評估師職業資格制度改革的有關情況和立法建議

■ 田 林

評估師職業資格制度是資產評估法草案涉及的一項重要內容。2014年以來，國務院對評估師資格制度進行了改革，取消資產評估師等準入類職業資格，對于資產評估法草案的修改具有極大影響。

一、六類評估師職業資格的由來

1991年11月16日，《國有資產評估管理辦法》以國務院91號總理令的形式發布，成為資產評估領域第一部行政法規。1995年5月10日，人事部和國家國有資產管理局聯合頒發《注冊資產評估師執業資格制度暫行規定》及《注冊資產評估師執業資格考試實施辦法》，資產評估師考試注冊制度從此建立。這一制度要求國家對資產評估人員實行注冊登記管理制度，通過資產評估師職業資格全國統一考試，取得資產評估師執業資格證書，并經注冊登記的人員，方可從事資產評估業務。

1994年7月5日房地產管理法公布，并于1995年1月1日起實施。房地產管理法第五十八條明確規定，國家實行房地產價格評估人員資格認證制度。根據這一法律規定，1995年3月22日，人事部和建設部共同印發了《房地產估價師執業資格制度暫行規定》（建房〔1995〕47號），規定房地產估價師是指經全國統一考試，取得房地產估價師執業資格證書，并注冊登記后從事房地產估價活動的人員；凡從事房地產評估業務的單位，必須配備有一定數量的房地產估價師。

2000年8月4日，人事部、國土資源部共同印發了《礦業權評估師執業資格制度暫行規定》（人發〔2000〕82號），國家實行礦業權評估師執業資格制度，納入專業技術執業資格制度的統一規劃，由國家確認批準；按規定取得礦業權評估師執業資格證書并經注冊登記的人員，方可從事礦業權評估業務活動。

2002年11月5日，國家經濟貿易委員會、勞動和社會保障部聯合印發《關于規范舊機動車鑒定評估工作的通知》（國經貿貿易[2002]825號）規定，實行舊機動車鑒定估價師職業資格和就業準入制度。從事舊機動車鑒定評估工作的人員，必須取得勞動保障部頒發的舊機動車鑒定估價師職業資格證書。沒有取得職業資格證書的人員，不得從事舊機動車鑒定評估工作。舊機動車鑒定估價師職業資格分為鑒定估價師和高級鑒定估價師兩個等級，其考核頒證工作實行全國統一標準、統一教材、統一命題、統一考核和統一證書。

2006年11月22日，國土資源部印發了《土地估價師資格考試管理辦法》（國土資源部令2006年第35號），明確國家實行土地估價師資格認證制度；通過全國土地估價師資格考試，方可取得土地估價師資格。

此外，依據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令2004年第412號），保險公估從業人員資格核準屬于確需保留的行政許可項目。2013年1月6日，中國保險監督管理委員會頒布《保險經紀從業人員、保險公估從業人員監管辦法》，規定保險公估從業人員應當符合中國保監會規定的資格條件，通過中國保監會組織的資格考試，取得中國保監會頒發的資格證書，執業前取得所在保險經紀機構、保險公估機構發放的執業證書。

全國人大財經委在起草法案時，將以上六類評估師作為資產評估法的規范對象，主要是依據《國務院辦公廳轉發財政部關于加強和規范評估行業管理意見的通知》（國辦發[2003]101號）。該通知明確提出，根據目前我國社會主義市場經濟發展的客觀需要，設置注冊資產評估師、注冊房地產估價師、土地估價師、礦業權評估師、保險公估從業人員和舊機動車鑒定估價師等六類資產評估專業資格。

二、評估師職業資格制度改革的進展

關于職業資格制度，2003年8月27日通過的行政許可法第十二條規定，提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項，可以設定行政許可。設定職業資格等行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。

職業資格制度對提高專業技術人員和技能人員素質、加強人才隊伍建設發揮了積極作用，但在實施過程中也存在一些突出問題，集中表現為考試、證書名目繁多：有的部門、地方和機構隨意設置職業資格，重復交叉；有些機構和個人以職業資格為名隨意舉辦考試、培訓、認證活動，亂收費、濫發證，社會對此反應強烈。為有效遏制職業資格設置、考試、發證等活動中的混亂現象，2007年12月31日國務院辦公廳印發了《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》（國辦發[2007]73號），提出職業資格必須在職業分類的基礎上統一規劃、規范設置。對涉及公共安全、人身健康、人民生命財產安全等特定職業（工種），國家依據有關法律、行政法規或國務院決定設置行政許可類職業資格；對社會通用性強、專業性強、技能要求高的職業（工種），根據經濟社會發展需要，由國務院人事、勞動保障部門會同國務院有關主管部門制定職業標準，建立能力水平評價制度（非行政許可類職業資格）。這是國務院規范性文件中首次出現“水平評價”類（非行政許可類）職業資格。

2013年3月14日十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，要減少資質資格許可和認定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業、行業需要設立的資質資格許可外，其他資質資格許可一律予以取消。按規定需要對企業事業單位和個人進行水平評價的，國務院部門依法制定職業標準或評價規范，由有關行業協會、學會具體認定。

2013年9月19日印發的《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發〔2013〕39號）進一步提出要嚴格行政許可設定標準。設定行政許可，對人民群眾生產、生活影響很大，必須從嚴控制。今后起草法律草案、行政法規草案一般不新設行政許可，確需新設的，必須嚴格遵守行政許可法的規定，嚴格設定標準。對人員能力水平評價的事項，除提供公共服務并且直接關系公共利益，需要具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業，確需設定行政許可的外，不得設定行政許可。對確需設定企業、個人資質資格的事項，原則上只能設定基礎資質資格。根據這一規定，對人員能力水平進行評價的事項，資質資格許可不是完全沒有，而是一般情況下不能設定行政許可，但對于需要具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業，可以設定基礎性資質資格的行政許可。

隨著行政審批制度改革的逐步推進，2014年2月國務院取消了保險公估從業人員資格核準(國發[2014]5號)；2014年8月國務院取消了注冊資產評估師、礦業權評估師職業資格許可 (國發[2014]27號)； 2014年10月國務院取消了土地估價師資格準入許可（國發[2014]50號）。房地產估價師因為有城市房地產管理法的依據而保留。此后，人社部及相關部門印發資產評估師、礦業權評估師等職業資格制度暫行規定，將資產評估師、礦業權評估師等確定為國家設立的水平評價類職業資格制度，面向全社會提供資產評估師能力水平評價服務，納入全國專業技術人員職業資格證書制度統一規劃。

關于水平評價類職業資格的認定和管理，主要由人社部負責。2014年8月13日人社部印發的《關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知》提出了減少職業資格許可和認定的原則要求。要求進一步推進行業協會、學會有序承接水平評價類職業資格具體認定工作。明確水平評價類職業資格由國務院部門依法制訂職業標準或評價規范，按照有序承接、規范管理、平穩過渡的原則，具體認定工作逐步由有關行業協會、學會承擔。相關行業協會、學會提出承擔具體認定工作申請，國務院人力資源社會保障部門和行業主管部門綜合評估認定行業協會、學會是否具有承接能力，優先選擇較為成熟的行業協會、學會開展水平評價類職業資格具體認定試點，積累經驗。2014年8月13日人社部辦公廳還印發了《關于做好國務院取消部分準入類職業資格相關后續工作的通知》，進一步提出調整為水平評價類的職業資格不再實行執業準入控制，不得將取得職業資格證書與從事相關職業強制掛鉤；對取得職業資格證書的人員不再實行注冊管理；取得資格人員按照專業技術人員管理規定參加繼續教育，不再將職業資格管理與特定繼續教育和培訓硬性掛鉤。

關于職業資格改革也是行政審批改革的一部分。2015年4月3日《國務院審改辦關于嚴肅紀律鞏固行政審批制度改革成果的通知》提出，除法律法規有特殊規定外，政府部門不得授權或委托企事業單位等行使行政審批。國務院決定取消的行政審批事項，原承擔審批職能的部門不得通過印發文件等形式，指定交由行業協會商會、事業單位繼續審批。部門要積極引導行業協會商會采取有別于政府部門審批的方式，加強對行業行為的規范，發揮自律作用。不得對已經取消下放的行政審批事項繼續實行變相審批。不得以事前備案、核準性備案等名義對已經取消下放的事項改頭換面繼續審批；不得以達標、驗收、年檢、換證等形式對從業企業和人員作出強制要求，行審批之實。對國務院部門已經取消的行政審批事項，要同時取消地方各級對應的初審、復審和審核等。因行政管理需要，確需實施行政許可的，地方政府應按行政許可法的規定，履行新設行政許可程序。

三、與資產評估立法相關的改革后續問題

評估師資格誕生之初是伴隨著國企改制，承擔著防止國有資產流失的功能。但是這種功能發揮的究竟如何，尚存爭議。至今為止，評估師職業資格改革過程中以及后續管理出現了兩個主要問題，為資產評估立法提出了挑戰。

首先，出于行業統籌規劃和法律同等對待的原則，房地產估價師是否仍然可以繼續維持準入類資格?，F在決定是否取消有關準入類職業資格，主要標準是看是否有法律、行政法規的依據，房地產估價師資格就因為有城市房地產管理法為依據而保留了準入類職業資格，但實際上職業資格改革更應當從總體上統籌規劃，從整個行業健康發展的角度，對職業資格本身是否合理進行研究。如果不合理，即使有法律、行政法規依據也應當取消；反之，如果職業資格本身合理，即使因為沒有法律、行政法規依據已被取消的，也可以通過立法予以恢復。正是因為缺乏這樣比較理想的改革統籌規劃，現在產生的問題就是：基于法律平等對待的原則，對于至少同樣從事不動產評估的土地估價師是否應當立法恢復準入類職業資格？如果是從更根本上質疑法定評估難以有效發揮防止國有資產流失功能，那么房地產估價師是否也應當取消準入類職業資格？要回答這些問題需要對法定評估制度功能和效果、準入類職業資格合理性等進行論證和評估，這都需要大量時間和行政資源，如果國務院改革過程中沒有對這些重大問題形成共識，那么全國人大常委會審議資產評估法草案過程中出現嚴重意見分歧將在所難免。

其次，改革后調整為水平評價類的評估師職業資格應當如何管理的思路上尚存分歧。一方面，正如有的意見提出，將準入類職業資格調整為水平評價類職業資格，這項職業資格仍然存在，是否有“半截子改革”之嫌？是否應當實行完全的無門檻，除了人社部通知中強調的四個“不”之外，是否還應廢除由國家統一組織實施職業資格考試的做法？另一方面，出于改革后仍應當針對現狀進行一定程度管理的思路，就是目前人社部的實際做法，會同國務院有關主管部門對所謂社會通用性強、專業性強、技能要求高的職業（工種），建立能力水平評價制度，也就是要實施國家職業資格考試，同時強調四個“不”與準入類資格相區別。在這一思路的基礎上更進一步，有的意見提出，既然有實施國家職業資格考試的必要，是否應當恢復準入，對相關國家職業資格加強管理。這種意見分歧如何解決，也成為資產評估立法過程中有待解決的一個重點難點問題。

在評估師職業資格改革這樣一個關鍵問題上，常委會又存在兩種分歧意見的情況下，應當如何繼續推動資產評估法立法工作？以后隨著全面深化改革的推進，立法面對重大分歧問題的情況可能會越來越多，一定要相信辦法總比問題多，與簡單的擱置法律草案相比，借助立法技術、立法程序方面的創新，盡可能地創建一套適應解決分歧問題的立法機制，才能真正發揮立法引領和推動改革的作用，適應全面深化改革新形勢下對立法提出的新要求。具體到資產評估立法問題，建議在以下三個方面嘗試立法制度的創新：一是導入立法參考人制度，也就是請專家就專門問題發表參考意見，以供常委會審議。在評估師職業資格改革問題上，可以請主管部門（人社部）在取消資產評估師、保留房地產估價師資格是否合理，評估師職業資格改革的方向等問題正式提出研究意見或者在常委會上作出說明。二是確立爭議條款的預先表決制度。在充分聽取意見、了解情況的基礎上，就關鍵條款準備兩種方案，提請常委會預先表決，然后根據大多數意見提供是更加改革、還是更加保守的法律草案，經法律委統一審議后再向常委會提交建議表決稿。三是確立定期修改法律的制度。對于審議過程中曾經有比較重大意見分歧的法律，應當在附則中規定五年或一定期限后將重新審議修改。