以五大發展理念統籌推動人民調解工作發展

馬　燕（北京市司法局副局長）

以五大發展理念統籌推動人民調解工作發展

馬燕（北京市司法局副局長）

黨的十八屆五中全會鮮明提出了創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，集中體現了今后五年乃至更長時期我國發展思路、發展方向以及發展著力點，這是關系我國發展全局的一場深刻變革，是我們黨的重大理論創新。本文以五大發展理念為指導，淺談統籌推動人民調解工作創新發展的認識、思路和方法。

一、把握五大發展理念的核心要義，為推動首都人民調解工作發展掌好舵

貫徹五大發展理念要深刻理解其核心含義。五大發展理念相互貫通、相互促進，是具有內在聯系的集合體，體現“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，缺一不可。其中，創新是引領發展的第一動力，協調是持續健康發展的內在要求，綠色是永續發展的必要條件，開放是國家繁榮發展的必由之路，共享是中國特色社會主義的本質要求。從理念內容看，創新、協調、綠色、開放、共享五者相互依存、相輔相成、相得益彰。從理念邏輯看，第一動力、內在要求、必要條件、必由之路、本質要求五者緊密聯系、層層遞進、順理成章、交相輝映。從發展理論看，五大發展理念正在“精神變物質”，增強發展的整體性、協調性、平衡性、包容性、可持續性，既對傳統發展進行革新升級，又對現代發展內涵進行全面提升、對現代發展外延予以全方位拓展。從執行操作看，必須將五大發展理念統一貫徹、統一落實，一體推進、一起發力，不能顧此失彼，也不能相互代替。

貫徹五大發展理念要提高領導和駕馭發展的能力和素養。習近平總書記講：黨員干部，特別是領導干部要提高貫徹五大發展理念的能力和水平，成為領導經濟社會發展的行家里手。這是對新時期黨員領導干部提出的新標準、新要求。應該講，我們系統內干部中還存在思路不夠寬、不會為、不善為，能力素養不適應的問題。比如說：“如何緊緊圍繞黨委政府關心的、經濟社會發展需要的、城市建設管理遇到的、廣大市民生活密切相關的”等問題，更有效地整合資源，提高矛盾糾紛解決的專業化水平，如何適應“互聯網+”戰略要求，加強人民調解工作信息化建設，增強調解的輻射力和社會矛盾的預警研判功能等，都需要我們以開闊的視野、創新的知識去研究去應對。因此，要加強學習調研，努力具備較強的專業思維、專業素養、專業知識。

貫徹五大發展理念要有“破舊布新”的勇氣。五大發展理念每一個方面都要對原有的思維方式作出深度的調整，對過去固有的、僵化的，不適應生產力發展的行為方式進行變革。越是對舊事物有依賴感，越是會阻礙新事物的發展壯大。當前，我們系統內干部仍然存在不想為、不愿為的思想，存在強調困難多、搶抓機會少的問題。因此，要認識我們所處的“時”與“勢”，做到胸中有大勢，謀事有大局，增強對五大發展理念的理解力和執行力。

二、把握當前人民調解工作發展的特點、規律和存在的實際問題，用五大發展理念為推動人民調解工作發展把好脈

用五大發展理念指導推動人民調解工作發展，一定要全面把握當前人民調解工作發展的特點、規律，認識當前人民調解工作發展存在的問題，結合問題對癥施策，進而實現科學發展。今年以來，我們通過實地調研、召開座談會研討會等方式對北京市人民調解工作現狀及存在問題進行了“把脈號診”，普遍感到存在以下幾方面問題：

（一）傳統的村居人民調解工作活力不足。目前北京市已建人民調解委員會7798個，其中村居調委會6760個，占全市調解組織的87%。全市共有人民調解員79156人，其中村居調委會人數70273人，占全市人民調解員的89%。但從全市人民調解矛盾糾紛數量來看，2015年全市共調解矛盾糾紛185638件，其中村居人民調解組織調解矛盾糾紛113548件，平均每名調解員年調解矛盾糾紛1.6件。主要原因：一是基層調解組織社會知曉度不高。隨著城市化的推進，撤鄉并鎮，撤村建居，使原本的熟人社會逐漸演變為生人社會。據調查顯示，只有44%的當事人比較了解或非常了解人民調解工作，56%的當事人不太了解或完全不知道人民調解組織可以幫助其解決糾紛。二是基層人民調解員隊伍相對年輕，調解資歷和調解能力有待提高。按照《人民調解法》規定，村居人民調解委員會調解委員由村居委會委員擔任。目前，社區委員大部分由招聘的社工擔任。這些社工相對年輕，大部分社工不在本社區居住，對本社區情況了解不多，對于居民間發生矛盾糾紛處理經驗相對不足，調解能力也有待提高。三是基層人民調解員流動性大。受村居三年換屆的影響，基層人民調解員隊伍不穩定，雖然司法行政部門每年都組織培訓，但系統地提升調解員能力素質仍面臨困境。

（二）行業性專業性人民調解工作發展缺乏規范指導。近年來，全市大力推進行業性專業性人民調解組織發展，先后在物業、勞動爭議、消費、醫療、道路交通、建筑施工等十幾個領域建立了人民調解組織，全市行業性專業性人民調解組織達到324個，2015年調解矛盾糾紛24555件。但總體上看，行業性專業性人民調解工作存在以下問題：一是行業性專業性人民調解組織建立程序、運行規范以及退出機制需進一步規范。依據《人民調解法》，基層人民調解組織是群眾性自治組織，是法定必須設立，不需要任何單位和部門進行審批。而行業性專業性人民調解組織是根據矛盾糾紛化解工作需要設立，那么怎樣設立，設立的條件和標準是什么，設立后如何有效運行，以及如何退出都缺乏法律依據。同時，各級司法行政部門對行業性專業性調解組織缺乏日常工作指導和管理，與行業主管部門溝通不夠，導致工作缺乏連續性，調解作用發揮不充分。二是行業性專業性人民調解組織由于缺乏經費保障自身發展受到限制。按照《人民調解法》規定，人民調解不收取當事人任何費用，其工作經費由設立單位和區縣司法行政部門予以保障。但在實際工作中，目前，絕大多數司法行政部門指導建立的行業性專業性人民調解組織都沒有納入財政保障范圍。納入財政保障的行業性專業性人民調解組織只有醫調委和總工會勞動爭議調解中心。實踐證明，目前全市調解組織作用發揮最好的，也就是這兩個行業，醫調委每年調處醫療矛盾糾紛3000余件，全市17個工會勞動爭議調解中心每年調處勞動爭議案件2萬多件。因此，行業性專業性調解組織的多種發展模式需要深入研究。

（三）全市人民調解員隊伍結構有待優化。一是專職人民調解員隊伍所占比例較低。近年來，全市大力推進專職人民調解員隊伍建設，但受各方面因素影響，全市專職人民調解員數量仍然較少，全市共有專職人民調解員1664人，所占比重只有2%，其中通過政府購買服務形式有相對穩定工資保障的只有623人，占調解員總數的0.78%。二是全市人民調解員文化程度較低。全市人民調解員文化程度在高中及以上的34194人，只占調解員總數的43%。三是具有法律專業背景的調解員所占比例更低。全市調解員（含專兼職）法律專業人員只有3737人，占調解員總數的4.7%。

（四）人民調解工作創新力度不夠。近年來，全市人民調解工作在推動行業性、專業性人民調解組織建設、人民調解品牌建設方面進行了一些探索，但是在調動街鄉和行業人民調解組織工作積極性、加強訴調對接、加強調解工作信息化建設等方面還存在創新力度不足等問題。一是街鄉人民調解委員會統籌協調和調解重大疑難矛盾糾紛作用發揮不明顯。街鄉人民調解委員會調解委員由司法所工作人員和各村居調解主任兼任，實際工作全部由司法所承擔。一方面，司法所承擔了法治宣傳、法律援助、社區矯正、人民調解等多項職能，同時還要參與地區依法治理、綜治維穩相關工作，人少活多，一定程度影響了調解效能的發揮；另一方面，區級司法行政機關對街鄉司法所開展調解工作缺乏監督和考核，也導致了部分司法所調解工作作用發揮不明顯。二是人民調解信息化程度不高，運用大數據分析進行預警研判不夠。目前，北京市人民調解信息化平臺依托司法行政網設立基層司法行政人民調解板塊，但內容設置簡單，功能不全，無法實現網上實時動態管理，不具備大數據分析能力，且該信息化系統在各級司法行政部門沒有全部推行使用，調解工作各種數據統計、卷宗整理、案件評查仍停留在人工階段，與國家“互聯網+”戰略要求不適應，與外省市如浙江、江蘇、上海、重慶，甚至寧夏都有較大差距，尤其是不能與首都綜治等網絡共融、共通和數據共享，不能實現及時了解和掌握社會的不安穩地區，矛盾突發和多發領域矛盾糾紛狀況，無法有針對性協調組織力量，不能實現精準調解。三是多元糾紛解決機制有待加強。隨著矛盾糾紛的多元化、多樣化，且成因日益復雜，涉及的領域越來越廣，調解的難度加大，越來越需要拓寬矛盾糾紛化解的途徑，建立完善的多元化糾紛化解體系。市司法局要主動研究、主動作為，充分發揮職能作用，在推進訴調對接、調訪對接，健全完善社會化、多元化化解機制等方面加強統籌，提出建設性意見。

宅男有三寶：科技，女優，人真好。腐女有三寶：意淫，淘寶，節日少。韓劇有三寶：車禍，癌癥，醫不好。周董有三寶：哎呦，不錯，這個屌。

三、把握人民調解未來發展重點，用五大發展理念為推動人民調解工作發展增好力

（一）以協調為抓手，以提升社會化、專業化水平為重點，全面加強人民調解員隊伍建設

協調發展是五大發展理念的內在要求，協調發展強調平衡發展、整體發展。協調發展要求我們要補齊人民調解工作發展的短板，推動全市人民調解工作科學發展。當前人民調解的短板在于調解力量薄弱，調解員隊伍結構不合理，需要我們構建一支“能調善調”、結構科學的人民調解員隊伍。

1.建立人民調解志愿者隊伍，激發群眾參與調解工作熱情，擴大人民調解工作的群眾基礎和社會基礎。依托市區兩級人民調解協會，在全市廣泛開展人民調解志愿者招募活動，調動和激發群眾自我教育、自我服務的積極性和創造力，吸收一批熱心公益事業和調解事業，具有一定專業素養的群眾及社會組織參與人民調解工作。積極動員律師及律師事務所參與人民調解志愿服務，與市志愿者聯合會以及市社工委合作，通過政府購買服務形式，支持志愿服務團隊開展人民調解志愿服務。

2.制定人民調解員選任標準，拓寬人民調解員選任渠道，建立一支精煉、高效的調解員隊伍。制定全市人民調解員選任標準，從人民調解志愿者隊伍中通過資格審核和考核等形式選聘基層人民調解員，保持人民調解員隊伍的相對穩定性。

3.建立市區兩級專家人民調解員信息庫，引導律師、心理咨詢師等專業人士加入人民調解員隊伍，提升人民調解員專業素養。依托市人民調解協會，與市律師協會、公證協會、司法鑒定協會、心理咨詢師協會、社會工作師協會等相關社會組織合作，廣泛吸納社會上專業人士加入人民調解員隊伍，組建市區兩級專家人民調解員信息庫。由市區兩級人民調解協會組織專家調解員對村居和街鄉以及行業調解組織化解不了的矛盾糾紛進行攻關化解。

4.建立完善人民調解員培訓機制，以能力建設為載體，提升人民調解員隊伍化解矛盾糾紛的綜合能力。按照目標管理原則，根據專職調解員、兼職調解員和專家調解員的身份，建立分類培訓標準。全市要制定人民調解長期培訓發展工作綱要，各區要制定長期和年度培訓工作計劃，并加強培訓工作的執行和檢查。

把創新作為推動人民調解工作發展第一動力，緊緊圍繞服務首都經濟、社會發展的大局，牢牢把握維護首都社會安全穩定的職責使命，推進人民調解組織體系的創新發展。

1.創新基層人民調解委員會調解人員的組成形式。一是村居人民調解委員會根據村居委員會換屆后的分工，調解主任由村居干部兼職，其他調解委員和調解員從轄區內的志愿者中根據選任標準產生，把切實熱心調解事業的老黨員、老專家、老教師、老軍人、老干部吸納到村居人民調解委員會中來。二是聘任各區村居法律顧問為村居人民調解委員會專家人民調解員，實現資源整合。形成信息報送、法律咨詢、法律宣傳有志愿者，一般矛盾糾紛有基層人民調解員，疑難矛盾糾紛有專家人民調解員化解的新型基層人民調解組織。

2.創新品牌調解室和行業性專業性人民調解組織登記形式。建立完善行業性專業性人民調解組織的統計、日常監督管理以及退出工作規范。為促進品牌調解室和行業性專業性人民調解工作活力，鼓勵品牌調解室和行業性專業性人民調解組織登記注冊成民辦非企業，承擔各級政府購買的矛盾糾紛化解服務工作。同時，探索推進部分專業性比較強的調解組織通過適當收費的方式，實現自身生存和發展，完善多元矛盾糾紛化解體系。

3.創新推進區街（鎮）兩級調解中心建設。以區調解協會和街鄉司法所為依托，探索建立區、街鎮兩級人民調解中心，突出窗口效應，負責統籌指導基層人民調解工作，匯集優勢資源，化解重大疑難糾紛，圍繞地區經濟社會發展中心工作，組織開展矛盾糾紛排查化解。跟蹤通州、房山區調解中心建設，及時總結工作經驗，將人民調解工作做實、做細，作出成效，提高調解工作的社會知曉率。

（三）以開放為基點，以服務性和標準化為重點，全面加強人民調解工作信息化建設

樹立開放理念，以大數據思維、信息化手段為提升人民調解工作規范化和效能助力加速。以簡潔、高效、對接、共享為著力點，深化頂層設計，對北京司法行政基層工作系統進行全面升級，各司法行政機關統一使用，全面實現四大功能。

1.人民調解大數據統計分析功能。人民調解每年調解矛盾糾紛20余萬件，具有豐富的數據價值。全市人民調解信息化平臺建設以原有的基層司法行政系統人民調解模塊為依托，以大數據為載體，構建全市人民調解信息化系統，實現調解組織、調解員和案件統計、分析以及矛盾糾紛隱患排查一體化建設，實現與公安、法院、信訪、法制辦、綜治辦等相關部門數據對接，實現隨想即用的人民調解管理模式。

2.人民調解工作管理功能。建立人民調解志愿者、兼職人民調解員、專職人民調解員、專家人民調解員管理信息庫，實現各類調解員選任、培訓、考核、表彰全部信息化。建立人民調解組織管理信息庫，實現基層人民調解組織、街鄉人民調解組織、行業性專業性人民調解組織以及品牌調解室和區級人民調解組織統計管理信息化。建立人民調解案件管理系統，實現人民調解全部案件入庫備查，實現人民調解糾紛數據實時動態化管理，實現人民調解案件信息錄入、調解協議書及卷宗自助打印以及調解電子檔案信息一體化。根據各自權限不同，建立市局（市協會）、區局（區協會）、街鄉司法所和村居調解組織人民調解信息化系統管理客戶端口，實現查看、分析、管理一體化。

3.人民調解矛盾糾紛受理、調解指揮功能。依托大數據功能，開發設計人民調解互聯網受理渠道和手機APP。設計糾紛當事人客戶端和調解員客戶端，實現系統根據當事人的地理位置自主指派調解員進行調解，并通過調解員客戶端通知調解員開展調解工作。建立調解員手機或互聯網案件信息錄入端口。對于調解過程根據實際情況實現市、區和街鄉實時監控。動態反映調解工作進展情況，并根據調解時間進行督辦。對于基層人民調解組織調解不成功的案件，及時通過客戶端通知司法所、區人民調解協會（市人民調解協會），由司法所或協會通過系統組織專家庫中的調解員進行化解。

4.人民調解案件評查功能。按全市人民調解案件補貼標準以及各區制定的實施細則，依照區和司法所管理權限對人民調解組織調解案件補貼標準全部實現系統自主申報，專人網上評查，核定補貼標準，實現人民調解案件補貼申報、評審和發放以及案件回訪全部信息化。

（四）以共享為動力，以精準化、有效性為重點，全面提升人民調解工作質量

提升人民調解工作效能，加強與相關部門協調和銜接，有效化解涉及群眾切身利益的矛盾糾紛是讓人民群眾共享改革成果的有效形式。

1.深入推進多元調解工作體系、工作機制建設。加強多元調解專項組自身建設，加強成員單位的溝通協調、督導檢查和調解數據的統計分析工作，推動多元調解工作有效落實。

2.深化人民調解與行政調解的銜接聯動。夯實人民調解進派出所機制，深化人民調解在道路交通、醫療衛生、物業管理、勞動人事等領域的銜接聯動。

3.深化人民調解與司法調解的銜接聯動。夯實人民調解進立案庭，與市高級人民法院共同簽署關于進一步推進訴調對接的意見，通過機制創新，建立訴前調解前置程序，加大訴調對接力度；通過提高人民調解司法確認率，加強調確對接。

4.完善人民調解工作保障機制。加強與財政部門的溝通，聯合制發《關于進一步做好基層人民調解案件補貼工作的實施意見》，全面規范和提升基層人民調解案件補貼標準。加強與市人保局溝通協調，加大人民調解表彰獎勵力度，提升廣大人民調解員的榮譽感和歸宿感。加強人民調解工作監督和考核，依托市法制辦依法行政和首都綜治辦多元調解工作考核機制，加大對各區人民調解工作考核力度，提升各區推動人民調解工作發展的自覺性。

5.開展形式多樣的人民調解專項矛盾排查化解活動，促進社會和諧。緊緊圍繞疏解非首都核心功能、治理大城市病、通州城市副中心建設、大興新機場建設等中心工作，在重要節點、特定時期、特定領域，在全市范圍內組織開展形式多樣的矛盾糾紛專項排查化解活動，維護社會和諧穩定。

（五）以綠色為支撐，以文化建設、理論研究為重點，推動人民調解工作可持續發展

綠色發展是對發展規律的客觀認識，體現可持續性。推動人民調解工作發展，要制定長期發展規劃，要推動人民調解工作可持續發展。

1.加強人民調解文化建設。在全市開展人民調解文化建設年活動，依托各級人民調解組織調解室和各區法治宣傳固有陣地，加強調解文化墻、調解文化宣傳專欄專刊建設，廣泛利用廣播、電視、報刊、互聯網以及自媒體開展人民調解文化宣傳周、宣傳月活動，以調解文化引領人民調解工作發展，傳承和為貴的思想理念。

2.加強人民調解理論研究。與首都高校合作，建立人民調解工作發展研究基地。加強人民調解理論研究，依托市人民調解協會定期舉辦人民調解工作發展論壇。加強橫向交流，學習借鑒外省市、臺灣、香港、澳門以及其他國家的調解工作經驗，促進人民調解工作創新發展。

（責任編輯張文靜）