這一制度不僅可以鼓勵公民積極檢舉揭發科研不端領域的違規違法犯罪行為，對維護公共利益及良好的科研聲譽有重大作用，同時也是對公民為此付出特別犧牲的一種補償。中國對舉報違法行為獎勵額度一般規定為5%～10%，并且同時規定上限、獎勵機構裁量權限也過大，這些都不利于發揮舉報獎勵的應有作用，不能有效激勵公民同違法犯罪行為作斗爭，更不能彌補舉報人為此所付出的特別犧牲。

據統計，在美國全部科研不端案件中，匿名舉報的僅為9%，而在中國國家自然科學基金委員會2010—2013年收到的546件投訴科研不端案件中，匿名舉報比例卻高達69.6%，這從一個側面說明了科研不端舉報人權益保護的不力[20]。中國對科研不端舉報人保護不僅缺乏上位法依據，更談不上完善的法律體系，并且對舉報人保護多停留在宣言性的法律規定上，缺乏實際可操作性的具體規定，這不僅僅是立法技術問題，在更深層面說明中國立法把舉報人定位于違法犯罪線索的提供者、推行國家政策的工具，沒有確立舉報人的主體地位和舉報權利的公民基本權利地位。我們不僅需要借鑒美國科研不端舉報人保護的制度設計和司法實踐，更需要從法律理念上實現從功利價值主義向人權保障主義的轉變，這樣才能真正建立起以人為本的科研不端舉報人權益保護機制。

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[18]Office of the general counsel.The whistleblower’s conditional privilege to report allegations of scientific misconduct[EB/OL].[2015-07-01].http://ori.hhs.gov/.

[19]董興佩.學術不端行為懲戒立法論綱[J].山東科技大學學報(社會科學版),2007(5)：32.

[20]方玉東,王持恒，常宏建，陳越.舉報科研不端行為的形式及其利弊分析[J].中國高校科技,2015(9):7.

(責任編輯沈蓉)

Comparison of the Scientific Misconduct Whistleblower Protection Systems Between China and America

Dong Xingpei

(Journal Editorial Department,Shandong University of Science and Technology,Qingdao 266590,China)

The legislation of American scientific misconduct whistleblower protection are fine and specific at all levels,forming a relatively perfect system.Federal agencies and research institutions perform duties of the whistleblower protection by arranging specific person,both clear division of labor and mutual cooperation.Whistleblower protection of personal information security is throughout each stage of the investigation of scientific misconduct.America prohibits retaliatory personnel behavior on whistleblower.High reward and compensation are also important part of scientific misconduct whistleblower protection system.There is no specific whistleblower protection law in China and the utility of the legal basis for scientific misconduct whistleblower is relatively low.

Scientific misconduct whistleblower；Personal information security；Retaliatory personnel behavior;Privilege of a person under the condition.

青島科技編輯學會期刊編輯學研究重點資助項目“學術出版機構學術不端追責制度研究”(QDKBZ201504)。

G301

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