治理能力現(xiàn)代化的底層設計

林華興

治理能力現(xiàn)代化的底層設計

林華興

基層公職人員的績效管理是行政管理的重要組成部分，公正、高效、科學的績效管理不僅有利于提高政府的行政效率，而且直接影響基層政府服務效能的發(fā)揮，是建設服務型政府必不可少的關鍵一環(huán)。深圳市龍崗區(qū)認真分析當前基層公職人員管理面臨的困境，以基層公職人員績效管理為突破口，積極探索“減員、增薪、提效”的基層公職人員績效管理改革，轉變基層公職人員工作作風，提升政府工作效能，為推動基層社會治理能力和治理體系的現(xiàn)代化做了有益探索。

基層公職人員；績效管理；工作效能；基層治理

績效管理改革是行政管理體制改革的重要舉措。十八大以來，黨中央對政府績效管理提出一系列要求。黨的十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”，十八屆三中全會提出“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致”。基層公職人員是我國公職人員隊伍的主體、是基層社會治理的主力，他們直接面對群眾、服務群眾，既是政府機關事業(yè)單位各項政策與決定的最終執(zhí)行者、詮釋者，也是群眾信息的接受者、反饋者。基層公職人員的工作狀況直接反映了國家公務員整體隊伍素質的高低，對于增強黨和政府的向心力和凝聚力具有重要作用。特別是中央出臺“八項規(guī)定”等一系列政策后，對機構、編制和人員的管理更加嚴格和規(guī)范，機關輔助人員逐步縮減。在新形勢下，如何把握好制度規(guī)范與基層隊伍的士氣提升、服務提質、工作提效之間的關系，是基層管理面臨的新課題。為此，深圳市龍崗區(qū)以基層公職人員績效管理為突破口，探索“減員、增薪、提效”的基層隊伍管理模式，不斷提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、深圳市龍崗區(qū)績效管理改革的背景

在中國改革開放的前30年，中國的城市化進程是典型的“人口紅利”驅動模式，一方面，伴隨著城市化進程，人口呈現(xiàn)爆發(fā)式的機械增長，管理的難度和強度不斷增加；另一方面，政府管理改革相對滯后，特別是政府的編制配置機制是以戶籍人口為基數(shù)進行配置的慣性模式，在人口倒掛（戶籍人口少、外來人口多）的形勢下，政府管理范圍迅速拓寬，社會管理和服務事項迅速增加，逐漸形成“小馬拉大車”的管理局面。以龍崗為例，戶籍人口只有40萬，實際管理人口已經達到400萬，按照龍崗目前的產業(yè)模式發(fā)展下去，到2020年人口將達到500萬左右。目前，全區(qū)公務員、職員約1.5萬人，而聘員人數(shù)超過3萬人，這部分人員實際承擔著基層管理主力軍的職責，特別是在社區(qū)管理上，95%以上的工作人員都是輔助聘員。隨著政府工作重心下移，各項社會管理工作都在不斷深入，公共服務均等化、精細化、規(guī)范化等要求不斷提高（計生、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、出租屋管理等），基層公職人員特別是占主力的輔助聘員管理問題不斷凸顯：

（一）多頭管理，權責不對等。上級業(yè)務主管機關與同級綜合管理部門共同對本系統(tǒng)內的基層公職人員實施指導監(jiān)督，由于各人事管理機構力量分散，人事管理方法與標準各異，往往存在政出多門、各行其是、政令不一、互相攀比等現(xiàn)象。造成這一問題的重要原因在于基層公職人員權責不清且權責不一致，導致責權利不對等。以龍崗區(qū)基層出租屋綜管員、計生協(xié)管員等聘員隊伍為例，街道與上級業(yè)務主管部門之間存在著管理權限劃分不清、條塊分割、多頭管理、權責不一、待遇有別等問題，不利于隊伍的有效管理。并且，上級業(yè)務主管部門將有關人員配置情況作為考核評比、評優(yōu)評先的重要指標，導致這部分人員規(guī)模不斷膨脹。相關業(yè)務主管部門各自為政，相互合作協(xié)助不夠，存在部分業(yè)務重疊、人員冗余、低效擾民的情況，一定程度上也造成了人力資源的浪費。

（二）缺乏有效的激勵約束機制，隊伍積極性受限。城市化的不斷深入推進，對基層公職人員工作要求不斷提高，但是隨著財稅體制的改革，財政預算制度的更加嚴格和完善，基層公職人員的待遇卻有所降低，對基層公職人員積極性有一定影響。此外，激勵約束機制的缺失直接導致了隊伍膨脹但人浮于事，存在推諉扯皮的現(xiàn)象，現(xiàn)有公職人員隊伍管理體制導致“干與不干一個樣”，在工資福利獎懲和晉升空間通道上難有充分的體現(xiàn)，使得一定數(shù)量的公職人員存在“搭便車”的機會主義行為，而由于缺乏行之有效的績效管理制度，基層公職人員對自身權責認識不足，崗位管理觀念尚未建立。

（三）基層隊伍人才流失嚴重，整體素質堪憂。隨著改革的深入，對外開放的不斷發(fā)展，一方面對基層公職人員綜合素質的要求越來越高；另一方面，由于激勵約束機制的缺失，高學歷基層人才流失越來越嚴重，不但浪費了政府為引進人才所付出的大量精力和財力，更影響了基層干部隊伍的整體文化素質和聯(lián)系群眾“最后一公里”的實現(xiàn)。值得注意的是，高學歷、高素質聘用人員盡管基數(shù)較小（高中及以下學歷占51%，具有研究生學歷的只有1%），但流失率較大，相反，人員基數(shù)較大的低學歷人員更易沉淀，因而，導致基層隊伍“兩低一高”現(xiàn)象，即整體素質偏低，工資福利較低，高學歷和高素質人員流失率高。

二、深圳市龍崗區(qū)基層績效管理改革的探索

按照深圳市公職人員的管理規(guī)定，公職人員包括公務員、職員、雇員和聘用人員。基于對基層公職人員管理現(xiàn)狀的分析和判斷，龍崗區(qū)以提升社區(qū)聘用人員的工作效能為切入點，按照“減員、增薪、提效”的工作思路，通過管理方法的集成創(chuàng)新，促使“績效考核”向“績效管理”轉變，構建基層隊伍工作效能長效激勵約束機制。

（一）以“權責清單”清理為基礎，轉變政府職能，促進“事、權、責”相統(tǒng)一。黨中央、國務院提出要列出“權力清單”，龍崗區(qū)在此基礎上，提出要清理并制定“權責清單”，以此作為改革工作的“牛鼻子”。經過精心部署，目前已經拿出“權責清單”，全區(qū)53個單位共梳理權責事項11714項。與各地制定的“權力清單”相比，龍崗區(qū)的“權責清單”最大的特點：一是實現(xiàn)“權責清單”全覆蓋。制定“權責清單”的部門除了覆蓋政府各職能部門、駐區(qū)機構，黨委、人大、政協(xié)的部門也正在開展。特別是龍崗區(qū)率先開展社區(qū)權責清單梳理，南灣街道按照“權責法定”的原則梳理社區(qū)權責清單，梳理權責事項45項，并按照“法無授權不可為”的原則，明確基層公職人員的崗位職責，極大地減輕了基層工作壓力。二是真正做到“權責一致”。按照“有權必有責”、“權責一致”的理念，對每項行政權力都明確相應的職責。職責均細化為“事前、事中、事后”三個階段，避免了責任的模糊化。并針對每項職權職責，明確違法違規(guī)應承擔的法律責任和行政責任，進一步強化部門行使權力時的責任意識，也強化了社會對責任落實的監(jiān)督。三是權責清理與流程再造相結合。在清理“權責”的同時，對380個事項提出了精簡優(yōu)化方案，其中，精簡審批事項101個，優(yōu)化279個，初步壓縮辦理時限2016個工作日。四是最大力度地推進政府職能轉移。進一步厘清政府、社會和市場的責任邊界，將盡可能多的公共服務事項交由有資質的社會組織、機構和企業(yè)來承擔，建立政府養(yǎng)事不養(yǎng)人的社會管理運作模式。通過這樣的清理，基層的管理職能更加清晰，管理體系更加優(yōu)化，為基層績效管理改革實現(xiàn)“減員、增薪、提效”奠定了堅實基礎。

（二）以打破條塊壁壘為突破口，優(yōu)化基層管理資源配置，推動機構和隊伍整合。按照整合優(yōu)化的原則，結合基層工作實際，打破條塊壁壘，挖掘隊伍潛力，重新核算各單位尤其是各街道的聘員員額總量、使用時限，借助信息系統(tǒng)共享、實時更新并掌握現(xiàn)有聘員員額、經費、招錄、備案等情況，從而對聘用人員入口嚴格把關，形成有效監(jiān)管。為了整合力量釋放冗余崗位，結合“織網(wǎng)工程”建設，把過去條條管理變?yōu)椤熬W(wǎng)格化”管理，以網(wǎng)格為單元，整合管理力量，將全區(qū)各街道原有的綜治、城管、安監(jiān)、消防、執(zhí)法、計生等多個部門的協(xié)管員合并為綜合協(xié)管員，實現(xiàn)綜合協(xié)管員“一員多崗，一崗多用”，統(tǒng)一為社區(qū)群眾提供治安、計生、社會保障等服務。同時，按照“權責清單”梳理結果，細化各科室、部門的聘員定額、崗位設置和崗位職責，實現(xiàn)以責設崗、以崗定人。

（三）以科學的績效考核為導向，優(yōu)化管理機制，構建“公開、透明、公眾參與”的績效管理體系。為了推進績效管理創(chuàng)新，制定了《龍崗區(qū)機關事業(yè)單位輔助聘員績效考核管理辦法（試行）》“1+4”文件，按照“減員、增薪、提效”的要求，科學設計考核指標和機制，通過全過程的績效管理，解決“干與不干一個樣，干多干少一個樣”的問題，做到“四結合”：一是領導評鑒與群眾評議相結合；二是定性與定量相結合；三是結果與行為相結合；四是平時考核與年度考核相結合。

（四）以彈性的薪資體系創(chuàng)新為關鍵，完善激勵機制，著力提升隊伍士氣和執(zhí)行力。實施財政經費打包，在工作數(shù)量與質量未減少的情況下，在做好整合力量的結構性減員和加強考核淘汰的自然減員工作前提下，財政核撥經費仍然按照原有員額數(shù)核撥，即減員不減經費。從這部分“多”出來的財政經費，解決存量聘員的“增薪”問題，根據(jù)考核結果有差別地予以分配：一是通過發(fā)放績效考核獎金的方式實現(xiàn)；二是各單位根據(jù)總體經費情況，評估聘員總體“增薪”幅度，并且確定“增薪”上限；三是根據(jù)聘員增薪的情況，相應地提高聘員工作要求，加強工作考核，達到權責利的統(tǒng)一；四是加大獎懲力度，拉開績效考核差距，營造多勞多得、少勞少得的工作氛圍。同時，改變現(xiàn)行以編制為標準核定財政撥款的管理模式，以單位履行公共管理和服務的事務量為撥款標準的財政資源配置方式，改“以人定費”為“以事定費”，促使單位不再一味尋求增加編制和人員，弱化各單位與編制管理部門之間的博弈關系，逐步形成減員提效的內生控制機制。

（五）以“一專多能”的業(yè)務培訓為保障，培養(yǎng)基層管理的復合型人才，提升隊伍現(xiàn)代化管理能力。龍崗區(qū)在整合人力的過程中，強化聘員崗前實訓、技能普訓的針對性和實用性，定期安排輪崗學習交流，實施基層崗位的技能交叉培訓，將普通員工培養(yǎng)成一專多能的崗位多面手。特別是通過強化對基層現(xiàn)代管理需要的業(yè)務培訓，如安全、消防、計生、計算機、會計等，提高管理人員的綜合素質和管理能力。考核合格的聘員獲得“一崗多能”培訓合格證，作為基層公職人員提薪、晉升等必要前提。對多次考核不合格的聘員或因不符合工作要求而需逐步消化的冗余人員，做好政策解釋工作，保證隊伍的基本穩(wěn)定。

三、深圳市龍崗區(qū)基層績效管理改革的成效

按照全區(qū)的統(tǒng)一部署，深圳市龍崗區(qū)目前正以下轄的南灣街道為試點，全力推進基層績效管理改革，經過一段時間的試點，取得了初步的效果。

（一）穩(wěn)定基層隊伍，提升了基層工作人員整體素質。通過人力資源的整合，合理設置崗位，將優(yōu)秀的人才配置到合適的崗位，做到人盡其才、才盡其用。同時，通過崗前實訓、技能普訓、技能考核等措施，及時發(fā)現(xiàn)基層人才，充分挖掘基層公職人員的潛能，強化他們的責任心，在增薪的同時，培養(yǎng)他們的愛崗敬業(yè)精神，穩(wěn)定基層隊伍建設，提升基層公職人員整體素質。2014年實施基層績效管理改革以來，試點南灣街道辦理離職備案的有42人，比去年同期減少23.6%。

（二）實現(xiàn)“減員增薪”，保障了基層工作人員的利益。通過基層財政經費管理改革，改變現(xiàn)行以編制為標準核定財政撥款的管理模式，以單位履行公共管理和服務的事務量為撥款標準的財政資源配置方式，改“以人定費”為“以事定費”，鼓勵基層隊伍以更少的人干更多的事，既以競爭機制實現(xiàn)了有序“減員”，又提高了基層公職人員的待遇，保障了基層公職人員的利益。南灣街道試點以來，輔助管理類聘員最低月工資為3300元左右（較原工資增加了800元）；專業(yè)技術類聘員最高月工資為4850元（較原工資增加了2350元），實現(xiàn)了工資翻倍；考核結果實行分級管理，分類排名，績效考核結果分為ABCD四個等級，其中A級對應績效獎金800元，B級對應績效獎金500元，C級對應績效獎金300元，D級對應績效獎金0元，體現(xiàn)了績效管理的激勵功能，打破了原來大鍋飯局面，人員工作積極性較改革前大幅提高，提效目標初見成效。

（三）科學考核，提升了基層街道社區(qū)的服務效率。通過規(guī)范崗位設置，建立完善考核管理制度，重新明確整合后的工作職責，細化工作指標，做到定崗、定人、定責，落實考核執(zhí)行及配套體系，解決了“干與不干一個樣，干多干少一個樣”的問題。不僅將績效管理直接與聘員的薪資發(fā)放掛鉤，通過改革，打破身份界限，實行競爭上崗，不拘一格用人才，調動基層工作人員的工作積極性，充分挖掘基層隊伍的潛能，提升個人的辦事效率，促進政府組織效率的提高。

四、深圳市龍崗區(qū)基層績效管理改革的意義和啟示

深圳市龍崗區(qū)的基層績效管理改革實際上是在過去績效管理探索基礎上的集成創(chuàng)新，也是基層管理各項改革同步推進的綜合配套改革，這是先行城市化地區(qū)在面對快速城市化管理的突出問題而采取的創(chuàng)新舉措。這種探索的價值在于：

（一）在基層社區(qū)管理隊伍績效改革方面做了新探索。社區(qū)是社會管理的基礎單元。長期以來，由于體制機制的問題，社區(qū)管理和服務人員長期處于體制的游離狀態(tài)，自身的身份和待遇沒有保障，而承擔的社區(qū)管理和服務工作量不斷加大，隊伍的積極性不高，導致政府管理和服務的“最后一公里”處于松散無序狀態(tài)。深圳市龍崗區(qū)的基層績效管理改革以社區(qū)工作人員績效管理為突破口，進一步規(guī)范街道社區(qū)聘員管理，厘清社區(qū)工作人員職責，優(yōu)化人員結構，建立聘員薪酬調整機制，有力提升了基層社區(qū)服務工作人員的積極性，夯實了基層管理和服務的基礎。

（二）在促進基層管理隊伍的有序流轉，提高基層治理能力現(xiàn)代化水平方面做了新探索。國家治理能力現(xiàn)代化必須以基層特別是基層管理隊伍的治理能力現(xiàn)代化為基礎。長期以來，基層管理隊伍尤其是輔助聘員的素質不高、穩(wěn)定性差的特點，制約了基層管理能力的提升。未來，輔助聘員的逐步減少將是大趨勢。深圳市龍崗區(qū)以“減員、增薪、提效”為目標，通過制度設計，特別是通過績效管理改革，建立科學的、以群眾滿意度為重要指標的績效考核體系，并將考核結果與基層公職人員的薪酬、晉升、進退等切身利益緊密聯(lián)系，引導基層工作人員在穩(wěn)定基礎上有序減員，并推動在崗工作人員自覺提升自身素質，提高管理和服務水平，為提高基層管理能力現(xiàn)代化水平奠定堅實基礎。

（三）在推進基層治理綜合改革，提高基層治理體系現(xiàn)代化水平方面做了新探索。基層績效管理改革是一項系統(tǒng)的整合式改革，通過對績效考核體系進行綜合設計，變“績效考核”為“績效管理”，通過基層人事管理改革、績效管理改革推進治理體系現(xiàn)代化。如通過推進基層權責清單的清理，厘清政府、社會、市場的責任邊界，實現(xiàn)基層公職人員責權利統(tǒng)一；通過發(fā)揮市場主體活力，利用市場購買公共服務，采取服務外包方式，減少了直接服務基層工作人員，使有限的人、財、物等資源得到最優(yōu)配置，提高政府管理效能；通過系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的改革，提高績效考核的科學性，使績效管理改革變成基層治理改革的助推器，提升基層治理的規(guī)范化、標準化、長效化和人性化的水平，筑牢政府管理和服務的“最后一公里”，夯實基層治理體系現(xiàn)代化的基礎。

責任編輯：周修琦

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1673-5706（2016）01-0042-04

2015-09-15

林華興，深圳市龍崗區(qū)政府督查室主任。