東陽市農民建房現(xiàn)狀存在問題及對策措施

□ 東陽市國土資源局 朱佩鋒

東陽市農民建房現(xiàn)狀存在問題及對策措施

□ 東陽市國土資源局 朱佩鋒

農民建房問題不僅是民生問題，也關乎社會穩(wěn)定和公平正義。近年來，東陽市上下高度重視解決農村住房問題，通過危舊房改造、“三改一拆”、空心村整治、農村土地綜合整治、地質災害搬遷等工作，農村住房條件和人居環(huán)境得到了一些改善，但是目前農民建房需求依然很大，農民建房難問題依然突出。

一、農民建房基本現(xiàn)狀

2016年，東陽市進一步明確農房改造責任主體，整合涉及農辦、國土、規(guī)劃、建設等部門農房審批職能，成立了東陽市農房改造工作領導小組，領導小組下設農房辦，作為常設機構實體化辦公。同時，對無房戶危房戶進行排摸調查，全市共計無房戶危房戶8772戶，其中無房戶4126戶，危房戶4646戶，為今后破解全市農民建房難提供了審批依據(jù)。截至目前，全年共計下達農房類指標879畝，其中農民建房專項指標270畝，土地開發(fā)整理獎勵指標36畝，橫店風貌提升涉及的機場拆遷安置200畝，南馬花園村美麗鄉(xiāng)村建設示范村專項指標255畝，農民建房2016年度新增建設用地補助計劃指標（農房獎勵指標）118畝，完成農房審批2380戶，有效地保障了農村建房用地需求。

二、存在問題與困難

1.供需矛盾仍然突出

雖然近幾年東陽市指標分配已重點向農房傾斜，但從今年全市無房危房戶的排摸調查來看，全市仍有無房戶危房戶8772戶，無房戶危房戶用地需求量仍然很大。而上級下達的指標少，特別是近幾年城中村改造及空心村整治步伐加快，整村農房改造力度大，新增建設用地面積與原來老區(qū)面積比例達到1∶2，用地供需矛盾非常突出。

2.農房指標落地較難

根據(jù)東陽市原有村莊規(guī)劃，多數(shù)村莊人均建設用地規(guī)模偏大，目前全市絕大多數(shù)村莊人均建設用地規(guī)模遠超《關于進一步強化國土資源管理完善土地執(zhí)法長效機制建設的實施意見》（東委辦發(fā)〔2015〕45號）規(guī)定的標準（中心村100平方米、其余村莊90平方米），致使許多村規(guī)劃到期后無法編制新的村莊規(guī)劃。另外，無房戶危房戶獲取指標難度較大，雖然今年東陽市已建立了無房戶危房戶數(shù)據(jù)庫，但因村里派系矛盾，指標的分配很難做到公開、公平、公正，再加上承包地調整難度大，調整費用較高，真正的無房戶危房戶無法真正獲取指標。

3.原拆原建難度大

根據(jù)東陽市農房審批規(guī)定，原拆原建必須符合村莊規(guī)劃，而現(xiàn)狀房屋布局與新的村莊規(guī)劃很難相符，導致原拆原建不能審批，一方面造成許多危舊房盤踞了大量村莊黃金土地，形成了大量的空心村，影響了村容村貌，制約了新農村建設的發(fā)展。另一方面，許多有建房需求的農戶因老房不能拆建，新地也沒有用地指標，造成了農民私人建房違法現(xiàn)象頻發(fā)。

4.建房用地節(jié)約集約程度不高

東陽作為建筑之鄉(xiāng)，老百姓對自己建的房子非常講究，特別是一些比較富裕的，講門面，比氣派，因此，大別墅、大庭院比比皆是。從全市層面看，農民思想觀念比較傳統(tǒng)，政府也缺乏宣傳引導。東陽市農房審批的安置途徑主要是宅基地垂直建房，平面式安置很少，土地節(jié)約集約水平低。在城市拆遷和舊村改造中，都是按原有房屋面積1∶1安置，再加上湊間靠幢和庭院，農民建房占用了大量的建設用地空間。

三、對策措施

1.指標管理是破解農民建房難的基礎

多渠道爭取指標，除上級下達的農房專項指標外，每年計劃指標應有重點的向無房戶危房戶和農房改造傾斜，另外，要精心申報地質災害搬遷、下山脫貧搬遷、抗臺防洪、省歷史文化村落保護利用、坡地村鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等各類專項指標，全力保障農民建房用地。科學合理分配指標，要建立一套科學合理的農房指標分配機制，一改當前市切塊給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給村、村落實到具體農戶的“天女散花”般的分配模式。要加大空心村整治項目、立改套項目和農房集聚項目的指標配套力度，把有限的增量指標來帶動存量建設用地的消化利用，發(fā)揮指標的最大效益。嚴格監(jiān)管指標落地，目前，東陽市已基本建立了無房戶危房戶數(shù)據(jù)庫，以優(yōu)先解決一部分真正的火災戶、困難戶、倒塌戶。在實際操作中，要嚴格做好農戶建房申請資格的初審、復審和審批工作，建立農房審批備案制度和農村宅基地管理共同責任機制，確保有限的指標真正用于無房戶危房戶。

2.存量盤活是破解農民建房難的前提

簡化原拆原建手續(xù)，當前東陽市建房用地缺口很大，通過指標來解決農民建房難顯然不切實際，因此，在保增量的同時，更要挖掘存量，對于村莊未列入規(guī)劃改造的合法現(xiàn)狀建筑的危舊房，結合空心村整治，在征地利害關系人、村（居）同意后，上報鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道備案同意后，原則上允許原址修繕和原拆原建，以有效解決危房戶和改善需求型農戶的建房需求。盤活村內閑置建設用地，特別是一些雙圖建設用地（即土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀圖都為建設用地），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極開展核查，并優(yōu)先用于農民建房，以有效節(jié)省用地指標。開展農村土地綜合整治，在當前土地指標日益緊張的形勢下，通過落實用地指標來開展舊村改造難度很大。因此，舊村改造、下山脫貧、地質災害搬遷要和農村土地綜合整治相結合，通過對原有建設用地復墾，一方面可騰出大量用地指標，另一方面也可節(jié)省占補平衡指標，極大地改善當?shù)厝嗣袢罕姷纳a生活條件。

3.方式轉變是破解農民建房難的關鍵

垂直與平面結合，舊村改造和空心村整治，按村莊原有建設用地安置的，可以垂直安置，對于利用新增建設用地建房的，一律平面式安置。立改套與異地集聚結合，允許城市或鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所在地村、中心村、空心村整治試點村試行“立改套”，規(guī)劃建設多層、中高層平面式安置房，土地性質為集體；橫店、巍山、南馬等幾個中心鎮(zhèn)可以實施集聚建房，吸引符合條件的周邊村莊農戶實施平面式安置，土地性質為國有。實物與貨幣結合，除實物安置外，對符合新增建設用地和連片改造涉及的第一批無房戶危房戶的農戶，可以享受貨幣補償“房票”安置，由政府開具商品房安置證明（簡稱“房票”），憑房票由農戶自由購買東陽市房地產一級市場的商品房和農房集聚區(qū)的房屋，將農房改造和商品房去庫存有機結合，以實現(xiàn)農戶、政府和房企的共贏。

4.政策配套是破解農民建房難的保證

加強頂層設計，作為政府層面要在農房集聚、立改套、房票安置、原拆原建等方面制訂具體實施細則和操作規(guī)定，為解決東陽市農村住房問題提供政策支持，切實增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道農房改造的可操作性。開展農村土地民主管理試點，健全農村土地民主管理制度，在無房戶危房戶的確認、規(guī)劃選址、計劃排序、承包地調整、違法監(jiān)管等方面，建立農民建房村級協(xié)商議事機制和村規(guī)民約，完善土地管理事項民主決策和公開制度，促進農村土地管理的規(guī)范化和制度化。

小知識

保護18億畝耕地紅線的現(xiàn)實意義是什么？

我國土地資源的特點是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質量的耕地少，可開發(fā)后備資源少。人均耕地面積僅有1.39畝，排在世界第67位。同時，由于考慮到生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，通過后備資源開發(fā)補充耕地十分有限。因此，我們必須執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，堅決保證18億畝耕地紅線不動搖，保障我們的生命線。