關于公證服務農村改革發展的調研與思考

河北省司法廳

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關于公證服務農村改革發展的調研與思考

河北省司法廳

中共中央、國務院2016年“一號文件”《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》連續第13年聚焦“三農”，提出樹立和深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進農業現代化，確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。當前，農村各項改革和扶貧攻堅已全面展開，政策強性、法律關系復雜、涉及面廣。公證制度是我國社會主義法律制度的重要組成部分，河北省廣大公證人員積極服務農村改革建設，充分發揮公證的溝通、預防、監督、證明作用，在深入推進農村改革、促進農民收入增長、推動農業綠色發展和改善鄉村治理方面發揮了獨特作用，為法治河北建設作出了積極貢獻。2015年5月、12月，河北省司法廳就公證服務農村改革發展情況對保定、張家口等市縣進行調研，提出新形勢下公證服務“三農”的措施及建議。

一、公證服務“三農”的基本情況

河北省是農業大省，涉農公證是河北省縣域公證處的重點領域和傳統優勢。早在80年代初家庭聯產承包責任制啟動的關鍵時期，河北省公證處就為土地承包事項辦理公證，在全國開了公證為農服務的先河。1990年代二輪農村土地承包期間，全省公證機構辦理各類承包合同公證300多萬件，依法穩固承包經營關系，維護了農村和諧穩定。近幾年，河北省司法廳落實省委加強基層基礎建設、深入推進社會主義新農村建設和農村扶貧的戰略部署，加大公證服務農村改革建設發展力度，涉農公證工作亮點紛呈，職能作用進一步凸顯。從服務總量看，近兩年全省共辦理公證72萬余件，其中涉農公證占到全省辦證量的26%，種類超過百種，領域不斷拓展，公證正在走進農村千家萬戶。從服務層次看，除辦理遺囑、繼承、分家析產等傳統民事公證事項外，公證正在介入到法律關系更加復雜、工作難度更大的農村重要事務處理中，如民主決策，換屆選舉，農村土地承包權、宅基地使用權確權登記，土地使用權、承包經營權流轉，征地拆遷補償，生態保護，扶貧資金發放，農村金融信用秩序構建等。如石家莊市平安公證處連續三天兩夜現場監督橋西區方村進行村委會換屆選舉，此村村情復雜、干群關系緊張，在公證處的公開監督下，情緒對立、競爭激烈的村民在公證員宣布選舉結果真實有效的剎那，對公證工作報以雷鳴般掌聲。從服務方式看，以出具公證書為主，大力拓展工作領域，如擔任政府和涉農企業法律顧問、出具法律意見書、參與經濟項目談判和決策等。服務渠道由單純辦證向證前組織協調、證中審查完善、證后回訪調解與強制執行等服務延伸。2013年以來，衡水市景縣公證處辦理土地流轉合同公證1000多件，涉及近4000農戶，流轉土地3萬余畝。大量種植、養殖項目信息。在辦證回訪中，公證員了解到該縣志清農業種植專業合作社流轉土地面積達到1000多畝，其中的幾百畝找不到合適項目，只得先種植附加值低的小麥和玉米，于是公證處向其提供了縣鴻程種植有限公司綠化項目市場前景廣闊的信息，成功促成兩家達成合作意向，提高了經濟效益。如保定市易縣公證處在辦理房屋買賣合同公證的同時，代當事人辦理領取房產證等，極大方便了群眾。從服務效果看，經過公證的農村經濟合同履約率達到99%。許多瀕于激化的農村經濟糾紛經過公證處調解、辦理公證得以平息；很多干群矛盾和熱點問題經過公證監督得以化解；一些單方違約行為等因公證的強制執行效力在訴前得到制止和糾正。行唐縣一些山地承包合同因辦理了公證，制止了有的村干部隨意違約、撕毀原協議的行為，當地村莊流傳起“山綠了、眼紅了，不辦公證不行了”的口頭禪。

二、公證服務農村改革發展的創新做法

深化農村改革是加快農業現代化的動力之源。2014年，為落實省委省政府工作部署，河北省司法廳與省委省政府農村工作辦公室、省農業廳聯合召開全省農村改革法律服務研討會，聯合下發了《關于充分發揮法律服務職能服務農村改革發展的意見》，推動公證工作找準切入點和突破口，為農村改革發展保駕護航。

（一）積極服務農村土地制度、產權制度改革。農村土地承包經營權、農村集體建設用地使用權、宅基地使用權、集體林權確權登記是深化農村改革的重要方面。省司法廳推動全省縣域公證處將此作為工作重點，深入開拓，服務為民。唐山市一些公證處配合區國土、房管部門為試點村開展農村產權制度改革動員、普查、登記工作提供公證法律服務，就普查中遇到的相關法律問題給予解答，對于宅基地上房屋產權人死亡、一戶多宅需進行分戶等情況，依申請辦理繼承、贈與等公證事項。由于歷史原因，許多村未進行過地籍清理，有些宅基地使用權人已去世多年，甚至子女都已去世，現為孫子女居住。公證機構公證人員為村民講解《物權法》《繼承法》《婚姻法》等法律知識，通過辦理與宅基地有關的繼承、贈與、買賣公證，厘清了權屬，保障了宅基地確權登記工作的順利進行，維護了農村和諧穩定。承德市平泉縣公證處積極介入環京津風沙治理工作，公證人員組成專門工作組，宣傳《森林法》《退耕還林條例》等法律法規，開辦“退耕還林公證電視專欄”，印發《致廣大退耕還林農戶的一封信》，辦理農村《退耕還林合同》公證9300余件，合同履約率100%，收到良好效果。

（二）積極服務農村金融制度、農業經營體系創新和扶貧工作。隨著河北省農村發展形勢持續向好，農業金融需求越來越旺盛，2014年，省司法廳與省高級人民法院、省金融辦、省銀監局聯合下發《關于為全省金融改革創新 防范金融風險提供公證法律服務的指導意見》。推動縣域公證處根據農業特點和農民需求，創新服務內容和方式，積極抓好貫徹落實，取得良好效果。如滄州市獻縣公證處、保定市易縣公證處探索扶貧開發權益到戶的新機制，嘗試為扶貧辦公室發放的扶貧到戶資金入股農民專業合作社辦理《扶貧資金入股協議》公證，依法保障扶貧資金發放和入股工作公開透明，促進了貧困戶依托產業脫貧致富，獲得了財產性收入。張家口市公證處創新辦理汽車融資租賃合同，在農民和汽車經銷商之間架起致富橋。農民付首期租金后可提車，租賃期間車輛登記在經銷商名下，使用責任歸承租者（農民），質保責任歸出租者（經銷商），農民違約，出租人可以隨時取回車輛另租他人，同時賦予合同強制執行效力，一舉解決了貧困農民搞運輸需要車卻少資金，經銷商辦分期付款違約風險大，時常引起訴訟且訴訟費時、費力、執行難等難題。對商業銀行、農村信用合作社等金融服務主體以及民間借貸所產生的信貸類債權文書進行公證并賦予債權文書強制執行效力，是公證機構服務金融創新、防范金融風險，特別是服務農村脫貧致富的主要手段。近兩年，全省公證機構共辦理債權文書賦予強制執行效力公證18773件，其中應申請出具執行證書1089件，執行成功率98%，此類公證將借貸雙方的權利、義務、金額等內容透明化，通過提前警示當事人違約成本與強制執行債權的法律后果，切實起到保護金融債權人合法權益、促進債務人誠信履約的作用。此外，在金融機構放貸時公證機構通過對借款人、抵押人資質材料的真實性、合法性進行審查，有效降低了金融機構的金融風險。

（三）服務農村依法治理。一是服務涉農重點工程建設。按照省廳部署，全省公證機構積極介入涉農工程建設工作，促進了工程建設依法順利進行。唐山市潤新公證處為唐山市重點工程—機場路建設辦理了地上附著物清點登記公證，該工程涉及兩鄉（鎮）13個村、1759戶，應區政府申請該處原本全程監督清點過程，但其中的5個村某些人搶栽、搶建，更有少數人用挖溝機和鏟車將凍地挖成溝，把碗口粗的銀杏樹栽成成片樹林，想借機騙取賠償款，對此造假行為公證處拒絕清點。無公證處參與的清點結果因數目太虛假市重點工程部門不認可。關鍵時刻，公證處臨危受命重新參與清點，公證人員不漏登不多登，夜以繼日，僅用五天時間完成了清點工作，清點結果被采納。二是幫助農民維權。渤海灣康菲溢油事件給樂亭、灤南縣等沿海地區造成了嚴重損失，受損養殖戶到公證處尋求法律幫助。針對海域劃分不明確、公證執業區域交叉等問題，省廳組織服務團多次專題研討，制定工作方案，負責承辦此項工作的公證處采用衛星定位、海域網格化設點采集方法，歷時兩周為160余戶海產養殖戶辦理了保全證據公證，幫助養殖戶獲得近3億元的賠償款。此后，每有增殖放流活動康菲等公司都主動要求公證處辦理公證。2014年，河間市臥佛堂鎮12個村200余戶農民的麥田出現異常，停止生長甚至枯死，農民懷疑某復合肥有限公司生產的化肥是罪魁禍首，受損農民與化肥生產商、銷售商多次交涉索賠未果。急難之中，村民派代表到滄州市河間公證處尋求幫助。為掌握確鑿證據，公證人員行程數百公里，冒高溫對該鎮12個村的小麥長勢、土樣以及京滬兩地的鑒定結論辦理證據保全公證，為訴訟活動提供了有力支撐，幫助農民群眾從化肥廠家獲得了賠償款，受到當地農民的高度贊譽。三是服務環境資源保護和生態修復。近幾年，河北省公證機構積極介入農村環境治理工作，收到良好效果，如秦皇島市山海關區公證處連年為該市某水產養殖科技開發公司在指定海域開展的增殖放流活動進行現場監督，累計投放牙鲆魚苗270萬尾、花蛤蟆苗四億多粒；唐山市公證機構為康菲石油環境基金80余批次增殖放流對蝦苗、蟹苗等海洋生物的過程進行證據保全，提高了海洋生物的多樣性，促進了水質和水域生態環境改善。河北省大氣污染防治形勢嚴峻，除工業和城市污染外，農村耗煤也是重要污染因素，一些公證處全程參與并監督農村清潔燃燒爐具招標采購活動，從前期審核供應商資質，到詳細了解清潔燃燒爐具的質量、燃燒效率、節煤情況，再到為相關部門推廣清潔爐具獻計獻策。公證處在辦證接待和到各鄉鎮開展宣傳過程中向農民群眾宣講清潔爐具的好處以及國家補貼的政策，很多辦理公證的當事人家中都率先用上了清潔爐具，采暖期每戶比往年節煤1噸左右且取暖效果好，當地政府和農民群眾對公證處的工作給予高度評價。

（四）服務國家糧食安全。2013年以來，石家莊、保定、張家口等地的公證機構為中央儲備糧石家莊直屬庫等16家單位儲存在全省129個租賃點的中央事權糧食辦理權屬公證百余件，有效預防了代儲單位將糧食對外抵押、變賣、以及糧食所有權不清被錯誤執行等，保障了中央事權糧食儲存安全和管理規范。

三、制約公證服務農村改革發展的主要問題

河北省公證服務農村改革成效雖顯著，但與目前全省農村改革發展和扶貧攻堅任務要求尚有差距，主要表現在:一些基層政府和群眾的公證意識不強，縣域公證處服務能力不足，公證體制不順也在一定程度上制約了縣域公證工作的開展。

（一）一些地方公證認知度不高，政府機關和廣大群眾對公證作用重視不夠。我國公證制度恢復重建較晚，加之公證的職能主要體現在預防和治本，是慢工細活，黨委政府在有些工作啟動前很難想到運用公證法律手段調控，有的對公證法律服務了解不多，不能將行政、經濟、法律手段綜合運用，做到法律前置，防患未然。一些農民缺乏防范意識，對公證作用不了解，辦理公證怕麻煩、怕花錢、怕沒用。如石家莊某縣幾年來農民專業合作社已注冊193家，營業執照、組織機構代碼證、稅務登記等齊全，但大部分沒有章程，對外經營中短期行為多，責權利時常不對等，吃虧的是農民。調研走訪中，某糯玉米種植專業合作社因種植時缺乏統一管理導致玉米“串花”，銷售時又因不簽訂合同或合同不完善出現貨款追不回來的情況。此外有些村干部不能嚴格執行國家政策法律，損害了農民利益，導致農民對國家政策和法律的不信任。走訪時，平山縣某地蔬菜合作社的農民就流露想擴大生產又擔心村干部新上任，可能會調整承包地有投資無收益的無奈。

（二）深化農村改革的法律法規尚不完善。為推進城鄉一體化發展，黨的十八屆三中全會提出加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，比如賦予土地承包經營權抵押擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出，探索農民住房財產權抵押、擔保轉讓，發展新型農村合作金融組織等。由于有些政策還不很明確，一些工作尚在試點摸索階段，公證員對新的法律需求存在畏難情緒、不敢冒然介入。另外，在實際操作中由于制度、措施不配套，也存在許多障礙，如農村土地確權需要先確定哪些人具備農村集體經濟組織成員資格，這是取得土地承包經營權的依據，但國家層面和省級至今沒有對農村集體經濟組織進行專門立法，農村集體經濟組織的法律地位、權利和義務不明確。法律層面上也沒有明晰土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的內容。又如公司在資不抵債情況下，公司或債權人可以申請公司破產。如果允許農村土地承包經營權入股，通過農村土地承包經營權入股成立公司，此類公司一旦因經營不善導致破產，農民將失去土地承包經營權。在農村與城市二元社會沒有根本改變的情況下，農民對承包地依賴程度較高，一旦失去承包地基本生活難以保障。

（三）公證自身建設尚待加強。“三農”公證涉及人員多、工作辛苦、風險大，加之遠離縣城、交通不便、收費較低，有些公證人員存在畏難情緒，不愿意花大力氣主動開展農村公證工作。目前，全省93.4%的縣域公證處為行政體制，71.2%的縣域公證處公證員只有2-3人，公證員少，力量不足。行政體制公證處受限于嚴格的編制和準入條件，進入公證機構執業須通過國家司法考試和公務員考試兩道門檻，公證員是公務員身份，待遇明顯低于事業體制公證處，進人渠道不暢，激勵機制欠缺，限制了公證隊伍發展。2014年召開的全國公證工作會議，明確公證體制改革的方向是事業體制。由于公證體制由行政改為事業和事業單位分類改革頂層設計尚未出臺，公證二輪改革尚難推動。

四、推進公證服務“三農”的措施及建議

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”。基本公共服務旨在保障全體公民生存和發展的基本需求，在全面推進依法治國的今天，這些基本民生需求的滿足往往呈現為法律關系的調整，平等地獲得法律幫助、解決法律問題。公共法律服務體系涉及司法行政多項職能，公證是其中的一項法律服務。縣域公證工作具有覆蓋全部縣，熟悉農業、貼近農民、管理規范、成本低廉的優勢，在加快推進中國特色農業農村現代化、促進農業可持續發展和全面建成小康社會中應發揮更大作用。

（一）加強縣域公證工作，提高服務能力。大力推進公證服務農村改革發展，必須“內外”兼修。要引導廣大公證人員加強涉農法律知識、政策的學習和鉆研，積極實踐、大膽創新。在每年舉辦的公證業務培訓中增加涉農專題比重，組織涉農公證業務研討，分析解決工作中的疑難問題，推廣工作經驗和做法；嘗試與有關部門合作，對一些經常性的、涉及千家萬戶、關系農村社會穩定發展事項進行調研，形成較為成熟、規范的法律服務類型，推動公共法律服務開展和公共法律服務體系建設。同時，按照司法部的部署，要繼續推動條件成熟的行政體制公證處改為事業體制，增強公證工作活力。要重視公證宣傳，提高公證的社會認知度。公證工作要自覺服務于全省工作大局，運用公證職能解決行政、經濟手段難以解決的社會熱點難點問題，贏得黨政領導和有關部門的關注和重視，進而推動政府部門支持和運用公證手段管理社會事務。要加強與農、林、畜牧等有關部門的協調溝通，在當前各項農村改革發展的配套政策、措施逐步出臺、落實之際，爭取在具體的操作層面取得新進展，介入農村經濟社會事務，不斷拓展公證服務的廣度和深度。要繼續開展公證進社區、進鄉村活動，將公證服務送到田間地頭，送到農民身邊，使群眾了解公證，切實感受到公證的方便、有效、好用。當前，要全力落實中央和省委的部署，努力服務農村脫貧攻堅，積極介入特色產業脫貧、勞務輸出脫貧、生態保護脫貧、資產收益脫貧、農村基礎設施建設和金融扶貧等領域，健全貧困地區公共法律服務制度，推進扶貧開發法治建設。

（二）建議一些重要涉農事項由政府購買公證法律服務。穩定家庭承包關系，消除群眾怕“變”，干部怕“亂”的心理。如河北省在土地承包初期以公證的形式，讓史無前例的農地關系有了法律部門的證明，讓農民感到安心。如今，在經歷了兩輪土地承包，承包關系更加復雜，再加上地價上漲、圍繞土地的利益紛爭激增的背景下，為貫徹落實好2015年中央“一號文件”《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出的“善于運用法治思維和法治方式做好‘三農’工作”精神，推廣一些縣由政府出資購買法律服務的做法，將土地承包權、宅基地使用權確權登記頒證，經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員。農村土地承包權流轉等涉及人員多、標的大、影響廣、履行時間長、關系農民切身利益的工作所需公證法律服務經費列入財政預算，由政府購買法律服務或對法律服務機構進行補貼。

（三）進一步完善與農村改革有關的法律或政策。建議在有關文件中對集體經濟組織及成員資格認定作出原則性規定，為土地承包經營權確權提供依據。2015年中央“一號文件”已經明確提出要修改農村土地承包方面的法律，明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式。建議在修改《土地承包法》和有關規定時，在法律層面上明確承包權和經營權如何分離，明確農村土地承包關系長久不變的具體規定。建議加快落實推進農村和城市統一的社會保障制度改革，提高農民保障水平。

（責任編輯 趙海鷗）