公共法律服務體系建設調研報告

山東省濰坊市司法局

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公共法律服務體系建設調研報告

山東省濰坊市司法局

構建覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系，是黨的十八屆四中全會提出的重要任務，是全面深化改革、全面推進依法治國的重要內容，是司法行政機關的重要責任。當前，推進公共法律服務體系建設有著良好的理論和實踐基礎，同時也面臨著許多困難和挑戰。為全面深入了解全市公共法律服務體系建設情況，加快推進公共法律服務體系建設，山東省濰坊市司法局組成調研組，到各縣市區基層單位進行了調研，形成此調研報告。

一、濰坊市公共法律服務體系建設的現狀

近年來，全市司法行政機關以經濟社會發展需求為導向，不斷健全公共法律服務網絡，拓展公共法律服務領域，公共法律服務體系建設取得了新的成效，在服務中心工作、服務民生改善、促進社會和諧穩定等方面發揮著越來越重要的作用。

（一）公共法律服務網絡體系逐步健全。一是推進法律服務全覆蓋。目前，全市共有律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、法律援助等各類法律服務機構336個，建成“四個中心”（即法治宣傳教育中心、綜合法律服務中心、特殊人群管理教育中心、矛盾糾紛調處中心）、法律服務工作站、司法行政（律師）工作室等175個，初步建立了以司法行政機關為主導、法律服務機構為主體、法律服務中心和站點為支撐的覆蓋城鄉的法律服務網絡。二是推進法律援助全覆蓋。全市縣級法律援助機構普遍在臨街、一層設立“便民服務窗口”，在工青婦老殘和看守所、消防、軍分區等部門單位設立法律援助工作站點260多個，“城區半小時、農村一小時”法律援助服務圈初步形成。三是推進調解組織全覆蓋。實施人民調解組織“網格化”管理，建立健全鎮（街）、村居（社區）和行業性專業性調委會，在道路交通、醫療衛生、勞動人事、住房建設等行業領域實現了調解組織和調解工作的全覆蓋。四是推進普法教育全覆蓋。全市共建立普法志愿者隊伍75支，組建法治文藝團體158個，成立普法講師團18個，建設法治廣場33個，開設“律師說法”“法律在線”等法治欄目26個，實現了法律服務的便捷化、高效化。

（二）公共法律服務領域不斷拓展。一是全力服務中心工作。圍繞招商與轉調創及“突破濱海”等重點戰略實施，成立專項法律服務團，建立法律服務包靠對接機制，全力服務經濟轉型升級；與中小企業局等聯合開展“服務中小企業管理提升年”活動，幫助企業防范和化解法律風險；在中心城區打造綜合性法律服務中心，提供便捷化、“一站式”服務。近三年來，全市共組建法律服務團62個，開展專項服務1280余次，辦理經濟類服務事項3.8萬件，避免和挽回經濟損失25億元。二是積極服務依法行政。實施“法律顧問全覆蓋工程”，市縣鎮三級政府全部建立法律顧問制度，推進企事業單位、社會團體等聘請法律顧問。近三年來，全市律師共擔任法律顧問5408家，35名律師擔任縣級以上各級黨代表、人大代表和政協委員，在服務依法決策、依法行政中發揮了重要作用。三是努力服務民生改善。加強民生領域法律服務，創新實施“律師值周”、公證機構雙休日和節假日辦證、“12348”熱線律師全天候值班等措施，開展“進百企包千村聯萬戶”“法律服務百日行”等活動，依法維護群眾權益。近三年來，全市共辦理民生類服務事項6.5萬件，辦理法律援助案件13580件。四是創新服務社會穩定。推進矛盾化解與法治宣傳、法律服務“一體化”建設，推廣“聽證法”“警民聯調”“律師參與”等矛盾化解機制，取得明顯效果。近三年來，全市法律服務人員共參與普法宣傳活動3856人次，協助化解矛盾糾紛和信訪案件3226起。

（三）法律服務管理進一步加強。一是建立健全執業準入制度。加強法律服務執業申請審核，嚴格準入條件、程序和實習鑒定，嚴把“入口關”。二是嚴格落實監管措施。采取隨機抽查案件、征求意見、現場觀摩點評等方式，對法律服務機構執業管理和法律服務人員執業情況進行檢查，濰坊市律師案卷質量評查工作連續多年位列全省前茅。制定落實律師業務案卷歸檔管理、公證質量監督、司法鑒定管理、基層法律服務管理、法律援助質量監督等制度，法律服務質量不斷提升。對法律援助案件實施100%質量評議、100%回訪受援人，滿意率達100%。三是完善考核評價和執業退出機制。建立健全執業檔案、違法違紀問題通報等制度，完善懲戒處罰程序，加大違法違紀問題查處力度，有效凈化了法律服務市場。四是狠抓教育培訓。深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，引導法律服務人員增強責任意識、法治意識，做到守紀律講規矩，自覺踐行法治。持續開展職業道德教育，對發現的問題建立臺賬、抓好整改。每年定期舉辦各類培訓班，邀請專家解讀最新政策規定，講解業務知識，提高業務水平。推進法律服務行業黨建工作，增強了法律服務隊伍的凝聚力。

二、存在的困難和問題

目前，濰坊市公共法律服務體系建設還處在初級階段，在頂層設計、發展布局、體制機制、保障水平等方面還存在一些不適應、不到位的地方。具體表現在：

（一）公共法律服務體系建設尚未形成社會共識。公共法律服務體系建設作為全面推進依法治國的一項重要任務，其地位作用及緊迫性、艱巨性尚未引起全社會高度重視，尚未真正納入黨委政府工作大局，社會公眾的認知度、關注度相對較低。由于思想認識的偏差，以及缺乏科學系統的研究，在頂層設計上缺乏統一的法律、政策、規范及組織保障、總體規劃，導致在公共法律服務各個環節，有的缺乏法律依據，有的政策規定不夠明晰、操作性不強，既不利于司法行政機關加強管理，也制約了公共法律服務的健康發展。

（二）公共法律服務資源布局難以滿足需求。受各方面因素的制約，目前濰坊市縣域律師事務所、公證處、司法鑒定機構普遍存在規模小、場所設施不完善、人才短缺等現象。從總量上看，全市有法律服務人員2500余人，與960萬人口總數相比，每萬人口法律服務人員數不到3人，存在較大缺口。從規模上看，平均每個律師事務所、司法鑒定所只有10人左右，公證處、基層法律服務所平均不足6人，法律援助中心平均5人，法律服務機構仍然沒有擺脫“小作坊”運作層次。以律師業為例，全市執業律師20人以上的律師事務所僅占16%，不足5人的律師事務所占30%。從分布上看，受經濟利益驅動，法律服務資源呈現向經濟發達地區集聚態勢，鄉村法律服務資源匱乏，供需矛盾突出。例如，地處核心地段的奎文區、高新區法律服務機構集中，濰坊市中心城區律師人數占全市的70%，而有的縣市區甚至只有5～6名律師，難以滿足需求。

（三）法律服務業務存在“短板”“瓶頸”。全市法律服務門類還不齊全，特別是高層次、高端法律服務機構和業務不多，非訴訟法律業務“短板”問題明顯，缺乏專業優勢和品牌優勢。據統計，全市律師受理的非訴訟業務僅占全部案件總量的30%左右，公司上市、金融地產等非訴訟業務相對缺乏，知識產權、反傾銷等國際性法律業務處于起步階段。基層法律服務偏重于訴訟或仲裁等傳統型業務，非訴訟業務相對欠缺，特別是參與國家機關決策管理、企事業單位經營比較少。此外，法律服務業務拓展難度加大，公證、司法鑒定行業在新常態下傳統業務受到很大影響，新業務拓展不足，成為制約發展的“瓶頸”。

（四）公共法律服務隊伍專業化程度不高。全市律師隊伍中，高層次、高技能、懂外語和世貿規則及國際性法律業務知識的復合型人才極其缺乏；縣域公證員隊伍中全日制本科學歷以上的公證員數量少；基層法律服務隊伍綜合實力、業務創新能力不足，不能適應經濟發展對新興、中高端法律服務的需求；司法鑒定人員年齡、結構不合理，職業化水平較低；調解員隊伍整體素質亟待提高，村居（社區）調解員多是兩委成員兼任，年齡老化，法律素養不高，專職調解員嚴重匱乏，制約了公共法律服務工作的深入開展。同時，受市場因素影響，法律服務行業中執業不規范問題突出，既影響了服務質量，也影響法律服務隊伍的形象。

（五）對公共法律服務體系建設的投入不夠。近年來各級陸續制定出臺了政府向社會力量購買服務的政策，但在實踐中卻沒有得到認真執行。各級政府、相關部門對法律服務體系建設還沒有真正形成購買服務意識，大量的公共法律服務如擔任政府、村居（社區）法律顧問，參與重大矛盾糾紛和涉法信訪化解，服務重大工程項目等，基本都是由法律服務人員無償提供的。由于缺乏具體標準規范，政府購買法律服務操作性不強，各地執行中隨意性很大，大多數只是象征性地支付部分費用，沒有統一的標準，嚴重影響法律服務人員工作的積極性。對此，很多基層單位反映，現在制約工作開展的一個重要因素就是政府購買服務政策落實不到位。此外，經費落實難、管理使用不規范等問題在基層較為突出，制約了公共法律服務的健康發展。

三、對策和建議

濰坊市政府出臺的《政府向社會力量購買服務辦法》將法律服務、法律援助、人民調解、法治宣傳教育等納入政府購買范圍，為推進公共法律服務體系建設提供了重要機遇。山東省司法廳也出臺了推進全方位公共法律服務體系建設的意見，為我們開展工作指明了方向。抓住機遇，構建規模適度、結構合理、服務優良、運行有序的法律服務體系，要著力做好以下幾方面工作：

（一）堅持規劃先行，搞好公共法律服務體系總體設計。一是頂層設計上要加大政策扶持力度，加快推進公共法律服務相關立法，為公共法律服務體系建設提供法律依據。二是積極爭取黨委、政府支持，把公共法律服務體系建設納入當地經濟社會發展規劃、基本公共服務發展規劃、法治政府建設規劃和各級黨委政府科學發展綜合考核，所需經費納入同級財政預算，結合實際制定出臺規劃綱要或具體實施意見。三是加強組織協調聯動。成立統一的公共法律服務體系建設推進工作領導小組，辦公室設在司法行政部門，負責日常事務。領導小組負責組織領導，研究決定重要事項，統籌協調解決工作開展過程中遇到的突出問題。建立與相關部門聯動機制，形成工作合力。四是加大宣傳力度。充分利用各類媒體，大力宣傳公共法律服務體系建設的經驗、舉措和先進典型及服務成效，營造公共法律服務體系建設的良好氛圍。

（二）轉變發展理念，調整優化公共法律服務發展布局。一是壯大機構隊伍。爭取優惠政策，為法律服務機構設立創造有利條件，促進法律服務機構數量穩步增加，特別是要積極引進和培育一批高資質、高水平服務機構和優秀人才，提升法律服務整體品質。二是突出發展重點?？h域層面，大力發展律師事務所、公證處、司法鑒定所，注重由“單兵作戰”向“集團化”發展，形成“規模效應”；鎮街層面，重點規范和發展基層法律服務所、公共法律服務工作站等，與政務服務、綜治維穩等工作相結合，推動基層法律服務下沉社區；村居（社區）層面，進一步抓好法律服務站（室）建設，推動法律服務全覆蓋，打造一小時（半小時）法律服務圈。三是有效整合資源。出臺扶持保障政策，引導法律服務資源在城鄉之間合理流動，滿足城鄉基層群眾法律服務需求。以“四個中心”建設為抓手，整合律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定等資源，推進實體平臺、熱線平臺、網絡平臺建設，為群眾提供便捷高效的公共法律服務。加強與工青婦老殘、信訪、社會組織等部門社團的工作對接，增強公共法律服務建設合力。

（三）搭建服務平臺，推動公共法律服務向高層次寬領域延伸。一是搭建面向政府的服務平臺。選派專業律師、基層法律服務工作者等擔任政府法律顧問，為政府宏觀調控和經濟決策提供法律咨詢，為全面深化改革、重大項目建設、拆遷改造、招商引資等中心工作提供法律服務。建立完善律師陪同領導接訪、參與矛盾糾紛和信訪案件化解工作機制，強化法律服務人員在辦理重大敏感案件、群體性事件中的作用，確保依法處置、定分止爭，最大限度化解社會不穩定因素。二是搭建面向企業的服務平臺。引導法律服務人員擔任企業法律顧問，參與企業項目可行性論證、企業改制、知識產權保護、合同審查等，為企業轉型發展保駕護航。三是搭建面向基層的服務平臺。深化法律服務進基層活動，推行“所所結對”“聯所駐村”等做法，豐富服務方式。實施“法律顧問進村入戶工程”，推行村（居）委聘任法制副主任制度，為村（居）重大項目談判、簽訂重要經濟合同和其他重大決策提供法律意見。引導基層法律服務機構拓展非訴訟業務，為鎮街黨委政府、村居依法自治、群眾依法維權提供服務。四是搭建信息化服務平臺。加強與新聞媒體的合作聯系和信息平臺建設，推動網上咨詢、網上服務，為廣大群眾提供便捷高效的服務。

（四）壯大工作力量，完善公共法律服務人才培養機制。一是充實加強公共法律服務隊伍。充分利用考核任命公證員政策，推廣聘用公證員制度，解決縣域公證員短缺問題；用好政府向社會力量購買服務政策，做好公益性崗位開發使用，充實司法所工作力量，擴大專職調解員隊伍；廣泛吸收具有一定法律知識的在職和離退休法官、檢察官、警察、退休干部、教師、大學生村官等作為法律服務志愿者，壯大公共法律服務力量。二是提升公共法律服務隊伍素質。加大教育培訓力度，有計劃、有針對性地組織法律服務人員進行職業道德和業務技能培訓，提高職業素養和業務水平。三是提高法律服務隊伍專業水平。優化公證員隊伍年齡和文化結構，大力實施“素質強處”計劃，提高公證員隊伍職業化程度。推進高端法律人才培訓工程，實施專業化、規?；⑵放苹瘧鹇?，培育一批高端復合型法律人才和品牌化、專業化法律服務機構，為經濟社會發展提供有效法律服務。四是加強監督管理。健全完善法律服務執業公示、服務質量跟蹤反饋、責任賠償及不良執業登記制度，完善誠信檔案。加強監督檢查和投訴查處，創造公平競爭、規范有序的市場環境。

（五）強化經費保障，為公共法律服務體系建設提供有力支撐。一是穩步推進公共法律服務產品政府購買機制建設。落實人民調解、法律援助、法治宣傳等專項業務經費，明確量化標準，建立動態增長機制，逐步提高經費保障水平；落實《政府向社會力量購買服務辦法》，探索編制公共法律服務產品“政府采購目錄”，將法律服務人員擔任政府法律顧問、參與矛盾糾紛化解、參與信訪接待、辦理法律援助案件、參與社區法律服務站點值班接待等列入采購目錄；加強與法制、財政、物價等部門的溝通協調，研究論證政府購買法律服務的價格、標準、程序，健全政府購買法律服務準入退出、監督、評估和激勵機制。二是探索建立政府公共法律服務基金。通過財政支持、行業協會會費劃撥、法律服務機構及法律服務人員或其他社會團體捐助等途徑募集資金，彌補法律服務經費缺口。三是建立健全公益性法律服務經費補償機制。對參與公共法律服務的法律服務機構，在稅收、社會保險和勞動社會保障等方面給予扶持；通過表彰、獎勵、培訓等手段，建立參與公共法律服務的激勵機制；優化轉移支付資金分配方式，加大對民生領域法律服務工作的政策傾斜和財政支持力度，逐步縮小地區差距，有序推進公共法律服務均衡協調發展。

（責任編輯 張文靜）