關于改革完善我國監獄制度體系的若干思考

李豫黔（司法部監獄管理局巡視員）

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關于改革完善我國監獄制度體系的若干思考

李豫黔（司法部監獄管理局巡視員）

當前，我國進入了全面建成小康社會決勝階段，監獄工作也要隨著國家形勢變化而不斷發展完善，更好地發揮其獨特職能優勢和作用，為維護國家安全、社會穩定、促進社會公平正義作出新貢獻。監獄制度作為監獄工作的重要組成部分，是為監獄工作提供法治保障和規范的法律制度，具有根本性、穩定性、權威性、引領性。改革完善監獄制度體系對于全面推進監獄工作改革發展具有十分重要意義。本文立足監獄工作改革發展需要，堅持目標導向、問題導向，從制度建設角度，闡述對如何完善我國監獄制度體系，推進監獄工作改革發展的幾點思考。

一、充分認識改革完善我國監獄制度體系的重要性和緊迫性

我國監獄工作經過近幾十年的改革發展，目前已制定出臺《監獄法》這一專門法律，司法部和有關部門制定了監獄執法管理教育及保障等方面的規章和規范性文件80多件，地方也制定出臺了一系列制度規范，基本形成了以《監獄法》為核心，相關規章、規范性文件配套的制度體系，確保了監獄工作法治化和規范化，適應了我國不同歷史時期預防打擊犯罪和改造罪犯的需要。當前，監獄工作已邁向全面推進改革發展的新階段，加快并真正實現監獄教育矯正罪犯的功能尤為緊迫。從全面推進依法治國、國家刑事法律政策調整、監獄內部改革發展等諸多方面來看，都亟需改革完善監獄制度體系，引領、規范和推進監獄工作改革發展。

（一）從全面推進依法治國來看

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“嚴格規范公正文明執法、嚴格規范減刑假釋保外就醫程序、健全人民警察職業保障制度”等改革任務。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”，“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”等改革任務。這些重大改革任務已列入深化司法體制改革和社會體制改革項目，涉及監獄工作方方面面，亟需加強制度頂層設計，高層推動，從上至下，改革完善監獄制度體系，構建統一的刑罰執行體制，形成監禁刑和非監禁刑由司法行政機關統一執行、相互銜接、相互配合的刑罰執行體系。

（二）從國家刑事法律政策調整來看

刑事政策是刑事立法和刑事司法的靈魂，對于刑事法治建設具有重要指導意義。近年來，隨著我國經濟社會快速發展和民主法治建設巨大進步，刑事政策發生了較大變化，適應預防打擊犯罪和構建和諧社會需要，寬嚴相濟刑事政策逐步予以確立。具體表現在，《刑法》《刑事訴訟法》《監獄法》、減刑假釋有關司法解釋、中政委關于嚴格規范減刑假釋暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見及社區矯正實施辦法等刑事法律政策陸續制定或修改，對刑罰結構和刑罰執行作出了重大調整，完善規范了刑罰執行的條件、程序和執行制度，特別是社區矯正法律制度的確立，是我國刑罰執行制度的重大改革和完善。全國人大常委會頒布的《反恐怖主義法》對涉恐怖主義罪犯的關押、管理和改造作出明確規范。這些都是我國寬嚴相濟刑事政策在立法和司法環節的具體體現，對監獄工作產生了深刻影響。一是監獄押犯情況發生了變化。監獄押犯總量居高不下；押犯結構日趨復雜，監獄將收押終身監禁罪犯，限制減刑犯、短刑犯增長較快，危安犯、暴恐犯、重大刑事犯、判刑兩次以上罪犯、老病殘犯、精神病犯繼續上升，極大增加了監管安全的風險和教育管理的難度。二是對減刑假釋暫予監外執行等刑罰執行制度影響。對刑事訴訟的執行環節來說，整個刑罰執行制度的法定條件、程序和執行更加嚴格規范，要求必須嚴格按照法定條件、程序、權限、時限辦理減刑假釋暫予監外執行，切實防止司法腐敗，實現公正司法。對具體罪犯的刑罰執行來說，對終身監禁、限制減刑犯，暴恐犯、危安犯、“三類罪犯”，附加財產刑和履行民事賠償罪犯等這些罪犯的刑罰執行體現了寬嚴相濟刑事政策從“嚴”要求；對未成年犯、老病殘犯等這些罪犯的刑罰執行體現了從“寬”要求。

如何根據國家刑事法律政策調整，在監獄刑罰執行環節貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，當寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，針對不同情況、不同類型罪犯進行有針對性的關押管理和教育改造，嚴格依法規范辦理減刑假釋暫予監外執行，與社區矯正、安置幫教等部門形成密切配合、規范運行的工作機制，這些問題都需要在設施場所建設、分押分管、刑罰執行、教育改造、釋放安置等方面，對現行的監管改造制度作出改革完善。

（三）從監獄工作自身來看

監獄工作自身的改革發展，需要不斷改革完善監獄制度體系。一是將多年來監獄工作改革成果上升為法律制度的需要。近十年來通過監獄體制改革、監獄建設和布局調整、監獄信息化建設，著力解決了制約監獄工作發展的體制性、機制性、保障性等重大問題，各地在工作中總結形成了許多成熟經驗和改革成果，需要上升為法律制度，特別是需要通過修改《監獄法》予以確認和鞏固。二是深入推進監獄工作改革發展的需要。目前監獄履行法定職能的基礎保障和現實條件都已具備：以《監獄法》為核心的法律制度體系基本形成，新型監獄體制基本確立，監獄經費財政保障率達到91.5%，監管環境和執法條件得到根本性改善，監獄信息化建設成效顯著，干警隊伍的執法管理水平明顯提高，警囚比達到20.47%。當前，監獄工作已站在新的歷史起點上，進入一個全面推進改革發展的新時期，監獄工作重心應當更加注重罪犯教育改造，更加注重嚴格刑罰執行，更加注重監獄內部管理的規范化和精細化，更加注重監獄綜合保障能力提升，真正履行好監獄法定職責，發揮好監獄職能優勢，這些都需要完善監獄制度體系。三是解決監獄工作具體困難問題的需要。當前監獄工作仍然面臨諸多具體困難問題，制約著監獄工作的發展。（1）重病罪犯收監后執法管理難。2012年修改后的《監獄法》對罪犯交付執行實行“無門檻”政策，使本來法院審判環節即可決定適用暫予監外執行的罪犯送交監獄服刑，監獄收押重病或病危罪犯后執法管理風險加大。（2）罪犯分押分管分教難。監獄長期以來基本按照性別、年齡、刑期等標準對罪犯進行初步分類，對不同類型、不同危險、不同惡性程度的罪犯基本使用同一教育管理模式，對監獄基本執行統一的功能設施及警力配備標準，既帶來了監管安全風險，也影響了改造質量，造成了行刑資源浪費。（3）罪犯保外就醫難。一些符合保外就醫法定條件的罪犯，由于罪犯親屬難以承擔醫療費用，或是有關部門出于利益考慮不愿接收。一些符合保外就醫條件的罪犯無法保外。（4）罪犯脫逃追捕難。現行法律對罪犯脫逃后公安機關和監獄機關追捕罪犯的職責規定不夠明確，造成工作中職責不清，追捕不及時，有的脫逃罪犯難以及時抓獲。（5）刑滿釋放難。罪犯出獄后面臨就業安置、生活保障等實際問題，“三假”“三無”以及精神病、傳染病等罪犯刑滿后釋放不出去，或釋放時難以與地方有關部門實現銜接。（6）罪犯死亡處理難。罪犯在監獄死亡后處理持續時間長、難度大，牽扯監獄大量精力。（7）相關政策和保障到位難。經費保障科目不全、標準不高，動態增長機制尚不完善，罪犯醫療、罪犯職業技能培訓、監獄建設、信息化建設等專門經費缺口較大。在政策保障上，罪犯的文化教育和職業技能培訓從法律上、政策上還沒有納入政府總體規劃。在隊伍保障上，干警分類管理制度不完善，專業技術干警缺乏；基層警力不足，特別是女犯監獄警力更為緊張。這些問題既需要加強與相關部門溝通協調，更需要從法律制度層面上作出規范，切實解決監獄在執法上、管理上、保障上的困難問題。

二、改革完善我國監獄制度體系的主要內容

改革完善我國監獄制度體系是一項長期任務。總體思路是，堅持以法治為引領，自覺運用法治思維、法治方式思考問題和推進改革，堅持目標導向、問題導向，突出改革完善具有標志性、引領性的重大重點重要制度，加強頂層設計，形成系統完備、科學規范、運行高效的監獄執法管理教育保障全覆蓋的制度體系，全面推進新時期監獄工作改革發展。

（一）積極推進修改《監獄法》及制定實施細則

《監獄法》是整個監獄制度體系的核心。現行《監獄法》主要是一部執行法，兼有組織法、實體法、程序法的特點，對監獄工作宗旨、原則、刑罰執行、教育改造、獄政管理、機構設施經費、監獄警察權利義務等內容作出規范，結構、體例比較科學合理，總體上能夠適應監獄工作的需要。2012年全國人大常委會修改了《監獄法》，屬于應因性修改，主要解決了《監獄法》與修改后的《刑法》《刑事訴訟法》相銜接一致問題。目前《監獄法》修改仍然非常必要，主要是對監獄改革發展成果予以制度確認和解決監獄工作中的困難問題。

經過近幾年來的修法調研論證，多次征求相關部門和司法行政及監獄機關對《監獄法》修改的意見建議，目前比較集中成熟的意見主要有：一是完善刑罰執行制度。完善罪犯交付執行以及辦理減刑假釋暫予監外執行的條件和程序，增強刑罰執行的確定性和公正性。建立保外就醫的保證人制度，明確罪犯不計入執行刑期的情形和決定程序，完善罪犯申訴控告檢舉的處理程序、釋放安置等規定，確立獄務公開制度，解決罪犯收監執行難、保外就醫難、釋放難等問題，維護罪犯合法權益。二是完善獄政管理制度。貫徹落實寬嚴相濟刑事，完善罪犯考核獎懲及分級處遇，完善罪犯死亡處理程序，完善罪犯通信和會見等規定，解決分押分管分教難、死亡處理難等問題。三是完善教育改造制度。確立罪犯心理矯治制度，加強對未成年犯保護，完善未成年犯義務教育等規定。四是完善監獄保障制度。規范監獄分級設置和管理，有效配置監獄資源，明確監獄人民警察的配備數量應當根據押犯規模、戒備等級以及改造罪犯的實際需要確定，不斷適應關押改造罪犯需要。五是增加違反《監獄法》實施的法律責任。

這些具體修改意見都是監獄執法、管理、保障中的難點問題，或是工作改革成果需要上升為法律制度的問題。各地總結形成了行之有效的工作制度，又有較豐富的司法實踐作為支撐，國外也有類似的制度和實踐，上升為法律制度條件成熟，可以在現有《監獄法》框架下，對有關內容作出修改完善。《監獄法》作為法律制度比較簡約、原則，必須制定出臺相配套的實施細則（或條例），細化法律規定，增強《監獄法》實施過程中的操作性。

關于《監獄法》的修改，也有些意見和建議值得商榷。比如，在《監獄法》中是否規定監獄企業有關制度，是否將罪犯勞動改造單獨列章，是否對罪犯醫療保障模式作出調整等問題。筆者考慮，《監獄法》作為一部執行法，內容主要規范刑罰執行制度，結構、體例服務于內容，有關監獄企業制度不是《監獄法》主要規范的內容，可以通過其他的立法形式，如制定條例，予以規范更為合適全面。勞動是我國監獄教育改造罪犯三大手段之一，《監獄法》將勞動改造制度放在“第一章總則”和“第五章教育改造”中了，明確了勞動改造手段的法律地位，結構、體例比較合理，可以對勞動改造罪犯的新成果吸收進來，對現有內容作出補充完善。

關于監獄工作的有些困難問題是否通過修改監獄法就可以解決的問題。監獄實際工作中遇到的執法標準不明確、程序不夠具體、經費保障不足、基層警力不足、干警職業保障等問題，基層反映希望通過修改《監獄法》予以明確、細化、規范，實現可執行性和具體操作性。實際上，很多問題在《監獄法》中都已經有相關規定了，作為法律制度設計安排不存在問題；只是因為法律制度的特點—比較原則宏觀，司法實踐中難以操作、難以落實，《監獄法》不可能窮盡解決所有實踐中的具體問題。從必要性、可行性和合理性來看，可以《監獄法》的法律規定為依據，通過強化部門間的配合支持，形成工作制度和機制，或者通過法規規章、規范性文件等下位法予以解決，明確具體操作層面的規定，是更現實、更管用的辦法。

（二）制定監獄執法教育管理保障的相關規范性文件

目前，《監獄法》正在積極推進修改，相關法律規定較為原則，對于司法實踐中的很多問題大多通過制定規范性文件加以解決。同時，全面推進監獄工作改革發展面臨很多新形勢、新任務、新要求，有些改革任務遵循試點先行、循序漸進的原則，只能先以規范性文件的形式作出規范，條件成熟時再進行其他位階的立法研究或制度設計。因此，研究制定規范性文件的任務繁重，涵蓋了監獄執法、教育、管理和保障等各方面，在監獄制度體系中具有重要地位。

1.改革完善監獄刑罰執行制度。減刑假釋暫予監外執行是刑罰執行制度的重要組成部分，是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執行中的具體體現，對于激勵罪犯改造、實現司法公正具有重要意義。近年來，習近平總書記多次專門對刑罰執行工作作出重要批示指示，中政委多次召開會議對刑罰執行工作進行專題研究，中央司改辦明確了刑罰執行改革任務。主要包括4個方面：一是從整體制度上，更加依法嚴格規范減刑假釋暫予監外執行；二是從具體罪犯適用上，更加體現寬嚴相濟刑事政策的從嚴和從寬；三是從制度執行上，強化司法責任制度，提高執法司法公信力；四是從體制機制上，更加明確優化司法職權配置，優化行刑資源配置，完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。

圍繞刑罰執行工作的改革任務，在嚴格執行《刑法》《刑事訴訟法》《監獄法》及相關司法解釋，中政委5號文件、《監獄提請減刑假釋工作程序規定》《暫予監外執行規定》等法律規章制度的同時，重點在刑罰執行的實體上、程序上、執行上、監督上加以完善。一是修訂計分考核獎罰罪犯規定。罪犯計分考核是監獄對罪犯決定提請減刑假釋的主要依據，是從源頭上保證刑罰執行公平公正的制度。這項制度是監獄對罪犯提請減刑假釋刑事獎勵和行政獎罰、分級處遇的實體性制度。監獄現行的罪犯計分考核辦法實行20多年來發揮了巨大作用，但也出現了一些問題：如考核標準、內容、辦法不夠規范和合理，沒有突出教育改造考核分，執法自由裁量權較大，減刑假釋有失統一和公平；現在又遇到一些新情況：對不同情況、不同類型罪犯的考核缺乏細化分類，特別是終身監禁犯、限制減刑罪犯、“三類罪犯”、短刑犯等，他們的犯罪類型、主觀惡性、危險程度、生理心理等情況與其他罪犯顯著不同，對這部分罪犯需要體現分類考核的原則。規定的修改要體現規范自由裁量權和分類管理、區別對待的思路，對考核原則、考核內容、設置標準、組織方法、獎罰及處遇等方面作出調整，激勵所有罪犯積極改造，實現公平公正統一。二是完善暫予監外執行程序規定。2014年頒布施行的《暫予監外執行規定》對暫予監外執行的適用范圍、審批程序、相關執法部門配合銜接等內容作出規范，廢止了1990年以來施行的《罪犯保外就醫執行辦法》。再加上長期形成的重實體、輕程序的傳統思維和工作模式，一些監獄對暫予監外執行工作中程序性規定重視不夠、執行不嚴、程序瑕疵，需要出臺監獄辦理暫予監外執行程序規定，進一步從程序上作出規范，以嚴密的程序和流程來保證監獄嚴格規范辦理暫予監外執行。三是研究制定監獄與社區矯正工作銜接配合的辦法。社區矯正法律制度的確立體現了寬嚴相濟刑事政策對罪犯從寬處理的立法原意。將符合法定條件的罪犯適用假釋和暫予監外執行放在社區進行教育矯正，監獄重點對重刑犯、主觀惡性深或者危險程度大的罪犯進行教育改造，充分貫徹了寬嚴相濟刑事政策，促進行刑資源有效配置。但因受到地方政府、部門利益影響或罪犯家屬因素，監獄與社區矯正部門的溝通協作還有待進一步加強。應樹立司法行政系統內部一盤棋思想，充分用好“從嚴”和“從寬”兩手政策，研究制定監獄與社區矯正工作銜接配合的辦法，完善監獄與社區矯正部門在調查評估、交付執行、收監執行、法律文書送達等方面的銜接制度，研究罪犯暫予監外執行就醫與社會醫療保險的銜接辦法，依法擴大適用假釋和暫予監外執行，實現監禁與非監禁刑罰執行制度互為補充、整體發展，完善刑罰執行制度，強化司法行政機關的執行權。關于統一刑罰執行體制問題。目前刑罰執行主體多元化，涉及到其他職能部門，人民法院負責死刑和罰金、財產刑執行，公安機關負責拘役、剝奪政治權利和交付執行前剩余刑期在三個月以下的刑罰執行，這種狀況是由多種客觀因素和歷史原因形成的，還需要在司法體制改革中統籌規劃、穩步推進刑罰執行一體化。四是建立實行執法問責制度。按照“誰承辦誰負責、誰主管誰負責、誰簽字誰負責”的原則，建立健全監獄執法辦案質量終身負責制。建立推行執法全過程記錄制度，加強執法證據保全，確保所有執法留痕有據。建立完善領導干部和監獄機關內部人員干預刑罰執行活動、插手具體案件辦理的記錄、通報和責任追究規定，確保嚴格依照法定條件、程序、權限和時限執行刑罰，增強制度執行力。

2.改革完善罪犯教育改造制度。對罪犯的關押、管理、教育要貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，區別對待罪犯，增強教育改造的有效性和針對性。緊緊抓住提高教育改造質量這個關鍵下功夫：一是深化分押分管分教制度。對罪犯實施分押分管分教是提高教育改造質量的必由之路，是對監管改造工作的一項帶有整體性的改革，這項制度規范非常重要、必要和緊迫。1991年司法部監獄局出臺了對罪犯實施分押分管分教的試行意見，全國監獄實現了按照性別、年齡、刑期、刑種等標準予以分押分管，形成了分類教育和個別化教育的措施辦法。在全面總結經驗做法的基礎上，加快研究制定深化分押分管分教的實施意見，逐步推行按犯罪性質、危險程度等為主要標準進行分押分管分教的制度，實現教育管理罪犯的根本性突破和深化。二是制定出臺不同類型罪犯的專門教育改造制度。分押分管分教制度的細化和延伸，需要針對不同類型罪犯制定專門的教育改造制度。目前監獄押犯結構發生很大變化，按照不同標準來分類，有終身監禁犯、限制減刑犯、短刑犯等，有暴力型罪犯、危安犯、暴恐罪犯等，有男犯、女犯、未成年犯，有港澳臺罪犯、外國籍罪犯等。不同類型罪犯其教育改造的內容、方式、手段也不同。比如各地反映限制減刑犯、短刑犯管理難、教育難、改造難。這兩類罪犯難管難教的主要原因是以計分考核為主要手段，以減刑假釋為主要導向的傳統的激勵機制已失去意義，沒有讓罪犯在希望中改造的“尚方寶劍”了，又缺乏其他有效的手段，即將收押的終身監禁罪犯也是這種情況。再如暴恐類罪犯、危安犯等的教育轉化問題，需要在分押分管的基礎上，對不同類型罪犯的教育改造作出專門規范。三是探索建立罪犯改造質量評估制度。改造質量評估是提高罪犯教育改造質量的內在要求，體現了教育改造的科學化，是檢驗教育改造工作成效的重要尺度。這項制度涉及獄政管理、教育改造、獄內偵查、刑罰執行等各項具體工作，也是一項系統性工程。可以先出臺一個指導性意見，選取地方試點先行，對罪犯從入監開始到出監整個服刑期間，分階段對其心理特征、認罪悔罪、遵守監規、參加學習、勞動改造、再犯罪風險、社會適應性等方面進行評估，為罪犯新收分流、分類關押管理教育、出獄前銜接幫教等提供科學依據。待條件成熟時再出臺規范性文件予以全面規范。

3.改革完善全面加強監獄內部管理制度。習近平總書記2014年對司法行政工作作出重要指示，其中對監獄工作強調要進一步強化監獄內部管理。筆者認為主要包含三方面要求。一是從內容來看，包括橫向管理和縱向管理兩個維度，橫向上是指對監獄各項工作的管理，按照《監獄法》規定，主要涉及機構設施經費管理、刑罰執行、獄政管理、教育改造、監獄警察管理等各項工作；縱向上是指對監獄機關的組織管理，主要涉及機構設置、經費保障、人員配置管理及待遇等。二是從目的來看，通過全面加強監獄內部管理，嚴格執行各項管理制度，實現切實履行好監獄刑罰執行和改造罪犯法定職責的工作目標。三是從價值來看，通過監獄持續安全穩定、刑罰執行的確定性和公正性，最終體現監獄對維護國家安全和社會穩定、促進社會公平正義的社會價值；通過內部管理的規范化和精細化，有效配置行刑資源，提升管理效能，體現監獄在國家治理結構和治理能力現代化中的經濟價值。

這是一項涉及監獄全面工作的課題。近幾年，全國監獄系統在司法部的統一部署和推動下，通過規范化管理年、教育質量年、基層基礎建設年等措施，監獄各項工作管理的規范化、標準化得到顯著提升，在此基礎上要推進精細化、信息化管理，管出質量和效率。在此重點談談監獄機關的組織管理和獄政管理。一是研究制定監獄機關組織管理辦法。管理上提能增效必須要有嚴密合理的組織機構管理制度。目前，研究制定監獄機關組織管理辦法的條件已經具備。現行的《監獄法》《警察法》《公務員法》國務院關于《司法部主要職責內設機構和人員編制規定》《監獄基本支出經費標準》《監獄人民警察政治工作條例》《監獄人民警察違法違紀行為處分規定》等法律文件，已經碎片化地對監獄機關組織管理的相關內容作出規范。可以借鑒公安等部門的組織管理制度，研究制定監獄機關的組織管理辦法，一攬子對監獄機關的事權劃分、職能定位、機構設置、職務序列、經費保障、警力配置、管理待遇等問題作出規范，在縱向上全面加強監獄內部管理。二是改革完善監區建設和管理制度。監區是直接承擔教育改造罪犯的基層組織，所有教育改造罪犯的工作都要落實到監區。司法部《關于加強監獄監區分監

區建設的若干規定》《關于加強監獄安全管理工作的若干規定》等規范性文件，對監區設置、押犯規模、警力配備及保障等作出規定，適應了長期以來把勞動作為主要手段改造罪犯的需要，形成了現行的監區管理和警務運行模式。針對監區一線警力不足和警務運行效能不高兩個突出問題，應當認真總結廣東、上海、江蘇等地監區建設管理及警務運行模式改革的經驗做法，適應監獄信息化技術應用和深化罪犯分押分管分教的需要，修訂完善加強監區建設和管理的意見，科學分類設置監區，明確監區機構設置、押犯數量、警囚比標準、警力配備、運行管理和警務機制等規定。深入推進監區規范化、標準化、精細化管理，推動資源要素向監區集中、傾斜，提升監區管理效能。三是完善獄政管理制度。獄政管理是法律賦予監獄在對罪犯實施懲罰和改造過程中的行政管理活動，法定職責是對罪犯進行日常管理，保證監獄場所安全穩定。當前，應當堅持總體國家安全觀，適應《反恐怖主義法》對監獄工作的新要求，監獄在加強管理、確保安全穩定的同時，還要加強監獄風險防控和反暴恐工作。（1）建立完善安全風險評估制度。拉網式梳理和厘清監獄安全穩定的風險點，明確風險易發高發的人員、時段、部位和環節，建立起風險點清單制度。加快建立罪犯危險性評估的指導意見，開展罪犯危險性評估試點。建立完善安全風險預警制度，把風險評估作為工作決策和工作部署的前置程序，防范和降低可能引發的矛盾或風險。（2）健全完善監獄外防工作機制。在健全完善監獄安全“四項機制”和“四防一體化”安全穩定長效機制的同時，要與檢察、武警、公安、消防、衛生等多警種、多部門建立健全情報信息互通和聯防聯動機制，健全完善應急處置預案和工作制度，提升監獄快速處理突發事件、甄別罪犯身份、打擊獄內犯罪、嚴防獄內外勾連、防災減災、安全生產等多種能力，完善監獄外防工作機制。（3）制定出臺監獄輿情工作辦法。監獄輿情安全特別是網絡輿情應對處置是監獄工作的一個短板。確保監獄輿情安全，從工作層面上，增加“無重大輿情事件”形成監管安全“五無”目標，推動認識提高、措施強化、工作落實；從制度層面上，總結各地行之有效的經驗做法，吸納現行有關監獄輿論宣傳工作規定，制定出臺監獄輿情工作辦法，對工作原則、任務、工作機制、輿情的收集研判及應對處置、保障等內容作出規范。

4.改革完善監獄保障工作制度。監獄保障是監獄履行法定職責的基礎和條件。通過多年努力，全國監獄財政經費保障、監獄建設和布局調整、監獄信息化、干警隊伍建設等保障工作有了顯著改善，基本適應當前監獄工作新形勢新任務新要求，但仍需全面提升監獄綜合保障能力水平，著力健全完善監獄分級分類建設管理、信息化技術應用和干警隊伍分類管理制度。一是研究制定監獄分級分類建設和管理標準。監獄押犯結構已經發生很大變化，適應罪犯分押分管分教需要，積極推進高度戒備監獄（監區）、老殘監獄、病犯監獄、出入監監獄（監區）等監獄分級分類建設，制定出臺相關監獄建設標準。同時，加快研究分級分類監獄（監區）的組織機構、關押數量、警力及警用裝備配備、設施配備等問題，制定出臺相應管理標準。二是研究制定監獄信息化技術應用標準。推進數字化監獄建設，在全國30個省份已經完成監獄信息化一期工程建設任務的基礎上，要加快推進信息化技術在監獄執法教育管理工作中的實際應用和深度融合，統一全國監獄業務軟件的研發、應用及規范，實現全國監獄系統信息化互聯互通、整體聯動、統一指揮。研究制定信息化技術應用標準，規范信息化技術的全員應用、全崗位應用和全業務應用，提升監獄工作信息化技術保障能力。三是完善監獄警察分類管理制度。目前監獄職能的法定化和監獄警察職業的專業化，要求改革完善監獄警察管理制度，形成一套有別于其他公務員，體現監獄警察職業特點的管理制度。認真梳理監獄工作涉及警察的崗位和職責，探索實行按照職位標準進行分類管理的制度，對不同職位類別監獄警察的招錄錄用、教育培訓、考核獎懲、工資福利、職業保障等方面作出規范，推進正規化、專業化、職業化建設。以監獄警察職位分類為基礎和標準，研究制定監獄警察分類招錄制度，科學劃分招考職位類別，加大從司法警察類院校招錄入警力度；健全完善監獄警察教育培訓制度，突出加強崗位練兵和實戰訓練，逐步形成崗位練兵制度；健全完善監獄警察職業保障制度，建立監獄警察執法權益保障制度，明確職責和權限、責任認定和追究及盡職免責等內容；建立干警執法風險保障制度，實行特殊病罪犯專管警察崗位津補貼制度。

關于進一步提高監獄經費保障問題。經費保障到位是監獄真正履行教育改造罪犯法定職責的前提和基礎，經費不足是多年來制約和影響監獄工作發展的因素。我國監獄改造罪犯經費實行國家保障制度，有關制度規定已在《監獄法》《監獄基本支出經費標準》《監獄體制改革中央財政補助資金管理辦法》等法律和規范性文件中予以明確。通過監獄體制改革，目前形成了以省級財政為主、中央轉移為輔的經費保障體制，初步建立了經費動態調整機制，但是由于多種原因，監獄經費財政保障與監獄經費實際支出仍有缺口。當前主要是在工作層面上，重點圍繞提高標準、健全科目和優化結構，采取多種措施加以解決。

三、改革完善監獄制度體系應注意的幾個問題

改革完善監獄制度體系是一項涉及全局的系統性工程，也是一項艱巨復雜的長期性工程，政治性強、法律性強、政策性強，必須提高認識，把握原則，結合實際，嚴格執行。

一是提高認識，解決思想上重視制度建設的問題。黨的十八大以來，中央反復強調要把制度建設擺在突出位置，部署的改革任務舉措更加強調制度體制機制的建構完善，更加強調制度對推進工作的引領和規范作用。當前，全面推進依法治國正在穩步實施，法治建設環境和機遇非常好，要緊緊抓住這個有利時機，從思想上真正對制度建設重視起來，真正認識到制度對解決當前監獄發展深層次矛盾、推進工作改革發展重要性的認識，克服監獄系統長期以來形成的經驗主義、實用主義的傳統思維和工作模式，花大力氣，下狠功夫，打持久戰，大力推進監獄制度體系建設，全面推動監獄工作改革發展。

二是把握原則，解決建立“什么樣”制度的問題。習近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的集合和配套，確保針對性、操作性、指導性。”于法周延強調的是制度在法理上、法律上要考慮周到、周密、全面，增強制度的覆蓋面與指導性，扎緊扎實制度籠子，減少制度盲點和鉆制度空子；于事簡便強調的是制度在實踐中、操作中要可用、易用、好用，增強制度的吸引力和實用性，防止“牛欄關貓”、形同虛設。這也是監獄建章立制工作應當遵循把握的原則。要積極適應和引領監獄工作新形勢、新任務、新要求，從宏觀上，形成《監獄法》、行政法規、部頒規章、規范性文件相互銜接貫通支撐的法律制度體系；從微觀上，各項制度要素要齊備，統籌設計好制度的假設條件、行為模式及法律后果，協調安排好實體性、程序性、保障性規范，構建形成系統完備、結構合理、科學規范、精簡高效的制度體系。

三是結合實際，解決“怎么樣”建制度的問題。監獄刑罰執行作為一項嚴肅的執法活動，職能重要，涉及面廣，必須符合中國國情、結合工作實際。要在中央司法體制機制改革框架內，對監獄法律、體制機制、制度政策、人財物保障等方面作好頂層設計，實現國家層面監獄法律制度體系的立改廢。地方依據事權劃分和管轄權限，結合自身工作實際相應作出規劃設計。在建章立制工作中，要廣泛深入開展調研，多方聽取意見建議，摸清工作實際情況，找準問題及原因，為制度設計提供準確依據。要研判預測風險，盡可能降低和防范制度改革帶來的各種矛盾。要處理好制度的繼承和創新，對于已有的制度，要充分吸納其中的合理成分，確保制度政策的銜接和連續；對于制度空白點，要大膽探索、勇于試點、總結經驗做法，為制度設計提供有力司法實踐支撐，待條件成熟時再上升為制度。

四是嚴格執行，解決制度成為硬約束的問題。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。黨的十八屆四中全會《決定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。好的法律制度一經形成，就要嚴格執行，堅決維護法律制度的嚴肅性和權威性，使其成為硬約束，推動制度落地生根。要落實執法管理責任制，嚴格確定不同部門、不同崗位執法管理人員的執法責任，確保制度執行主體明晰到位。要在法定條件、程序、時限和權限內嚴格執行各項執法教育管理制度，嚴格規范執法管理行為，確保制度執行到位。要加強執法管理監督考核，建立健全執法管理評議考核指標體系，督促和引導執法管理人員嚴格依法執行制度，確保制度執行監督到位。要建立健全執法管理責任追究制度，及時發現、糾正和追究制度執行過程中出現的問題，確保制度執行追責到位。

（責任編輯 趙海鷗）