同舟計劃,如何共濟建筑業工傷保險？

同舟計劃,如何共濟建筑業工傷保險？

2016年3月24日，人社部辦公廳印發了《關于加快推進建筑業工傷保險工作的通知》，《通知》明確，2016年是深入推進建筑業工傷保險工作的關鍵一年，各地要深入推進建筑業工傷保險工作，多部門聯動，進一步簡化參保手續，加強監督,有效防范和查處惡意騙保行為。

追溯建筑業從業人員參加工傷保險，早在2005年4月，勞動保障部在廣州召開全國工傷保險工作座談會時就明確提出，將礦山、建筑等高風險企業參加工傷保險作為當年擴面重點。2006年5月，勞動保障部印發了《關于實施農民工“平安計劃”加快推進農民工參加工傷保險工作的通知》?！锻ㄖ芬笥?年左右的時間，將礦山、建筑等高風險企業的農民工基本覆蓋到工傷保險制度內。

在此前后，國內部分地區相繼出臺了建筑業農民工參加工傷保險的辦法和措施。2004年3月，河北省承德市社保局出臺了關于建筑施工企業參加工傷保險的文件；2005年11月，福建省廈門市勞動保障局與多部門聯合制定了關于建筑等行業農民工參加工傷保險辦法；2006年，江蘇省南通市提出并推行建筑施工企業可針對農民工選擇按項目參保繳費的辦法。

參加工傷保險，一方面可以使職工及時獲得醫療救助，保障工傷職工的工傷保險權益，同時，也能化解矛盾，促進社會和諧穩定。因此，從國家角度統一規范建筑業企業參加工傷保險，保障企業職工權益勢在必行。

2010年底，國務院修訂了《工傷保險條例》，新修訂的條例明確，用人單位應當按時繳納工傷保險費，對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務院社會保險行政部門規定。2011年1月1日，人社部制定的《部分行業企業工傷保險費繳納辦法》開始實施。《辦法》對建筑施工企業參加工傷保險進行了細化：建筑施工企業可以實行以建筑施工項目為單位，按照項目工程總造價的一定比例，計算繳納工傷保險費。

新修訂的《工傷保險條例》已經明確了建筑施工企業參保方式，進一步推進建筑業農民工等參保是堅持法定職責必須為的必然要求。但是，近年仍不斷發生建筑業工人，特別是建筑業農民工工傷維權事件。2014年12月29日，人社部、住建部、安監總局、全國總工會印發了《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》?！兑庖姟诽貏e明確，要“齊抓共管合力維護建筑工人工傷權益”。

2015年，為了全面推進建筑施工企業依法參加工傷保險，人社部決定開展建筑業工傷保險專項擴面行動，即“同舟計劃”。要求用3年左右的時間，結合全民參保登記，實現建筑業從業人員全部參加工傷保險，同時建立按項目參保和優先辦理工傷保險的工作機制。湖北、黑龍江、江西等省2015年當年即開展了工傷保險專項擴面行動。

2016年是“同舟計劃”實施的第二年，也是關鍵性一年，落實計劃將為2017年全面實現建筑施工企業依法參加工傷保險奠定堅實基礎。從“平安計劃”到“同舟計劃”，10年來，針對建筑業等行業參加工傷保險，各地有很多行之有效的實踐。本刊特邀部分省市的相關負責人，結合本地實踐分享經驗。

特邀嘉賓：

陳福華 江西省社會保險管理中心業務二處處長

王泰山 江蘇省南通市人社局工傷保險基金管理中心主任

韓秀靜 河北省承德市人社局工傷保險中心主任

主持人： 本刊記者 尚芳

平安計劃

主持人：2006年5月，勞動保障部提出了實施“平安計劃”，貴?。ㄊ校┦侨绾瓮七M的？“平安計劃”的推進在工傷保險參保方面產生了哪些變化？

王泰山：為貫徹落實“平安計劃”，南通市出臺了《關于進一步推進農民工參加工傷保險的通知》，計劃用兩年的時間將我市各類用人單位農民工，特別是建筑業、船舶修造業等高風險企業的農民工基本覆蓋到工傷保險制度之下。為實現這一目標，對建筑、造船、鋼繩、餐飲等行業，我們改“五險”綁定參保為工傷保險先行參保。

因為南通是建筑業大市，2007年專門出臺了《關于建筑施工企業農民工參加工傷保險有關問題的通知》，針對建筑業的用工特點，采用按照工程造價的一定比例繳費而毋需報送職工名冊的靈活的參保辦法，方便企業參保。高風險行業納入工傷保險后，工傷保險賠付率上升，但建筑業為主的工傷職工維權上訪率一直維持在很低的水平，工傷保險基金收支狀況基本穩定。

韓秀靜:2006年承德市下發的《承德市實施農民工“平安計劃”加快推進農民工參加工傷保險工作方案的通知》提出，實現2008年7月全市高危行業的農民工全部參加工傷保險，并將其列入2008 年的勞動保障九項幸福民生工程。2008年4月份制定出臺了承德市商貿、餐飲、住宿等服務業參加工傷保險辦法。

2009年4月份承德市制定實施了農民工“平安計劃”（二期）工作方案。各縣結合本地實際情況相繼制定了本縣的工作方案。并按照要求積極推進，一是繼續與安監局、建設部門密切配合鞏固建筑施工企業參加工傷保險工作成果；二是加大對高危行業參加工傷保險的工作力度，以“勞動合同三年行動計劃”為契機，以勞動用工大檢查為手段，有效地促進了礦山、建筑施工等高危行業企業的農民工參加工傷保險。

與以前相比，承德市參保人數大幅增加，工傷保險參保實現了全覆蓋，基金征繳逐年遞增，保證了工傷保險待遇的按時足額支付。保障了工傷職工的合法權益，工傷職工因待遇上訪現象明顯減少。

陳福華：江西省推進“平安計劃”的主要舉措，是建立了省市縣三級政府聯動的社會保險工作責任制。通過將“平安計劃”列入各級政府“民生工程”的方式，通過各級政府層層傳導工作壓力的辦法，強力推動農民工參加工傷保險。從2006年起，江西省將社會保險主要任務指標（含農民工參加工傷保險）列入省政府“民生工程”，每年年初由分管社會保險工作的副省長代表省政府與各設區市政府分管市長簽訂社會保險工作責任狀，完成情況納入政府績效考核。各設區市政府又與縣政府簽訂社會保險工作責任狀，將“平安計劃”在內的擴面征繳等社會保險工作任務落實到各級政府，每季度還要對工作任務完成情況進行排名通報。

工傷保險經辦機構建立了更為具體的管理機制，如定期調度督查機制、落實擴面征繳責任的激勵獎懲機制、領導分片掛點管理機制、基金預算管理機制等。這些機制的建立和形成，對于推進“平安計劃”起到了至關重要的作用。

主持人：“平安計劃”涉及礦山、建筑等高風險行業，需要其他有關部門的配合，在合作過程中是否遇到困難？如何解決？

王泰山：在推行建筑業項目參保工作中，我們與住建等其他部門的合作克服了工作機制障礙和部門利益之爭，已從人社部門“單打獨斗”演進到現在的各部門協同合作。2007年，因為當時有關部門根據《建筑法》等規定，推行意外傷害保險，加之以安全許可證作為推進工傷保險的手段缺乏可操作性，參保擴面工作一直是人社部門在單獨推進，建筑業農民工的工傷保險并沒有得到全面貫徹實施。直到2009年，南通市政府出臺《市政府關于全面推進建筑施工企業農民工參加工傷保險的實施意見》，明確要求人社部門與住建、水利、交通等部門各司其職，協同合作。在全市統一推動下，各部門聯動機制逐步形成，尤其是建設主管部門從源頭上把關，在每個建設項目核發實施許可證時，將工傷保險經辦部門的工傷保險參保證明作為必備條件之一，極為有效地推動了將所有建筑項目全部納入工傷保險的工作進程。

韓秀靜:2005年，承德市率先在河北省探索建筑施工企業農民工參加工傷保險的工作。人社、安監、住建聯合下發了《關于建筑施工企業參加工傷保險有關問題的通知》和《關于加快推進和規范建筑施工企業參加工傷保險的有關問題的通知》，全面推行建筑施工企業按項目參保，實行動態實名制管理。覆蓋了項目內施工的所有農民工，避免了企業瞞報用工人數情況，真正做到了全員參保；參保責任得到明確，參保繳費的責任定位在總承包單位，避免了多層分包、多頭管理，出現工傷無人負責的問題；工傷保險費用一次繳納，避免了企業先參保后中斷問題，有效地維護了農民工工傷權益。在實施過程中，我們建立了工傷保險聯席會議制度，強化了部門間協調與協作。對不參加工傷保

險的，工商部門不予辦理企業法人營業執照年檢；安監部門不核發企業安全許可證；建設部門不準企業進行工程項目招投標，不予進行企業資質年檢，不辦理開工許可證。

“同舟”共濟

主持人：2015年，人社部開展“同舟計劃”。相較于“平安計劃”貴省市新增了哪些辦法和工作機制？在建筑項目未確定的情況下，如何估算擴面的目標人數？

王泰山：為貫徹落實“同舟計劃”專項行動，南通市不斷完善聯動機制及監督機制，嚴格施工審批，探索實現動態實名制管理，落實費用來源。同時，不斷創新管理服務，進一步深入探索建立適合建筑項目參保的登記繳費、認定、鑒定、待遇支付、基金管理、信息管理的標準、規范與實現方式。在全民參保登記計劃的實施中，不斷完善按項目參保方式的經辦管理與服務。督促建筑施工企業和建設項目積極配合“同舟計劃”的實施，加強勞動用工管理，逐步實現由項目參保管理向人員管理的轉變。

在建筑項目人數未確定的情況下，我們用下面的公式估算目標參保人數：最多參保人數＝項目造價×項目費率/[工期（月）×申報的月平均工資×統籌地區的高危行業工傷保險費率]。因為建筑業用工特點，建筑業農民工有可能供職于兩個及以上建筑項目，因此估算出的目標人數有重復計算的情況，實際參保人數要相應減少。

韓秀靜:2014年4部門實施“同舟計劃”后，承德市及時對本市建筑業按項目參保的機制進行了完善和調整。一是實行兩個強制。規定承德市區域內從事房屋建筑、土木工程、設備安裝、管線鋪設、裝飾裝修、拆除和市政基礎設施工程活動的施工企業必須按工程項目進行參保；規定建筑施工企業要在開工前參保繳費，持工傷保險經辦機構出具的該工程項目繳費證明，到建設施工安全監督部門辦理開工許可。二是實行動態費率，一次躉交。承德市建筑項目工傷保險繳費率實行動態費率，即根據上一年度全市區域內建筑施工企業項目參保的收支平衡情況確定下一年度繳費費率。繳費由建筑施工企業按照當期費率向工傷保險經辦機構一次性繳納。從10年來的收支情況看，收支平衡壓力逐年增大，到現行的1.98%基本能夠實現收支平衡，工傷職工權益方面得到了基本的保障。

建筑項目參加工傷保險的依據是中標通知書和施工合同，不存在建筑項目未確定，估算擴面人數的情況，另外，建筑項目只有實施開工后方可招用人員，在我市已經實現工傷保險全覆蓋，尤其是建筑施工企業100%參加工傷保險，估算建筑項目擴面目標人數沒有實際意義。

陳福華：相比較“平安計劃”，江西省推進“同舟計劃”首先是強化工作政府責任制，已將建筑業參加工傷保險工作納入各設區市科學發展觀考核任務指標，還將納入各級政府績效考核和“三單一網”建設目標范圍。其次，建立了部門聯動制度，包括雙渠道統計交換制度、部門聯絡員溝通制度、部門聯席會議制度、部門聯合督查制度。

江西省建筑施工企業性質多樣，規模差距懸殊，管理水平和施工現代化程度參差不齊，施工人員在各工地流動頻繁，用工時間短，用工性質多種多樣，用工管理和勞動關系繁雜多變，所以，建設項目的準確用工人數即使是建筑主管部門都難以確定，且無法估算。以人數作為參保目標任務不符合我國建筑行業用工實際和按項目參保制度的設計初衷。工傷保險推動按項目參保的最終目的，不是為了按項目收錢，而是為了破解工傷保險按單位參保的制度設計與建筑行業用工現狀不相適應的矛盾，是為了讓高風險行業勞動者依法得到工傷工亡后的待遇。我省并未將參保人數作為擴面工作績效評價的主要標準，而是將開工項目參保率作為擴面目標，要求2015年度內新建項目實現100%參保，2016年度內將在建項目也全部參保。

主持人：“十三五”期間，貴?。ㄊ校┯媱澣绾巫龊谩巴塾媱潯钡慕涋k管理工作？推進“同舟計劃”的過程中，參保人員是否都應該實行實名制管理？

陳福華：按項目參保是一個全新的參保方式，的確給經辦機構帶來了新的考驗。最突出的困難有兩個，一是如何確定農民工的工傷是屬于參保建筑項目中發生的，二是如何核定參保農民工的繳費工資。這些難題除了落實人社部社保中心下發的建筑業參保經辦規程外，還必須通過信息系統，通過落實動態實名制來解決。

目前江西省正在推進“五險合一”的“金保二期”信息系統建設，按照人社部信息化領導指揮部的統一部署，全省建筑業按項目參保模塊已開發使用，動態實名制也將通過網上申報平臺、電子郵件批量導入等功能實現。我也聽說了全國有部分地區未采取動態實名制管理，而是參照商業保險的做法，只要在項目工地內發生的工傷事故即可認定工傷。這種做法雖然簡化了項目工地范圍內的工傷認定，但對農民工上下班途中、因工外出發生的事故仍然沒有很好的解決，我認為這種做法有可取之處，但并

不完全可行，動態實名制仍然是按項目參保的建設方向和發展目標。

王泰山：南通計劃在2016年首先用人臉識別終端信息系統，全力推動項目參保為基礎的實名制管理辦法，以規避原按建筑項目總造價一定比例參保的弊端，解決勞動關系認定困難等農民工維權問題。其次從申請工傷認定開始，將一次性告知申請工傷認定、勞動能力鑒定、工傷待遇所需材料和經辦流程，使工傷職工少走冤枉路。針對流動性大等特點優先辦理建筑業農民工的工傷認定及待遇申請，適當簡化申請手續。第三是優先開通建筑業工傷職工的醫療救治通道，已經工傷認定的，即開通基金管理機構與醫院的直接聯網結算通道，減輕企業資金墊付壓力。

建筑企業施工人員流動性大、工種多、用工時間不一致，實名制參保不能完全適應現實需求，因此實行建筑項目形式參保的靈活參保方式。但因項目工程層層分包，農民工發生工傷后，仍然面臨勞動關系認定、維權等困難，所以在條件成熟后，應大力推行參保人員的實名制管理。

韓秀靜:2014年，為全面推行建筑業“同舟計劃”的實施，承德市開發了建筑業按項目參保信息管理系統，該系統從參保流程管理、動態化實名制等經辦服務方面進行了全面規范，形成市縣統一管理模式，為建筑企業提供了高效便捷的服務，與網上申報配合，極大地方便了建筑施工企業辦理工傷保險事務。

參保人員應該都實行實名制管理。實名制管理，既是一項保障建筑業從業人員尤其是農民工合法權益的新舉措，能夠使職工發生工傷后得到及時救治，又能防止騙取工傷保險基金現象發生。

并存共贏

主持人：貴省市是否有商業保險介入建筑業、服務業等行業的工傷保險參保項目？商業保險的介入，是否對工傷保險的參保擴面產生影響？

陳福華：商業保險其實比工傷保險更早介入了建筑業。在《建筑法》修訂之前，商業建筑意外險就是頒發施工許可證的前置條件之一。“同舟計劃”實施以后，江西省有相當多的建筑企業乃至建筑業主管部門仍以已經參加商業意外險為由，拒絕參加工傷保險。雖然通過政府強力推進，江西省新開工建筑項目工傷保險實現全覆蓋，但部分建筑企業因為重復參加商業保險和工傷保險的“抱怨”仍時有發生。

我認為，雖然當前商業保險對工傷保險的參保擴面產生了一些影響，但從長遠來看，兩者可以和平共存、相互補益。商業建筑意外險要及時調整定位，明確工傷保險是國家法定強制的基礎保險的地位，突出商業意外險為自愿參保和商業保險待遇是工傷保險待遇的有益補充的特色。其實，當前全國普遍由商業保險公司承辦的大病保險，就是社會保險和商業保險并存共贏，協同保障參保人員權益的成功案例，工傷保險和商業意外險應該可以參照此種模式。

王泰山：由于建設部門推行商業意外傷害保險在先，部分地區建設管理部門與保險公司之間在人員等方面形成了比較緊密的聯系，建筑項目全部參加工傷保險難以畢其功于一役，還需要自上而下政策引導和跟蹤督促，并形成長效機制，列入施工許可證發放的行政許可法律文件中。

根據社保法規定，職工到達法定退休年齡將自動終止與用人單位的勞動關系，無法參加工傷保險，超齡從業人員一旦發生意外，其合法權益難以保障，極其容易產生社會矛盾，給企業帶來經營風險。為填補工傷保險保障空白，完善社會保障體系，2014年8月，南通市人社局出臺了《關于印發〈超過法定退休年齡從業人員從業傷害保險實施辦法〉的通知》，引進政府主導的商業保險解決超過法定退休年齡人員的從業傷害保障問題。建筑業、服務業等行業的超齡人員均可自愿參加該保險。

商業保險和工傷保險屬于兩種不同性質的保險，人社部門一直鼓勵多層次的保險介入為農民工帶來多重保障，但由于商業保險具有自發性，而建筑業、服務業從業人員具有流動性大的特點，作為社會保險的工傷保險在普及程度、維權途徑等方面具有優勢，我們會大力推行工傷保險參保擴面。

韓秀靜:目前，商業保險公司的安全生產責任險在我市高風險礦山企業和建筑施工企業中有介入。商業保險公司的介入，一定程度上增加了企業負擔，對當前為企業減負不利。一定程度上沖擊了企業參加工傷保險的積極性。同時，由于商業保險賠付為一次性的，職工只參加商業保險受到事故傷害后的后期保障難以落實。