全面依法治國大背景下法治宣傳教育工作的思考

梁宣養（福建省三明市司法局）

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全面依法治國大背景下法治宣傳教育工作的思考

梁宣養（福建省三明市司法局）

2015年是“六五”全民普法收官之年，今年“七五”普法即將開局。如何在全面依法治國大背景下及早謀劃好新一輪社會法治宣傳教育工作，對于全面推進依法治市，為“十三五”時期經濟社會實現創新、協調、綠色、開放、共享發展提供良好法治環境和有力法治保障具有重要意義。

啟動新一輪普法工作，開局就是要科學精準制定好普法規劃。本文結合“六五”普法檢查驗收工作，對制定新一輪普法規劃進行了調研和思考，提出如下意見建議。

一、開展“七五”社會法治宣傳教育規劃需要把握幾個關鍵問題

（一）時間節點。與編制國民經濟和社會發展第十三個五年規劃同期同步。普法規劃編制實施，既要服務于進一步增強全社會法治觀念、推進依法治市進程，同時要為“十三五”時期經濟社會實現創新、協調、綠色、開放、共享發展提供良好法治環境和有力法治保障。

（二）時代背景。一是從“一五”至“六五”普法（1986－2015年），全民普法已完成階段性歷史任務。二是全面依法治國的提出。黨的十八大明確強調，要“全面推進依法治國”“法治是治國理政的基本方式”。黨的十八屆四中全會則是對十八大精神的貫徹落實和進一步展開，全會確定的議題和主題是全面推進依法治國，并通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。三是黨的十八屆三中全會提出“健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念”，四中全會再次提到“健全普法宣傳教育機制”。四是司法體制改革對法治建設環節普法工作提出新要求。五是接受法治宣傳教育各類對象、社會組織以及國家和社會治理各個環節和領域對法治文化和法治文明新需求。

（三）基本定位。從黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和習近平總書記關于法治建設系列重要論斷分析，30年普法最大成就是基本完成了全民普及法律常識任務，新形勢下普法工作步入社會普法教育、培養法治精神和弘揚法治文明新的歷史階段。

（四）新形勢下法治宣傳教育的深刻內涵。這個新形勢就是黨的十八大以來黨中央和習總書記對法治建設和法治宣傳教育一系列重要論斷。黨的十八大明確提出法治是我黨治國理政基本方式。黨中央多次就全面推進依法治國、建設社會主義法治國家和培育全社會法治意識作出部署，進一步明確全面推進依法治國總體布局、主要任務和總要求，這是黨對社會主義法治認識不斷深化的重要成果，標志著對法治建設規律把握達到新高度和新境界。黨的十八屆四中全會《決定》強調指出：要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期性基礎性工作，深入開展法治宣傳教育。從“法制宣傳教育”到“法治宣傳教育”，內涵發生深刻變化，既包括對法律體系和法律制度宣傳，也包括對立法、執法、司法、守法等一系列法律實踐活動宣傳，更加突出法治理念和法治精神培育，更加突出運用法治思維和法治方式能力培養。

（五）重大任務。黨的十八屆四中全會強調：“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”要求“推動全社會樹立法治意識”。這為新形勢下法治宣傳教育工作指明前進方向，提供行動遵循。

二、開展“七五”社會法治宣傳教育規劃的幾點設想

（一）科學準確擬定規劃名稱。梳理六個五年普法規劃，均沿用“關于在公民中開展法制宣傳教育的第Ⅹ個五年規劃（ⅩⅩⅩⅩ-ⅩⅩⅩⅩ年）”題名。鑒于以上分析，普法內涵已發生深刻變化，建議規劃名稱啟用“關于開展社會普法宣傳教育規劃（2016－2020年）”，從“全民普法”轉變為“社會普法”；另外回避“第Ⅹ個五年規劃”，以質的累積序時推進，變被動為主動。

（二）提煉30年普法成就經驗。從全民普法到社會普法，普法工作已經走過30年歷程，基本完成階段性全民法律常識普及使命，步入到開展社會普法宣傳教育、培養法治精神和弘揚法治文明的新的歷史時期。特別是“六五”普法以來，三明市堅持普及教育與重點突破同步，傳承與創新并重，高起點謀劃、高站位推進、高質量拓展、高標準落實，初步形成政府主導、社會參與、多元投入、協力發展的普法新格局，自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法律意識不斷加強，黨委依法執政、政府依法行政、司法機關公正司法能力進一步增強，基層民主法治建設成效顯著，全社會法治化治理水平持續提升，為全市“畫好山水畫，念好發展經”提供了良好法治發展環境和有力法治保障。30年法制宣傳教育在推進依法治市、服務經濟社會發展、維護社會和諧穩定方面發揮了重要作用。圍繞憲法核心地位、服務發展大局、貼近干部群眾、明晰責任措施、改善法治環境開展普法取得的成功經驗，為開展社會法治宣傳教育工作奠定了堅實基礎。

（三）客觀分析存在問題。法治意識與社會習俗、國民習慣等文化現象緊密相連。必須清醒看到，一個有著幾千年封建傳統的國家，“人治”思想根深蒂固，“法治”觀念有待深入人心，人們長期缺乏規則意識和契約精神。依法治國是由“人治”向“法治”的一場深刻變革，是黨執政方式、領導方式的重大轉變，各級領導干部和公務員群體還不自覺停留在固有管理模式和傳統思維方式桎梏中，依法治國重在制權而不是治老百姓的行政理念還沒有真正樹立起來，也沒有真正弄清楚搞明白“吏治清則國治，國治而后天下平”的道理，導致唯上不唯法現象比較突出，甚至執法者有法不依、知法犯法，為政者以言代法、以權壓法現象時有發生。公民社會在處理人與人、人與社會、人與國家之間關系中，往往重視裙帶、感情、權力、金錢等因素的作用，遇事依靠關系或者去尋找關系，缺少明確具體的規則；即使有規則擺在面前，也大多是面臨可有可無的尷尬。敢于無視規則的人被視有“魄力”，“遇到紅燈繞道走”規避規則的人被視有“能力”， 法律知識還尚未轉化為法律意識和法治行為。究其原因，在于全社會法治觀念和法治意識還比較脆弱。可見，持續深化法治宣傳教育，提升“關鍵少數”和公務員隊伍法治精神，推動全社會樹立法治意識，依然是一項長期艱巨任務。

（四）提出規劃實施指導思想。藉以上梳理，指導思想可表述為：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，圍繞“十三五”時期經濟社會發展的目標任務，按照全面推進依法治國基本方略，在維護憲法權威中推進普法，在公共法律服務中延伸普法，在法治實踐中深化普法，深入推進依法治理，持續開展法治創建，進一步濃厚尊法學法守法用法社會氛圍，實現“十三五”時期經濟社會實現創新、協調、綠色、開放、共享發展提供更加良好法治環境和更加有力法治保障。

（五）確立規劃實施目標。以培育法治文化、弘揚法治精神、建設法治文明、增強尊法學法守法用法意識為落腳點，確立規劃實施目標。這一目標大致應涵蓋：通過扎實有效社會法治宣傳教育和依法治理、法治創建活動， 加強法治文化環境建設，進一步弘揚法治精神，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，切實營造起尊法學法守法用法良好氛圍。依法治理和法治創建取得新成效。運用法治思維和法治方式能力明顯增強。治理體系和治理能力現代化水平有效提高。

（六）規劃實施的基本原則：

1.服務大局。進一步樹立服務大局理念，緊緊圍繞黨和政府工作大局來謀劃和開展普法工作，為實現創新、協調、綠色、開放、共享發展提供法律支撐和法治保障。

2.以人為本。進一步樹立以人為本理念，著眼領導干部、青少年等各類不同群體法律需求，因人普法、按需普法，在法律服務、法治實踐、依法治理、法治創建中走進民生普法。

3.法德共進。進一步樹立法德共進理念，將法治建設與精神文明建設緊密結合，法治宣傳教育與文明創建活動有機融合，發揮鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用，把群眾組織、行業協會、社會團體發展成為加強道德與法治自我約束的教育新生力量和新型平臺。

4.普治并舉。進一步樹立普法教育與法治實踐結合理念，在提供公共法律服務中延伸普法，在推進法治實踐中深化普法，深入推進多層次、多領域依法治理和法治創建活動。

5.融合滲透。進一步樹立融合式發展理念，堅持與發展大局相融合，高定位推進；與法治實踐相融合，全方位聯動；與文化建設相融合，多維度拓展；與群眾需求相融合，互動式滲透；與新興媒體相融合，立體化輻射。

6.注重實效。進一步樹立注重實效理念，探索建立普法效果評估標準體系和跟蹤反饋機制。突出重點、分類施教，與時俱進創新方式方法，提高法治宣傳教育針對性實效性。

（七）規劃實施的主要任務。從法治建設環節而言，社會普法包括立法、司法、執法、法治宣傳教育、法律服務、法律保障、法律監督，以及依法執政、依法行政等各個方面；從法治宣傳教育工作的角度來說，具體應包括：

1.把社會普法作為長期性基礎性工作。社會普法的終極目標是培育起全體公民對法律權威的真誠信仰和源自內心的真誠擁護。在持續跟進對憲法、基本法律學習宣傳；加強對法治理念、法治文化、法治思維和法治信仰的培育，養成自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治習慣的同時，亦要下大氣力抓好以下“兩個意識”的養成：一是公民意識。在社會普法中要有意識地讓全體公民認識和定位好自己的角色。在法治進程中，每個公民都負有社會責任，應引導其以理性的態度廣泛地參與到社會政治生活和公共事務中來。二是權利意識。公民的權利意識與其法治信仰是一種互動，權利意識的增強會相應強化公民對法律認知和對其價值認同，對法律的認知和對其價值的認同則有利于法治信仰的養成，從而把對法律信仰內化成個人法律意識和社會生活的自覺行動。

2.積極推進社會主義法治文化建設。法治文化是培育法治政府和法治社會的土壤，反映著國家治理法治化程度。表現為以法治理念和法治精神為內核的法治文化觀念、法治文化氛圍、公民法治素養等多方面。要著眼增強全民法治觀念，深入推進普法活動。圍繞憲法日開展有聲勢有影響的集中性活動。注重運用“1·10”“3·15”“6·26”“11·9”等有關重要時間節點，開展平安創建、消費者權益保護、禁毒、消防等主題普法實踐活動。著眼增強法治文化的道德底蘊，深化公民道德實踐活動。培育踐行核心價值觀，強化規則意識，倡導契約精神，張揚公序良俗。深化精神文明創建，加強道德領域突出問題專項治理，發揮法治在解決道德領域突出問題中的作用。建立社會征信體系，健全公民和組織守法信用記錄，讓守法誠信者受到褒獎、違法失信者受到懲戒。著眼提升公民法治素養，開展群眾性法治文化活動。一方面把法治主題、法治知識融入經常性社區、村鎮、企業、校園、軍營文化活動之中，讓群眾在潛移默化中接受法治教育；另一方面組織開展以傳播法律知識、弘揚法治精神為內容的文化活動，包括舉辦法律知識競賽、法治微電視創作、法治書畫展覽以及法律咨詢等，為群眾提供法治知識教育和法律援助服務。結合公共文化服務體系和美麗鄉村建設，建設不同類型、不同規模各具特色的法治文化廣場、法治文化街區等，為開展群眾性法治文化活動提供便利場所。

3.深入推進依法治理。對社會治理來說，不僅要將社會各項事務納入法治軌道，而且要把法治思維、法治方式滲透社會治理各個層面。加強法治政府建設，健全行政執法程序，規范行政執法行為，強化行政監督和問責，完善執法責任制、執法公示制和執法過錯責任追究制。推進部門行業結合自身特點開展依法治理。推進基層民主法治建設。圍繞社會熱點難點問題和社會治理薄弱環節，開展普法依法治理專項活動，提高社會治理法治化水平。

4.持續開展法治創建活動。推進法治城市、法治縣（市、區）、民主法治示范村（社區）創建活動，總結經驗，健全制度，提高創建水平。全面開展依法行政示范單位、誠信守法企業（公司）等基層法治創建活動，評選表彰“民主法治示范戶”，通過拓展領域，創新形式，增強創建實效。將法治環境、法治宣傳、法治文化建設等內容納入原有的指標考核體系（依法執政、依法行政、公正司法、依法治理等），并引入社會評價、民間測評等機制，體現法治創建的全民性和全面性，推進法治創建活動制度化、規范化。通過逐級評選、申報、驗收、公示、復查等動態管理和考評機制，不斷提升基層創建質量和效益。

（八）對象和要求。社會普法大于全民普法，除公民外還包括黨群部門、政府機關、企事業單位和社會組織以及國家和社會治理各環節各領域。領導干部和青少年是社會普法重中之重。

1.“關鍵少數”帶頭學法模范守法。“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”如果各級領導干部在行使權力過程中，執法犯法、不尊重法律權威、濫用公共權力，甚至以權謀私，就會產生極為惡劣的社會示范效應。因此要不斷深化領導干部這一“關鍵少數”學法用法工作，完善國家工作人員學法用法制度，使各級領導干部掌握履行職責所必需的法律知識，增強依法執政、依法行政意識，帶頭維護憲法法律權威，自覺依法辦事，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。把憲法和法律作為黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院必修課，推行領導干部任前法律知識考試制度和公務員法律知識考試等做法，增強其法治觀念和法律素質。

2.把法治教育納入中小學教學大綱。堅持法治教育從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程，保證在校學生都能得到基本法律知識教育。建立學校、家庭、社會“三位一體”法治教育網絡，利用第二課堂和社會實踐，組織開展青少年喜聞樂見的法治教育活動，增強法治教育吸引力感染力。結合校園及周邊環境綜合治理和安全防范，發揮中小學校兼職法制副校長、法制輔導員作用。加強青少年權益保護、預防和減少青少年違法犯罪等法律法規宣傳教育，加強對有不良行為、社會閑散等特殊青少年群體的法治宣傳教育。

（九）規劃實施的措施辦法：

1.各級公務員任前法律考試考核機制。把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，在健全完善學法用法制度基礎上，每年組織一次公務員學法用法考試，并記錄在案，作為培養提升干部使用的重要依據；建立領導干部任職前依法行政情況考核制度，考核不合格者不得提拔，促使各級干部在“起跑線”上能夠樹立起依法行政、依法用權意識；推動市縣鄉三級黨委、政府、機關部門普遍配備法律顧問，抓緊出臺相關制度規定，保證法律顧問有效履行職責。

2.國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制。有效落實各部門、各行業及社會各單位的普法責任。引導群眾關心、關注和參與立法活動，使立法過程成為宣傳法律的過程。

3.司法（執法）機關和律師以案釋法。加大執法、司法過程普法力度，使辦案過程成為向群眾宣傳法律的過程。執法、司法機關定期編輯、推出各類典型案例，開展以案說法、以案釋法活動，發揮典型案例的教育警示作用。

4.媒體公益普法制度。推動普法宣傳公益廣告在公共場所、公共區域全覆蓋。加強新媒體新技術在普法中的運用，為公眾提供更多、更便捷學法渠道。

5.納入精神文明創建重要內容。將尊法學法守法用法等情況作為精神文明創建的重要指標，納入精神文明創建考核評價體系，并相應提高其所占權重。

6.守法誠信和違法失信獎懲機制。健全公民和組織守法信用信息記錄，使每一個公民和組織的信用狀況公開透明、可查可核。在確定經濟社會發展目標和發展規劃、出臺重大政策和重大改革措施時，把守法經營、誠實信用作為重要內容，形成有利于弘揚誠信的良好政策導向和利益機制；在市場監管和公共服務過程中，充分應用信用信息和信用產品，對誠實守信者實行優先辦理、簡化程序等支持激勵政策。實行失信發布制度，建立嚴重失信黑名單制度和市場退出機制，建立多部門、跨地區失信聯合懲戒機制，加強對涉及食品藥品安全、環境保護、安全生產、稅收征繳等重點領域違法犯罪行為的專項整治。完善違法行為懲戒機制，使受侵害權利得到有效保護和救濟，違法犯罪受到應有制裁和懲罰。

7.加強普法工作隊伍建設。重點抓好司法行政機關普法工作者隊伍和各部門、各行業專兼職普法工作者隊伍建設，配齊配強工作人員。加強普法講師團建設，選聘優秀法學人才參加講師團，充分發揮講師團在普法工作中的骨干作用。加強普法志愿者隊伍建設，鼓勵和引導司法、執法工作人員、社會法律從業人員、大專院校法律專業師生加入志愿者隊伍。

（十）規劃實施的組織保障。法治宣傳教育的基礎性地位以及潛移默化、效果短期難以顯現的特征，決定了普法是一項長期而艱巨的過程。要強化常抓不懈、久久為功意識，在建立落實好社會普法宣傳教育八大機制的同時，在組織領導和保障上，一要強化領導責任制。明確黨政一把手領導責任，將普法工作納入績效考評體系，把領導干部年度述法與述職、述廉擺上同等位置。二要建立科學考核機制。把普法工作納入精神文明創建和綜治考評體系，將其具體活動、宣傳陣地、經費保障等可以量化的指標作為硬性任務進行考評，并強化考評結果的綜合運用。三要引入社會評估機制。運用第三方機構進行社會效果評估考核，突出社會普法和法治文明綜合效果。具體講就是要引入專業社會調查機構，就大眾對法治建設重要性認知程度、對普法工作了解和認知程度、對政府依法辦事、司法機關公正司法的滿意度和不同時期、不同人群對普法的需求等進行全面客觀調查，通過“大數據”分析，科學評判普法工作現狀、發現存在問題和困難，研究應對措施和辦法。四要健全經費保障機制。探索建立引導社會資源參與普法工作新機制，研究政府財政撥款與市場運作、社會贊助相結合的普法經費籌措新模式。

（責任編輯 趙海鷗）