論改革與法律權威的關系

沈小英（法律出版社財經出版分社社長）

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論改革與法律權威的關系

沈小英（法律出版社財經出版分社社長）

黨的十八屆三中全會《決定》提出要全面深化改革，四中全會《決定》提出要全面推進依法治國①全面深化改革與全面推進依法治國均作為四個全面的重要內容。。全面深化改革是要完善現行的制度、體制和機制，全面推進依法治國是要維護憲法和法律的權威，即維護由憲法和法律所確認或者規定的制度、體制和機制的權威。兩者之間必然存在一定的張力。因此，如何協調兩者之間的關系，既能夠保證改革的全面深化，又能夠保證法律的權威不受損害，是我國現階段需要妥善解決的重大課題。

一、原有改革模式的背景與困境

始于20世紀70年代末的改革，采用了突破當時現行有效的法律、政策的模式②在改革開放初期，社會普遍流行著“見到綠燈趕緊跑，見到黃燈使勁跑，見到紅燈繞著跑”的做法。，這一改革思路和策略，使我國改革開放取得了偉大成就，推動了社會進步和發展。在今天全面深化改革的背景下，要妥善解決改革與法律權威的關系，首先必須解決最初的改革為什么可以突破當時現行有效的法律、政策，而今天的改革為什么必須依法進行這一重大思想認識問題。不了解、不理解原有改革模式的背景就不可能在當下自覺地進行依法改革、自覺地維護法律的權威。

（一）原有體制與改革之間的巨大差異。1949年以來，我國長期實行全面的計劃經濟體制③計劃經濟體制并不僅僅意味著在經濟領域按照計劃的思維和方式進行管理，實際上是在社會、政治、文化、思想等所有領域均按照計劃的思維和方式進行管理。。這一體制的基本特征是：在運行上，由國家權力特別是行政權力控制和分配所有的社會資源，處理幾乎所有的社會事務甚至私人事務；在范圍上，涉及經濟、社會、政治等所有領域。其時，所有的法律、政策均是按照這一基本特征設計的。發端于30多年前的改革開放，就是要打破計劃經濟體制下由國家權力控制和分配所有社會資源的制度安排，打破由國家權力處理所有社會事務的格局。因此，如果完全拘泥于當時的法律、政策，改革實際上無法進行下去。

（二）無法預先設計改革的方案。在實行了長期的計劃經濟體制之后，面對原有的計劃經濟體制，改革開放如何進行、從何處著手、如何突破、突破的限度在哪里、哪些突破需被肯定或否定、突破之后國家權力對社會資源控制和分配的范圍與方式如何改變、個人和企業應當獲得哪些權利自由等，都需要在改革過程中進行探索，對于這些問題，沒有任何人能夠預先作出制度上的安排。正是在這一意義上，鄧小平同志才提出改革“需要摸著石頭過河”。改革過程中的許多創舉，實際上都是在改革實踐中發明創造的。例如，由三級所有、隊為基礎的人民公社體制發展為農村家庭聯產承包責任制改革，就是由農民自發改革創造的，而不是預先設計的。

（三）立法機關事實上無法給予改革提供完備、明確的法律依據。1979年以前，我國法制建設非常薄弱、法律體系非常簡陋④1949年成立中央人民政府以后，中央人民政府除制定了一些國家機關的組織法之外，實體法方面，主要制定了《土地改革法》和《婚姻法》；1954年第一屆全國人大召開以后，主要也是制定了各類國家機關組織法。1979年10月1日全國人大制定或者修改了10部法律。。1949年至1966年文化大革命之前，第一屆全國政協及全國人大僅制定了不超過15個法律文件。即使如此，這些法律文件中的絕大部分在1957年左傾思潮泛濫以后特別是文化大革命以后，被廢棄使用。1976年文化大革命結束以后，我國的法制建設實際上是從零起步。在這種狀況下，要求立法機關在一夜之間為改革提供比較完備的法律依據，無疑是天方夜譚。同時，自1966年文化大革命開始至結束的1976年的十年間，全國人大及地方各級人大已經停止運作。1978年全國人大才開始重新運作，1980年以后地方各級人大開始運作⑤1979年修改了《選舉法》，1980年、1981年按照新《選舉法》選舉產生了新的地方各級人大。。立法機關的這種建設狀況及立法經驗的缺乏，也決定了其實際上無法為改革提供大量的法律資源。

因此，我國原有的改革模式只能是改革者在沒有法律依據的情況下，面對原有的計劃經濟體制、機制，去“大膽地闖、大膽地試、大膽地改”⑥在法律不允許土地使用權轉讓的情況下，上海市、深圳市即實施了國有土地有償轉讓制度。。而“大膽地闖、大膽地試、大膽地改”就必然突破、打破原有體制、機制的限制。

在原有的改革模式下，改革者實際上是在原有體制、機制與改革舉措之間不斷地進行博弈，使得計劃經濟體制下國家權力統攝一切國家事務和社會事務的格局不斷松動。改革的過程就是國家權力特別是行政權力不斷縮小、政府不斷放權，個人、社會和企業不斷獲得更多權利自由空間的過程。而這一切都并不是在既定法律框架之內進行的，法律只不過是在事后履行了確認程序。這一改革模式在當時社會背景下，取得了巨大的成功，推進了我國經濟的巨大發展，推動了社會的巨大進步和變化。

但也必須看到，這一改革模式必然存在著極大的內在困境：第一，改革的判斷標準是什么？即哪些改革應當肯定，哪些改革應當否定？從理論上完全可以抽象地得出結論，那些推進社會進步的改革應當肯定，不利于社會進步的改革應當否定。但是，由于缺乏法律依據，現實中難以有效衡量、評判具體改革舉措。雖然中央在不同階段從政策層面適時對改革提出了各種判斷標準，如從最先提出的實踐是檢驗真理的唯一標準，到后來提出生產力標準、“三個有利于”標準等⑦在上世紀八十年代，法學界曾經就違憲是否可以區分為良性違憲和惡性違憲進行了爭論。主張應當將違憲區分為良好違憲和惡性違憲的學者實際上是試圖為原有改革模式尋找理論上和制度上的根據。，但都比較原則和抽象，難以判斷具體改革舉措的利弊。第二，改革的成果如何保障？因為改革并非依法進行，從理論上說，改革的成果實際上處于一種“非法”狀態。當改革的舉措被否定之后，改革的成果當然也就不受到保障。就改革者個人而言，其通過改革所獲得的經濟利益，處于一種“待決”狀態⑧在上世紀，曾經發生過多起“紅帽子”案件就是典型例證。所謂“紅帽子”案件，就是實際上屬于民營企業，為了在政策上獲得更多的空間而戴著集體企業的帽子所發生的案件。。而這種狀態顯然不利于社會秩序和經濟秩序的穩定，從長遠來看，也就不利于社會的可持續發展。第三，改革者的人身安全沒有保障。當改革舉措被否定以后，改革者的行為按照當時現行有效的法律、政策當然被判定為違法，改革者必然要承擔法律責任、法律后果⑨著名的溫州“五大王”被判刑，而類似情況的蕪湖傻子瓜子老板年廣久卻因受到了上層的關注而可以免于刑罰。。

二、依法改革是我國經濟社會發展的必然選擇

當下的全面深化改革是仍然沿襲原有的改革模式還是依法改革，十八屆三中全會《決定》和四中全會《決定》對于這一重大問題實際上已經作出了明確的回答。

（一）30多年的改革成果決定了必須依法改革。如果說30多年前的改革是“摸著石頭過河”，對于改革的方向和內容還比較模糊的話，那么，經過30多年的改革實踐，我國當下的改革已經能夠做到心中有數，對于全面深化改革的方向和內容，已經有了比較清晰的認識：全面深化改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅定信心，凝聚共識，統籌謀劃，協同推進，堅持社會主義市場經濟改革方向，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的前景10黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。。

關于全面深化改革的重點，三中全會《決定》指出，全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題11同10。。正因為如此，三中全會《決定》才可能從15個方面對于全面深化改革作出預先性的頂層設計，才可能明確指出各領域改革的突破口和重點。

（二）全面深化改革的總目標決定了必須依法改革。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化12同10。。這一總目標的核心是，在堅持社會主義制度的前提下，實現國家治理現代化，包括國家治理體系現代化和國家治理能力現代化。國家治理現代化首先是國家治理思維和方式的現代化，而現代化的國家治理思維和方式只能是法治。因此，四中全會《決定》指出，依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。國家治理體系現代化所要解決的基本問題是，國家權力與個人權利、社會權利、企業權利的關系；國家機關之間的權力關系包括橫向的國家機關之間的權力關系和縱向的國家機關之間的權力關系；執政黨與國家機關之間的權力關系；在利益多元化的社會背景下，形成妥善處理不同利益之間關系的機制。而這些相互關系的處理，都必須以法治為基礎，以維護法律的權威為基礎。現代化的國家治理能力，實質上就是尊重和保障人權的能力。而尊重和保障人權是法治的唯一目的，換言之，尊重和保障人權只能依據法治的思維和方式才能達成這一目的。

（三）避免原有改革模式的困境決定了必須依法改革。未來的全面深化改革要避免“摸著石頭過河”式的盲目狀態，要在頂層設計下有序推進，要有步驟、有方案地進行，要保證改革的重點、難點有所突破，要更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，要符合發展的“五大理念”13同10。，就必須在社會主義法律體系框架內進行。

（四）利益多元化決定了必須依法改革。改革使得經濟形式多樣化，而經濟形式的多樣化決定了經濟利益的多元化，經濟利益的多元化又決定了政治利益的多元化。可以說，利益多元化是我國當下社會的基本特征14十八屆四中全會《決定》指出，我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。。由于社會不同主體之間的利益上的差異，必然形成矛盾、沖突，因此，當下我國的社會矛盾比以往任何時候都要復雜、激烈。在這一社會背景之下，如何有效協調不同主體之間的利益關系，是我們面臨的必須亟待解決的緊迫課題。而改革在本質上就是重新調整和分配不同社會主體之間的利益關系。必須平等尊重和保護不同社會主體的合法利益，只能采用法治的思維和機制協調利益關系。正是在這個意義上，習近平總書記強調，要把法治作為治國理政的基本方式。

（五）依法治國的偉大成就為依法改革提供了必要條件。30年多年來，中國成功地走出一條在改革開放條件下實現現代化的道路。通過進行廣泛而深刻的經濟體制改革，正在建立史無前例的社會主義市場經濟體制；通過進行政治體制改革，社會主義民主政治建設特別是基層民主建設取得突出的成就；同時，其他各方面的改革也取得重大進展。在改革的推動下，中國國民經濟、人民生活和綜合國力都上了一個很大的臺階15黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。。在這個過程中，中央和地方立法機關從中國實際情況和需要出發，改革和完善立法體制，建立健全必要的立法制度和立法程序，先后通過了現行憲法和一大批基本的、重要的法律和法規，積累了豐富的立法經驗。黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就。我國法治建設偉大成就的重大標志就是形成了在憲法統領下由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個部門構成的具有中國特色社會主義法律體系。中國特色法律體系根據黨的基本路線、基本綱領形成和發展。這一法律體系從中國的實際情況出發，著眼于解決實際問題，注意借鑒國外的經驗，但又不照抄照搬，吸收其中有益的東西，為建設中國特色社會主義提供了最可靠的制度保證。

三、依法改革必須破除原有的模糊觀念

在經歷了原有改革模式的進步與困境的情況下，必須解決和準確理解改革與法律權威之間的正確關系。改革與法律權威之間是一種辯證統一關系。改革為立法提供了豐富的資源，立法確認了改革的偉大成果。沒有30多年來的偉大的改革實踐，立法就必然成為無源之水，無本之木，立法仍然落后于我國社會的客觀實際需求；沒有立法對改革偉大成果的確認，改革成果必然沒有保障，沒有立法對改革的必要規制，改革就必然成為脫韁的野馬。實踐中有一些把改革與法律權威對立起來的錯誤觀點、模糊認識，不分析和糾正這些錯誤觀點和模糊認識，對于改革有害無利，對于社會的穩定發展有害無利。

（一）有一種觀點認為，原有的改革模式推進了我國經濟社會的發展和進步，說明是成功的、行之有效的。首先必須承認，原有的改革模式取得了巨大成果，但同時又必須清醒地看到，原有的改革模式是在逼不得已的情況下進行的。如前所述，原有的改革模式存在著一些內在困境，而這些困境又是在原有的改革模式之下無法解決的。一定意義上犧牲了法律的權威性和嚴肅性，難以在全社會形成法治意識和規則意識，就可能形成法律和政令不通、各行其是的局面。

（二）有一種觀點認為，依法改革必然束縛改革。必須承認，依法改革必然對改革形成一定的約束，防止改革各行其是、水漫金山。依法改革可以保證改革在既定的方向、軌道、秩序之內進行。依法改革是否就必然使改革陷入無所作為的境地？其中的關鍵在于，依法改革所依之“法”是否為改革預留了足夠的空間，現行有效的法律是否為改革提供了足夠的制度資源。

（三）有一種觀點認為，改革是一種新生事物，法律只能在事后確認改革成果，而無法預先作出判斷和設計。即所謂的先改革后立法。從法律的一般特性出發，這種觀點具有一定的合理性。法律總是對已經成熟的社會關系和調整方式進行確認，而不可能對不存在的社會關系或者不成熟的社會調整方式預先進行規定。因此，法律與政策相比較，政策是靈活的、多變的，法律是穩定的、確定的。改革在無法預知的情況下，只能先改革后立法，原有的改革模式就屬于這種情況，而我國當下的改革已經不屬于原有的情況，經過30多年的改革實踐，改革的方向、改革的重點、改革的難點已經非常清晰，法律完全可以而且應當對改革作出必要的規范。

（四）有一種觀點認為，改革是我國社會的主要矛盾。不可否認，我國當下在經濟、政治、文化等等領域的制度還不很成熟、定型，需要通過改革而且是全面的深化改革進行完善16十八屆三中全會《決定》指出，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。，如果不全面深化改革，我國社會就無法獲得更大的發展資源和發展動力。但是，改革本身不是目的，必須明確改革的目的和總目標，改革措施是為改革目的和總目標服務的。三中全會《決定》明確指出，改革的總目標是形成現代化的國家治理體系和治理能力。現代化的國家治理體系是一整套制度和機制的有機體系，所有的改革都旨在完善這一體系。因此，任何改革都必須服從完善這一體系的需要，所有的改革都必須在這一體系框架內進行。這一體系框架就是中國特色社會主義制度，而中國特色社會主義法律體系對這一框架體系已經作出了非常明確的規定，維護了法律的權威就是維護了這一框架體系。

四、正確處理改革與法律權威關系的若干建議

黨的十八屆四中全會《決定》指出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。《決定》的論述是正確處理改革與法律權威關系的重大指導思想和行動指南。

（一）立法要為重大改革提供依據。“提供依據”是指通過立法程序制定有效的法律去規定改革的方向和重點。第一，立法要主動適應改革和經濟社會發展需要。經濟社會發展的實踐證明，已經不適應需要的，甚至阻礙經濟社會發展的法律，應當及時修改或者廢止。第二，實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。通過改革實踐，形成了比較成熟的政策，被證明行之有效的改革成果，應當及時通過立法程序予以確認，成為國家意志、具有法律效力的全社會一體遵循的規則。

（二）立法必須為改革提供必要的空間。之所以需要全面深化改革，說明某些制度還不成熟、不定型，需要通過改革進行完善。因此，立法就必須為改革預留必要的空間：第一，對于非常不成熟、不定型的領域，先不進行立法；第二，對于有些成熟、定型的領域，立法宜粗不宜細；第三，對于比較成熟、定型的領域，立法宜細不宜粗；第四，對于調整范圍比較大的領域，由全國人大或者全國人大常委會制定該領域的基本法，再由國務院、國務院部委或者地方有立法權的國家機關制定實施性的行政法規、地方性法規及規章具體化。

（三）立法要為改革提供必要的制度資源。在維護現行有效的法律權威的前提下，需要通過多種途徑為改革提供制度資源：第一，堅持窮盡現有制度資源原則。在改革時，必須利用現有的制度資源。在設計任何一項改革時，首先必須尋找現有的制度資源。在立法上已經有明確的制度資源的，改革時必須充分利用這些制度資源，只有在制度資源窮盡的情況下，才需要通過其他途徑解決制度資源問題。例如，根據十八屆三中全會《決定》和四中全會《決定》，最高人民法院設立了兩個作為派出機構的巡回法院，這一改革舉措就是充分利用已有制度資源進行司法改革的體現。第二，通過法律解釋釋放改革的制度資源。在窮盡已有制度資源的前提下，如果能夠通過法律解釋擴大改革空間、釋放改革制度資源的，應當及時通過法律解釋的方式解決改革的依據問題。目前，對于通過采用這一方式滿足改革的制度資源，有待在認識上和制度予以完善17目前主要是由最高人民法院和最高人民檢察院通過司法解釋的方式，而較少通過由全國人大常委會通過立法解釋的方式，滿足改革的需要。因此，“兩高”的司法解釋往往帶有一定的立法性而成為爭議的對象。。第三，修改法律、法規為改革提供制度資源。在通過解釋法律仍然無法提供制度資源的條件下，才需要通過修改法律的方式來滿足改革對于制度資源的需求問題。修改法律容易損害法律的權威，因此只能在不得已的情況下，才可以采取這一措施。

在全面深化改革和依法治國的大背景下，需要妥善兼顧法律權威和改革之間的關系，做到兩者不可偏廢。既要強調全面深化改革的必要性，又要突出強化法律權威的必要性；既需要強化法律權威以規制改革，又需要通過改革以完善制度，使制度符合我國經濟社會發展的實際需要，達到維護法律權威的目的，最終實現社會的可持續發展，保障人民的福祉。

（責任編輯 張文靜）