建立社區矯正執法監督工作機制的調查與思考
——以浙江省的實踐為例

呂華南 鄢 超（浙江省司法廳）

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建立社區矯正執法監督工作機制的調查與思考
——以浙江省的實踐為例

呂華南 鄢 超（浙江省司法廳）

浙江省是全國首批開展社區矯正試點工作的省份， 2004年5月以來，浙江省累計接收社區服刑人員23.7萬人，依法解除社區矯正19.6萬人，11年來，社區服刑人員年再犯罪率為0.1%，低于全國平均水平，為平安浙江建設作出了積極貢獻。本文嘗試在總結浙江省司法行政機關社區矯正執法監督工作機制建設創新實踐基礎上，歸納社區矯正執法監督工作實踐中存在的不足，梳理和厘清若干理論問題，并對繼續推進這項創新工作提出對策和建議，以期能為浙江省社區矯正執法工作繼續走在全國前列略盡綿薄之力。

一、浙江省社區矯正執法監督機制建設現狀

（一）主要做法和取得的成效

浙江省社區矯正執法監督機制建設，主要從以下幾個方面進行探索并取得初步成效：

1.明確改革思路，積極部署試點工作。2012年初，為進一步規范社區矯正執法工作，浙江省司法廳明確提出按照執法權與執法監督權相分離的原則，在深入調研和開展試點的基礎上，推動縣級司法局建立社區矯正執法監督機制，通過執法監督規范執法行為、完善執法程序，進而促進社區矯正執法工作健康發展。對此，省司法廳確定義烏市和杭州市余杭區作為先期試點單位進行試點。兩家試點單位積極組織實施，結合實際進行探索。

2.下發指導意見，明確執法監督工作職責。為進一步在面上推開試點工作，2012年上半年，省司法廳先后赴義烏市、海寧市和杭州市余杭區等15個縣級司法行政機關進行調研，并指導義烏市司法局制定《關于開展社區矯正執法監督工作的實施意見（試行）》和《社區矯正執法責任制實施方案》等文件。2012年8月、10月，省司法廳先后在義烏市、寧波市召開了全省部分市縣法制工作人員座談會，修改《實施意見》和《實施方案》。義烏市司法局對上述文件進行修訂完善后，率先付諸實施。杭州市余杭區司法局在借鑒義烏做法的基礎上，結合當地特點，制定了實施方案，并緊隨義烏之后付諸實施。2013年初，在試點探索和廣泛討論的基礎上，省司法廳起草了《關于加強社區矯正執法監督工作的指導意見》印發全省，對社區矯正執法監督工作的指導思想、目標任務、工作職責、工作機制以及工作保障等方面的內容進行明確，并在年度執法考評中對上述工作落實情況進行考評，積極推動各地建立健全社區矯正執法監督工作機制。

3.增設法制機構，確立監督主體地位。省司法廳在指導建立健全社區矯正執法監督工作機制過程中，各地充分認識到法制機構及法制人員的重要性，縣級司法局法制工作機構的設置實現了實質性突破。2013年以來，臺州、嘉興、金華和麗水等市司法局積極與市編辦溝通協調，在全市所有縣、區司法局全部通過增設或者掛牌方式設置法制科。臺州市黃巖區編辦在給區司法局增設法制科的批復中明確：“法制科負責區社區服刑人員提請治安處罰、提請收監執行、提請減刑等執法環節進行監督等職責”。據統計，目前全省90個縣級司法局中，有46家設置了法制機構。

4.積極開展監督實踐，完善各項制度措施。經過3年的實踐推動，2014年底，全省11個地市司法局均成立由局長擔任組長的社區矯正執法監督工作領導小組，推動建立社區矯正相關執法監督工作制度，指導所屬縣級司法局成立法制工作機構，充實力量，明確工作職責，推動社區矯正執法監督機制逐縣（市、區）建立，執法監督工作正在逐步有效展開。湖州、臺州、溫州等市司法局先后制定《社區矯正執法監督辦法（試行）》《社區矯正執法監督考評工作操作細則》和《社區矯正工作責任追究制度》等，設置社區矯正日常執法工作法制機構審核把關環節，并將執法監督流程嵌入社區矯正執法網上工作流程之中，規定了執法監督的主要內容、監督方式以及責任追究，取得較好實踐效果。

（二）推進中遇到的問題

社區矯正執法監督機制建設作為一種制度創新的嘗試，還存在不少困難和問題。

1.思想認識水平不一，各地發展不平衡。經過3年多的社區矯正執法監督實踐，大多數地方和執法人員已經認識到執法監督機制建設的必要性，但各地推行這項工作的進展不平衡，一些地方和干部的思想認識也不完全統一。在這項工作開展初期，有的執法人員甚至認為社區矯正執法是刑罰執行工作，縣級司法局法制機構不能對其進行執法監督；有個別地方認為社區矯正執法工作，外有人民檢察院的法律監督，內有紀委監察監督和行政層級監督，增設法制部門監督沒有必要。

2.法制機構設置不夠健全，人員配備有待加強。由于受到行政編制等因素影響，縣級司法局中真正獨立設置法制科的只有26家左右，僅占總數的28.9%；其余的則多為掛牌科室，和局辦公室合署辦公，有的地方甚至還和法管科合署辦公。一些法制機構的人員配備也不夠，有的法制機構工作人員只有1名，甚至還是兼職法制員。法制工作人員法律素質有待提高，具有法律大專以上學歷人數較少。

3.法制機構職能定位模糊，部門關系尚待理順。法制機構職能有待科學定位，監督的范圍如何設定，一些地方在實踐中不一致；對于法制機構的監督職責和社區矯正管理部門、紀委監察之間如何劃分和銜接，各類監督主體之間的關系如何界定，也缺乏科學的論述。一些法制機構執法監督職能行使流于形式，存在沒有抓住重點環節執法而導致監督職能行使力度不夠等問題。

4.法制監督機制尚不完善，存在職能作用發揮不充分的問題。有的地方由于對執法監督的程序規定不具體，法制機構監督手段和相應的獎懲激勵措施較少，因此監督成效還有待進一步發揮，監督機制還有待進一步完善。

二、建立社區矯正執法監督工作機制需要明確的幾個重要問題

（一）社區矯正執法行為性質

當前，人們對我國社區矯正執法尤其是刑罰執行行為性質的認識尚未統一，對其權力性質屬于行政權還是司法權爭論不休，這直接影響到對社區矯正執法行為能否進行內部監督、如何監督，以及出現爭議可否要求復議、訴訟等。

對于社區矯正執法行為的性質，筆者認為，可以從以下兩個視角來理解和認識：

第一，從權力的內在屬性來看，刑罰執行權屬于廣義的行政權范疇。從法理上講，行政權與司法權是兩種內在屬性區別較大的權力類型。行政權本質上是一種執行權力，是對法律法規等所設定權利義務的實現過程；而司法權本質上是一種判斷權力，是以一種中立的身份對涉及權利義務內容的一種確認和判斷。二者的區別主要表現在：一是司法權具有被動性，它奉行“不告不理”的原則；而行政權具有主動性，往往可以主動通過人的肢體活動來表現。二是司法權具有中立性，它公正地進行判斷，避免偏見，作為權利的庇護者而扮演非官方的角色；而行政權具有傾向性，是站在官方的立場。三是司法權具有終結性、穩定性和法律性，司法審查是最終的結論；而行政權是非終結性的①孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別》，《法學》，1998年第8期。。當然，行政權與司法權的區別還遠遠不限于以上幾點，如司法的價值取向是公平優先，行政的價值取向是效率優先等等。但至少通過以上分析可以看到，從本質上來說，無論是監獄的刑罰執行行為，還是社區矯正機構的刑罰執行活動，其主要內容都應當屬于行政權運行的范疇。

在理解和分析刑罰執行權屬性的時候，必須厘清其與刑罰執行變更權的界限。“刑罰執行權與刑罰執行變更權是性質完全不同的兩種權力，刑罰執行權屬于行政權，包含了大量的獄政自由裁量權，而刑罰執行變更權卻是司法權，必須由中立的第三方作出。這樣的劃分是建立在對行政權與司法權本質區分的基礎上的。②席逢遙：《試論刑罰變更執行權力的屬性及相關程序問題》，《犯罪與改造研究》，2004年第8期。”這其實也是我國刑事訴訟法在制度設計上，只將減刑、假釋和暫予監外執行等刑罰變更的建議權賦予刑罰執行機關，而上述事項的最終決定權卻賦予人民法院的法理依據所在。“有關保外就醫、減刑、假釋等問題的決定權，屬于典型的刑罰變更問題，因而應被納入司法權的范圍。在刑事執行程序的制度設計上，至關重要的問題是確定刑事執行權的行政權屬性，以及執行過程中刑罰變更事項的司法裁判權性質。③陳瑞華：《問題與主義之間——刑事訴訟基本問題研究》，中國人民大學出版社2003年第1版，第36～38頁。”

第二，從權力的行使主體來看，刑罰執行機關屬于行政機關的范疇。司法機關與行政機關區分的前提是“司法職能”與“行政職能”的界分。我國學界主流觀點認為，“中國式”司法應為國家的訴訟職能活動，“在將司法視為國家職權活動的前提下，將司法狹義地理解為審判，固然有其合理性，而且世界上許多國家的立法也如此規定并被學界所認同，但將‘司法’界定為訴訟，即國家解決糾紛、懲罰犯罪的訴訟活動，不僅在理論上有根據，而且更契合中國實際。④陳光中、崔潔：《司法、司法機關的中國式解讀》，《中國法學》，2008年第2期。”而司法機關應為法院、檢察院，“從我國的國情出發，我國的司法機關應當包括法院和檢察院。”關于法院屬于司法機關，我國學者和實務界并無爭議，不再贅言。至于檢察院為何也應納入司法機關之列，理由如下：第一，從體制上看，我國實行人大下的一府兩院制度，我國憲法文本雖然沒有直接使用“司法機關”這一詞語，但在文本內容排列上看，憲法將法院和檢察院等同視為行政機關之外的司法機關。第二，從職能上看，我國檢察機關的基本職能就是進行訴訟活動和對訴訟活動進行法律監督，而訴訟活動本身又是司法活動而非行政活動，所以檢察機關是進行司法活動的國家機關⑤陳光中、崔潔：《司法、司法機關的中國式解讀》，《中國法學》，2008年第2期。。

雖然對于刑罰執行行為的性質還存在一定的分歧，但對于刑罰執行機關包括監獄（執行監禁刑）和司法行政機關社區矯正工作機構（執行社區矯正）屬于行政機關的范疇，無論是學界還是實務界，認識都比較統一。

（二）法制機構能否監督社區矯正執法

實踐中，一些地方對社區矯正執法的特殊性認識不夠到位，對法制機構的性質、職責認識也不統一，這成為社區矯正執法監督機制建設中亟待解決的問題。

1.社區矯正執法的特殊性。雖然社區矯正的執法依據是《刑法》《刑事訴訟法》和《社區矯正實施辦法》等的規定，與《刑法》《刑事訴訟法》等具有天然聯系，是刑事判決的延續，但社區矯正工作機構執法的主要權限卻是行政管理權和刑罰變更建議權，前者如審前社會調查、社區服刑人員接收、日常監管、社區服刑人員進入特定場所（區域）審批、社區服刑人員離開或變更居住地審批、社區矯正警告處罰和提請治安處罰建議等職能；后者如提請撤銷緩刑建議、提請撤銷假釋建議、提請收監執行建議和提請減刑建議等職能。也就是說，社區矯正工作機構負責收監執行、減刑、假釋和撤銷緩刑等刑罰變更的建議權，而上述事項的最終決定權被賦予人民法院。刑罰執行變更權從法理上說屬于司法權，而刑罰變更建議權應屬于行政權的范疇。厘清上述問題后，我們也就自然回答清楚了司法行政機關法制機構能否監督社區矯正執法行為的問題：既然社區矯正執法權的主要內容是行政管理權和刑罰變更建議權，那么司法行政機關法制機構當然能夠對其進行監督了。

2.法制機構的定位。法制機構的定位應該是在單位負責人領導下進行的內部執法監督。法制監督是司法行政機關進行內部監督的一種手段，也是對社區矯正執法行為自我糾錯、自我完善的一種方式。第一，這是由法制機構自身性質所決定的。國務院《全面推進依法行政實施綱要》將法制機構定位為單位領導依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的地位。《浙江省縣級以上人民政府行政執法監督條例》明確了法制機構的職責，法制機構作為各級司法行政機關內部的職能機構，其職責是為單位領導開展監督工作提供載體。第二，法制機構的監督，不是對領導實施監督，而是對社區矯正執法行為進行監督后給領導提供建議，是為領導決策發揮好參謀助手作用的一種有效形式。第三，法制機構不從事具體的社區矯正執法等工作，其職能相對較為超脫。從權力分工的角度看，由一個相對獨立和超脫的機構履行監督職能，更有利于實現不同主體之間的相互制約。

3.法制機構的監督重點。目前法制機構監督重點應集中在社區服刑人員的審前社會調查、進入特定場所（區域）審批、離開或變更居住地審批、警告處罰、提請治安處罰建議以及提請撤銷緩刑、提請撤銷假釋、提請收監執行和提請減刑等刑罰變更建議權等重大執法行為。

（三）各執法監督主體的相互關系

首先，要分工明確，防止各監督主體職能混淆。人民檢察院作為我國專門的法律監督機關，是對社區矯正執法行為的合法性問題實施監督。“所謂刑罰執行的法律監督，是指檢察機關對已經發生法律效力的刑事判決或者裁定的執行情況以及刑罰執行機關的活動是否合法，依照法律規定實行監督。⑥羅昌平：《檢察工作創新與機制研究》，中國檢察出版社2009年版，第73頁。”社區矯正執法監督還包括監察部門行使的行政監督、社區矯正工作機構對其下級機構實施的層級監督等。紀檢監督不屬于行政監督的范疇。法制機構主要監督執法主體執法行為的違法與否，較多是對其他職能部門進行橫向監督，以及以通過審核和抽查、執法監督檢查等方式進行縱向監督為補充。

其次，要互相制約，確保監督取得實效。社區矯正工作機構負責具體執法，有義務對具體執法行為進行監督，但其自身執法要受到紀檢監察部門和法制機構的監督。法制機構則對社區矯正工作機構的重大執法行為實施監督，并向領導提出處理建議，但對人員無處理權，也無權對執法的實體性問題進行處置。法制機構既受制于單位負責人，也接受紀檢監察的監督。監察部門有權對執法人員和法制工作人員的違法違紀行為作相應處理，而無權對執法的實體性問題進行處置。檢察院發現社區矯正執法行為存在違法情形，有權向法院提起抗訴或向社區矯正工作機構提出建議和意見，但對具體案件并無啟動權和最終決定權。

再次，要互相配合，促進監督合力的形成。社區矯正作為一項嚴肅的執法工作，針對其構建起法律監督、行政層級監督、行政監察監督和內部法制機構監督等多位一體的、科學有效的權力運行制約和監督體系，是建設法治政府的必然要求和題中應有之意。各監督主體的目標是一致的，都是為了確保社區矯正執法工作公正公平。同時，其監督行為也是互相聯系的：社區矯正工作機構發現違法行為要及時糾正；法制機構對涉及人員的問題，要轉送紀檢監察處理；法制機構的監督也是融入監察監督之中。總之，通過相互配合，各監督主體既各司其職，又促進了監督合力的形成。

三、對策與建議

社區矯正執法監督機制建設是一項任重而道遠的工作，需要鍥而不舍地推行與探索。為此，筆者提出以下幾項建議：

（一）各級領導要高度重視，切實推進社區矯正執法監督機制建設

對社區矯正執法行為進行監督，既能促進社區矯正執法人員嚴格依法執法，防止和糾正違法、不當執法行為的發生，也能有效保障社區服刑人員在接受社區矯正過程中的合法權益；同時有利于促進司法行政機關社區矯正執法質量和執法水平的不斷提升，減少執法風險，保證嚴格、公正、廉潔、文明執法，幫助社區服刑人員順利回歸社會。

確保社區矯正執法監督機制建設順利推進，關鍵在于領導。各級司法行政機關要把這項工作擺上重要位置，切實加強領導，認真組織落實。第一，堅持把社區矯正執法監督機制建設作為執法規范化建設的一種載體貫徹到各項工作中去。要加強對社區矯正執法監督機制建設工作的宣傳，使全體干警理解、支持和配合該項工作。第二，要以貫徹省廳《關于加強社區矯正執法監督工作的指導意見》為契機，結合單位實際，進一步精心組織落實，有計劃、有步驟地完善社區矯正執法監督各項制度。第三，充分發揮法制機構的作用。各單位領導要發揮法制機構參謀作用，把法制監督作為防范執法風險、最大程度杜絕執法違法和不公的防火墻、防洪堤，切實深入推進社區矯正執法監督機制建設。

（二）突出執法監督重點，規范社區矯正執法行為

一要抓好對重大執法行為的監督。目前，社區矯正執法監督工作面不宜過寬，內容不宜過泛，否則可能造成本末倒置，從而使執法監督工作流于形式。因此，要確定好監督工作的重點，對重大執法問題、執法工作的薄弱環節實施監督。

二要規范監督方式，明確日常監督工作著力點。一是要以程序監督為主、實體監督為輔履行法制監督職能。法制監督不是代替執法部門監督，而是應當通過程序性監督方式對社區矯正執法活動進行監督。對執法活動可能涉及損害社區服刑人員實體權利的行為，法制機構只能以督促相關工作機構整改的方式進行。二是要以事前事中監督為主、事后監督為輔做好制度建設。

三要認真做好執法評議考核和執法監督檢查工作。從2013年開始，省廳就將開展社區矯正執法監督機制建設情況納入省廳對各市司法局年度執法評議考核的重要內容，各市司法局也將社區矯正執法監督工作納入對各縣（市、區）司法局的執法監督檢查范圍，以執法監督檢查為抓手規范社區矯正執法行為。全省各級司法行政機關法制工作機構要繼續以執法評議考核和執法監督檢查為載體，抓好社區矯正執法監督工作。

（三）完善監督機制，創新監督手段，提高監督實效

一是可以參考公安機關的模式，建立重大執法行為法制機構合法性審查制度。各級公安機關的業務部門在辦理案件過程中，凡屬立案及辦案中對嫌疑人采取限制人身自由的強制措施（包括行政拘留、刑事拘留、取保候審、監視居住）和對嫌疑人的財產采取扣押等強制措施，應經過同級法制機構審核后報局長批準。通過審核可以避免辦案中的錯抓、錯扣現象，以及由此引發的賠償案件。對于社區矯正執法監督，我們可以參考公安機關的模式。涉及社區服刑人員的審前社會調查、進入特定場所（區域）審批、離開或變更居住地審批、警告處罰、提請治安處罰建議以及提請撤銷緩刑、提請撤銷假釋、提請收監執行和提請減刑等刑罰變更建議權等重大執法行為，應經過同級法制機構合法性審查后報局長審批。

二是借力省人大審議監督等形式，創新執法監督手段。2013年以來，省人大加大了對省級政法部門的審議監督力度。浙江省各級司法行政機關法制工作機構在配合省人大審議監督過程中，要將社區矯正執法行為的監督作為重要內容，認真組織開展自查自糾，進一步規范社區矯正執法行為。

三是進一步建立健全各項執法監督工作制度。各地可參考湖州市司法局制定的《社區矯正執法監督考評工作操作細則》，對社區矯正執法監督工作進行量化考評。也可以參考臺州市司法局制定的《社區矯正執法監督工作細則》，對社區矯正執法監督的工作機構、工作范圍、工作要求及重大執法行為審查的具體內容進行明確和規范，并將執法監督流程嵌入社區矯正執法工作流程之中。還可以參考溫州市司法局制定的《溫州市社區矯正執法監督辦法（試行）》《溫州市司法局社區矯正工作責任追究制度》等，將執法監督流程嵌入社區矯正執法網上工作流程之中，明確規定執法監督的主要內容、監督方式以及責任追究方式等等。

（四）提高執法人員素質，加強法制機構建設，確保公正文明執法

推進社區矯正執法監督機制建設，需要建設一支高素質的執法隊伍。一是要增強社區矯正執法人員依法執法意識，切實轉變執法理念。二是不斷提高法制人員的業務素質，以執法監督促進規范執法。三是要加強法制機構和隊伍建設，為開展監督工作提供支持和保障。

（責任編輯 張文靜）