新加坡是如何成為“花園城市”的

成漢平 寧威

新加坡是一個國土狹小、資源匱乏的城市型國家，它高度重視綠色環保建設，從而為其可持續發展打下了堅實基礎。新加坡政府用50多年時間走完了發達國家100多年工業化進程，邁入發達國家行列，成為亞洲最具國際競爭力的國家。新加坡綠色發展模式主要體現為：以科技帶動產業綠色升級，以嚴厲法治打牢發展基礎，以廉潔高效的政府為主導，以綠色文化凝聚人心等。

新加坡綠色發展的主要做法

新加坡位于馬來半島南端，毗鄰馬六甲海峽，地理位置十分重要，是印度洋和太平洋之間的交通要道和東西國際航線的樞紐，國土由1個本島和60多個小島組成，1965年建國初期國土面積僅為580平方公里，后通過填海造陸現為719.1平方公里。據2010年數據，在如此狹小的國土面積上居住了553.5萬人口，人口密度達7697人/平方公里，成為繼摩納哥之后全球人口密度第二大國家。狹小的國土面積意味著資源的嚴重匱乏。新加坡地處赤道，四面環海，是世界上人均淡水資源占有量倒數第二的國家。但它以匱乏的資源支撐起了舉世矚目的現代化發展，成為全球重要的金融中心、貿易中轉站、電子產品制造中心和第三大煉油中心，邁入發達國家行列，被譽為“亞洲四小龍”之一。據2014年全球金融中心指數排名，新加坡是繼紐約、倫敦、香港之后的第四大國際金融中心。尤其新加坡在綠色城市發展方面頗有成效，被譽為“花園城市”，現在新加坡還提出了要建設“城市花園”的理念，即城市在花園之中。新加坡開放的經濟體系、完備的法制、高效的社會管理和生態文明建設等方面，都為我國的綠色發展提供了寶貴的國際經驗。

1.經濟成功實現產業綠色升級

現今的新加坡是一個青山碧水的花園城市，但在幾十年前，新加坡也曾經歷“先污染后治理”過程，一步步通過產業升級才實現華麗轉變。新加坡經濟發展經歷了四次成功的轉型：20世紀60年代的勞動密集型產業，70年代的資金技術密集型產業，八九十年代的科技密集型產業，21世紀的知識密集型產業。新加坡建國初期僅是一個落后的農漁業小國，長達140年的殖民統治使新加坡經濟極度依賴轉口貿易，制造業基礎薄弱，失業率高達10%。由于國土面積小、人口高度密集，新加坡難以發展農業。為提高人民生活水平和解決就業，政府積極發展勞動密集型制造業，主要行業為食品加工、紡織、電子零部件等產業，環境受到極大污染。20世紀70年代，新加坡利用西方發達國家產業結構調整時機積極引進跨國公司資本技術，將制造業朝著高附加值、資本密集型和技術密集型方向轉化。政府提出“自動化、機械化、電腦化”發展方針，加速發展電子業、精密儀器等新興工業，許多電腦及附件制造業相關的著名跨國公司陸續落戶，新加坡成為重要的電子產品出口商。20世紀80年代，隨著中國和印度的開放，制造業向勞動力成本更低的發展中國家遷移，許多跨國公司將勞動密集型產業搬走，而把管理中心和科研中心留在了新加坡，出現了辦公室為主體的“商務園”。新加坡制造業優勢受到威脅，新加坡政府開始著手重組經濟結構，重點發展科技行業。20世紀90年代先后撥款60億新元劃定工業科技園，發展高科技工業基地。新加坡成為全球重要的集成電路、芯片和磁盤驅動器的生產基地、世界第三大煉油中心。21世紀以來，以信息產業為中心的知識密集型經濟如火如荼地開展起來。由于國際經濟形勢的變化，“亞洲四小龍”被新興經濟體“金磚四國”所代替。為了維持領先經濟地位，新加坡利用區位優勢，在國際貿易中心的基礎上發展國際金融中心，國際跨國公司落戶數量超過5000家，逐漸成為世界級中心城市之一，在新的世界經濟格局中扮演著重要角色。為尋求經濟的新的增長點，政府還進一步提出要將研發投資提高到GDP的3.5%，力求建成世界上首個智慧國家。經過50年的建設，新加坡已經擁有了雄厚的經濟基礎，環境狀況也不斷改善，步入環境與經濟良性循環的階段，資源的使用效率逐步提高，發展成為具有國際競爭力的美麗花園城市。

2.嚴厲的法治成為綠色發展之基

新加坡的法律以嚴刑峻法而著稱，是世界上唯一還保留鞭刑的國家，然而不可否認法治是其實現綠色發展的重要基石，創造了這個小國崛起的奇跡。

獨特的法治理念。“輕罪重罰”一詞很好地概括了新加坡環境保護的法治理念。“行刑，重其輕者，輕者不生，則重者無從至矣。”在新加坡政府看來，只有對輕微的違法行為施以重罰才能夠對違法者起到良好的警示作用杜絕再犯，同時對普通民眾起到威懾作用，防微杜漸。如《公共環境衛生法》中規定，在公共場所亂扔垃圾、晾曬物品等行為都屬犯罪，并要處以罰款或監禁。新加坡的罰款之高令人生畏，亂扔垃圾、隨地吐痰最高可罰1000新元，相當于普通新加坡公民一個月的工資，面對如此之高的違法成本，民眾自然不敢以身試法。

完備的法律體系。新加坡政府在環境建設方面采取立法先行。在20世紀60年代初期，環境污染日益嚴重，新加坡先后制定了一系列環境保護條例，主要包括《憲法》、《刑法典》、《環境污染控制法》、《空氣清潔法》、《新加坡公共環境衛生法》、《海洋污染防治法》等，且新加坡法律規定十分詳盡，對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化、煙氣排放等方面均做了具體規定，監督內容、辦法以及懲罰都有章可循，權責清晰，可操作性大大加強。如從1980年起，發電廠、煉油廠等主要空氣污染源只準使用含硫量不超過2%的液態油發電，若企業3次超標排放，其法定代表人就會被判罪坐牢。在《公共環境衛生法》中對工業廢物的處置、處理和循環利用進行專章規定。《新加坡綠色計劃》包含了國家再循環計劃，對發展循環產品市場與各類廢棄物的循環利用率進行了詳細規定。

嚴格的執法手段。除了立法嚴格之外，更重要的是其執法之嚴。在執行方面，新加坡政府實行預防、執法、監督、教育為一體的系統模式。從預防角度看，政府大力宣傳嚴法震懾人心，從而達到預防犯罪的目的。從執法角度看，新加坡執法之嚴堪稱“不近人情”，如對信手涂鴉等惡意破壞環境的行為，甚至采用嚴酷的鞭刑。從監督角度看，政府、公眾、社會輿論的監督都成為“執法必嚴”的重要保障。從教育角度看，輕罪重罰使違法者牢記教訓；對于普通民眾，政府加強相關教育，增強公民的責任感與生態危機意識。嚴厲的法治成為維護城市衛生的重要舉措，奠定了綠色發展的基礎。

3.廉潔政府是綠色發展的主導力量

新加坡政府的廉潔高效舉世聞名。據全球反貪機構“透明國際”（Trans Parency International）公布“2015年度清廉指數”，新加坡是全球排名第八的廉潔國家。新加坡政府的高效與清廉在發展綠色經濟中再次顯示了其主導社會的能力。

清廉的公務員隊伍保障了環境法律規范的有效執行。新加坡建立了系統的環保部門，且很多部門都設有3P（Public，People，Private）網絡署，密切政府公共部門與人民群眾、私人機構的接觸，傾聽群眾呼聲，更好地服務大眾。

政府宏觀調控促進綠色經濟產業發展，同時優先城市基礎設施發展。新加坡奉行國家資本主義，它在環境建設方面所取得的突出成果得益于國家宏觀調控。如在土地使用計劃中，優先向綠色產業傾斜，綜合考慮經濟、人口、環保等因素，從而使環境保護和經濟增長齊頭并進。同時，政府優先建設環保基礎設施，由政府投資建設的15個集水區、6個污水處理廠和4個垃圾焚燒廠早已投入使用。主要道路地下先行建設標準的基礎設施管網，特別是污水收集系統覆蓋了整個新加坡，確保所有生活和工業廢水100%得到收集和處理，處理過的再生水部分用于工業，部分用于補充集水區。在居民住宅全部建設垃圾通道，可焚化廢物利用氣動輸送系統集中壓縮后送往焚化廠，利用焚化的高溫進行發電。處理過的垃圾主要用于外島填海，建成了世界上第一個用垃圾填埋形成的人工島——實馬高垃圾填埋場，可供整個國家工業廢物和垃圾焚化廠殘渣50年的填埋。該島運營管理都十分優秀，鳥語花香，幾乎可以和公園相媲美。

科學合理規劃，使新加坡綠色發展切實可行。新加坡嚴格的規劃管理是許多西方國家所無法比擬的。城市規劃是一項系統工程，涉及眾多的部門，每個部門的行為都可能對城市的整體經濟效率和環境質量造成巨大影響。因此，在城市規劃中必須要有各部門的參與，才能得到相關部門的認可，保證其貫徹的綜合性與全局性，規劃的長遠總體目標才有可能實現。新加坡規劃圖每十年協調一次，協調工作由國家發展部領導下的規劃工作委員會負責，涉及40多個政府部門。這一過程中，環境部必須確認土地使用計劃考慮到環境因素。新加坡把全國分成若干個分區，以生態建設和水資源保護為龍頭，確保經濟發展對環境產生盡可能小的破壞。新加坡對國土的每個具體區域均進行了環境功能區劃，頒布了詳細的環境質量標準體系，并對工業類項目設立了嚴格的排放標準。正是通過這種機制，在國家的整體發展目標、發展規劃和經濟政策之中融入環境的因素，環境保護的政策和措施才能得以真正貫徹執行。

無論嚴苛的刑罰還是政府的管理只能“治標”，企業和公眾主動參與綠色發展才能從根本上減少對環境的破壞行為，達到“治本”的效果。因此新加坡政府通過各種手段樹立全民保護環境的意識。如環保教育從娃娃抓起，將環保教育列入學校課程。新加坡政府還通過公眾運動來動員群眾，每年都開展“清潔綠化周”活動，推動環境保護團體、學校與企業參與環境保護。

除了常規宣傳教育外，新加坡還吸取儒家思想精髓，采取了更“走心”的方式弘揚綠色文化。建國之初，面臨嚴峻的居住問題，新加坡政府新建了大量組屋解決住宅問題。組屋社區發展計劃使城鄉融合步伐大舉加快，原來的農村區域也逐漸被開發成“花園城市”的一部分。與此同時，政府還特別重視居民對社區和國家認同感培育，在所有的組屋社區都設有居委會，通過組織形式多樣的活動促進鄰里和睦、種族和諧和社會團結。組屋社區成為政府聯系民眾的有機紐帶，將“國”與“家”緊密聯系在一起。民眾的認同感以家庭為單位，上升到社區進而到整個國家。發揚儒家思想，以“國”為“家”，民眾自然會自發保護環境，珍愛共同的家。

有效的政企合作是促進企業參與的重要手段。新加坡的環保工作由政府統一組織，但在實施過程中，通過公共機構和私人企業緊密合作，雙方共贏來實現。政府提供新的環境基礎設施，私人企業提供服務是當前較為普遍的做法。如實馬高島岸外垃圾填埋場的建設由政府全額投資，而垃圾的收集、運輸等均交由私人企業來完成。大大提高了企業參與綠色發展的積極性。

新加坡經驗對我國綠色發展的啟示與對策

我國與新加坡有相似的經濟發展歷程與社會文化背景，可以吸取新加坡在綠色發展中的經驗為我所用。

1.以經濟發展帶動環境優化

綠色發展顧名思義就是發展要綠色，又要綠色中尋求發展。從新加坡的發展經驗中，我們可以看出，環境是隨著產業結構的不斷調整升級得到改善的，環境改善的同時又為新加坡留住了更多的人才，為其發展高科技產業創造了效益。因此，要實現綠色發展，關鍵在于推動經濟產業升級，提高資源使用效率。目前，我國面臨著以下幾方面問題：一是工業產業結構偏重。目前各類勞動密集型產品占世界出口比重達三成，高技術產品出口卻不多。必須進行大規模的產業結構調整：將產業投入轉向技術、科技密集型，產品結構轉向高附加值、高技術含量型。二是資源能源約束加劇。主要資源的人均占有量明顯低于世界平均水平。隨著工業化、城市化進程加快，生態破壞將日益加重。這種高增長伴隨環境惡化的發展模式，不僅無法實現可持續增長，還將使十幾億人口面臨生存環境惡化的威脅。三是生態環境壓力增大。灰霾污染天氣現象有增無減，揚塵、機動車排氣、工業廢氣污染仍然較為嚴重。水環境質量達標率較低，城區河道黑臭現象普遍存在，湖泊富營養化狀況未得到根本改善。重金屬土壤污染等環境問題集中顯現。突發性環境事件呈增多趨勢，環境風險防范的壓力不斷增大。環境基礎設施有待完善，污水、垃圾及危險廢棄物處理處置能力相對不足。為實現環境質量改善的目標，需要在更廣泛的領域和更深入的層面，推進污染治理和生態修復。

為解決上述問題，最根本的辦法是提高多要素生產力，促使產業升級。多要素生產力將技術進步、組織結構改善，管理技術提高都納入生產力范疇綜合考量。一個經濟體保持增長的最簡單的方式是擴大生產資料投入，但這種經濟增長方式是粗放式不可持續的。一方面因為各種資源是有限的，另一方面如果沒有技術進步，投入的邊際產出是遞減的。因此，提高多要素生產力才能保持經濟長期持續增長。多年以來，新加坡統計局一直考察分析多要素生產力對GDP增長的貢獻，以此來分析新加坡產業結構，并尋找引領新的經濟增長點。

2.法律為綠色發展保駕護航

研究制定較為具體的工作標準，使環境保護工作有法可依，同時加大監督工作力度，嚴格執法，是新加坡政府在環境建設與保護工作中成功的經驗。相較于新加坡，我國在環保法規的完善和落實執行上仍存在許多有待改進之處。從法規完善方面來看，新的環保法已于2015年1月1日開始施行，與舊法相比，新環保法從原有的47條增加到70條，在加大處罰力度、增加處罰手段、打擊地方“保護傘”和設立環境保護公益訴訟制度等方面克服了舊法的眾多不足，是環保法領域的重大進步。然而新環保法仍存在一些問題：法律效力等級較低，權威性不足；規定過于原則不夠細致，操作性不強；法律規范領域存在空白；與法律外部環境存在脫節等。與法律體系本身相比，法規執行方面存在更大的問題：當前我國環保部門的設置是“自上而下”的，在基層的力量顯得較為薄弱，這明顯不利于法律落到實處。由于區縣、鄉鎮、街道環境執法力量的缺乏，且地方政府為追求GDP放任企業污染現象存在，環保法極易成為一紙空文，不能達到預期的實施效果。此外，新環保法并未將部分嚴厲的處罰權完全下放。如該法第六十條規定的“對嚴重違法企業的關閉權，縣級以上人民政府環保部門仍須報請有批準權的人民政府批準”，這就難以徹底制約地方的“保護傘”勢力。

鑒于以上存在的問題，我國應在進一步完善法規體系、特別是要加強執法。為此可以從以下幾個方面做起：一是健全環保機構與部門設置。新加坡環境及水資源部下設“國家環境局”和“公用事業局”兩個法定機構，分別負責環境保護和環境基礎設施建設。雖然其行使行政管理的職能，但是實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。未來我國也可以考慮設立獨立性較強的專門環保執法機構，加強法律執行力。二是加大環保法宣傳力度，引入公眾參與機制。新加坡政府十分重視公眾輿論監督平臺，使每一位公民都能夠平等地參與到環保過程中。在我國新環保法實施的過程中，也應當調動大眾參與積極性，引入公眾參與機制，通過大眾參與和監督來制約地方黨政機關和企業。做到及時發現違法，有效監督執法，并確保違法行為受到制裁。同時推廣環境公益訴訟，該訴訟并不要求起訴人與案件有直接利害關系，不要求起訴人是法律關系的當事人。激發更多民眾也能夠參與到環境保護的法律環節中，為保護環境貢獻自己的一份力量。三是在實踐中不斷完善環保法律體系。使法律規定更加具體翔實，增強實際可執行性；給予執法部門更加清晰明確的法律地位，為其執法“保駕護航”。四是調整執法部門機構設置，改變“倒金字塔”式的人員配備狀況，充實基層執法隊伍，激發人員工作積極性。

3.綠色發展規劃先行

環境保護不僅應著眼現在，更要放眼未來。科學合理的發展規劃對環境保護具有非常重要的意義，往往可以起到防患未然、事半功倍的效果。新加坡的環境保護能取得現今的成績，很大程度上歸功于國家重視城市規劃和環境保護建設，做到了先規劃后建設，先大規劃，后小規劃。無論是社區、還是工業園區建設，都能做統籌規劃，綜合考慮。

在我國的環保發展規劃中，應做到以下幾個方面：一是規劃產業結構發展。中國是資源缺乏的國家，所以要把調整產業結構作為解決中國環境保護問題重中之重。明確中國產業結構調整的方向，中國產業結構的調整應以優化空間布局，提高資源和基礎設施的利用效率，減少環境污染為出發點。大力發展附加值高的高新技術產業，減少對自然資源的依賴程度，同時以高新技術改造傳統產業，并培育一批可利用再生資源和清潔和平的新生產。二是嚴格落實生態紅線制度。習近平總書記強調，要整體謀劃國土空間開發，劃定并嚴守生態紅線。這就要求在制定規劃時一方面要確保被劃入紅線的國土面積不被侵占，比例不得減少，另一方面也要加快與之配套的相關管理措施的出臺，對紅線里的管控區提出明確的環境管理要求并嚴格執行，同時建立責任追究制度。三是努力確保環保規劃的嚴肅性和權威性。與城市規劃、土地利用規劃、國民經濟規劃相比，環保規劃往往處于相對弱勢的地位。在未來必須樹立環境總體規劃的嚴肅性，規劃確定后政府各職能部門就必須嚴格執行，避免受到其他部門的左右，確保其權威性。

4.打造綠色道德機制

制度經濟學認為，非正式制度先于正式制度存在并調節著更為廣泛的領域。道德機制是非正式機制的一種，它包括價值信念、倫理規范、風俗習性、意識形態等文化因素，道德機制通過社會大眾或一定階級的輿論對社會生活起約束作用，這尤其適合我國這樣道德底蘊深厚的國家。打造綠色道德機制就是賦予市場主體企業和大眾綠色發展的社會責任，促使其履行作為社會公民的道德義務，即打造綠色企業和實現綠色消費。

打造綠色企業。綠色企業是綠色經濟的基本主體，企業作為一國經濟的微觀主體是各種產品的主要生產者和自然資源的主要消耗者，打造綠色企業對發展綠色經濟有著重大影響。綠色企業以減少資源環境影響為前提，組織生產或服務，即在賺取利潤的同時不斷削減其生產或服務對資源環境造成的影響。綠色企業生產出日益受消費者歡迎的綠色無公害產品，同時樹立起自己的綠色形象，并有助于突破綠色壁壘具備國際競爭力。反之，缺乏綠色道德的企業就會在交納排污費后大張旗鼓地排污，或與環保部門玩“貓抓老鼠”的游戲，對環境造成極大破壞。

實現綠色消費。綠色消費是一場消費方式的革命，必須依靠綠色道德機制引領。塑造人們綠色消費思維與行為方式，并促成社會共識。消費者是綠色發展中不可缺少的環節。消費模式的變化是生產方式轉變的內在動力，消費者代表著經濟的需求。隨著生活水平的提高，綠色商品更易獲得消費者青睞。同時在道德上制止奢侈、超前消費，引領人們崇尚低碳生活，為綠色發展貢獻自己的力量。

（成漢平：解放軍國際關系學院東南亞研究中心主任，教授；寧威：解放軍國際關系學院東南亞研究中心研究員）

責任編輯：黃 杰