專家解讀 深化改革推進以人為核心的新型城鎮化

新型城鎮化的核心，是實現進城農民的市民化轉移，在這項艱巨的任務中，我們還面臨哪些需要通過深化改革來解決的問題？

中國城鎮化進程的基本特征是“農民進城”，核心是要實現轉移人口的市民化，這是中國城鎮化最具特色的一點。現在整個有2.6億農民工為主體的轉移人口，面臨著難以獲得平等的享受與城市居民相同的基本公共服務，包括教育、就業、社保、醫療、保障性住房，還包括城市的這種行政管理制度等一系列問題，下一步要通過改革來解決這些問題。

第一，改革戶籍制度。第一步是要推進居住證，與居住年限相掛鉤來提供相關的公共服務，同時要解決居住證怎么向戶籍來轉換。推進城鄉統一的戶口登記制度，使戶口逐步跟各項公共服務脫鉤，戶口只起一個登記居住地的作用，也就是建立一個戶口登記與實際居住地相一致的人口信息登記制度。

由于中國城市有等級的現實情況，我們在推進戶籍制度改革上，在政策上還得分類。比如說，在特大城市可能要先推進戶籍和居住證并存的制度，同時逐步提高居住證內涵的公共服務水平，然后條件具備以后再打通居住證和戶籍，在特大城市過渡期可能會很長。

第二，改革土地制度。土地制度現在正在推進，首當其沖是征地制度。改革征地制度，完善被征用地農民的保障機制，同時要建立農村產權的確權登記頒證，然后要有嚴格的用途管制，農用地交易以后也只能用于農業用途。現在做的最重要的是三塊地：第一塊是承包地，現在流轉規模已經很大了；第二塊是集體經營性建設用地，怎樣同等入市、同權同價，怎樣出讓租賃入股，包括涉及到小產權房，現在也在試驗；第三塊是宅基地，宅基地如何有效的再配置、再流轉。宅基地上面的住房能不能抵押、擔保、轉讓，這些現在也在試驗。這個盤活以后可以釋放出巨大的資源，而且能夠給進城的農民創造一筆相當規模的財富，使他們進入城市以后有一筆啟動資金，這項改革如果能夠有效推進，意義非常重大。

第三，完善基本公共服務。首先要解決農民工子女的就學問題，很多農民工樣本的調查，他們最期待、最關心的是他們的孩子能不能跟城市的孩子一樣接受同等的教育，能不能把農民工的子女逐步納入到公立學校體系里面去，這是很關鍵的。其他還包括怎么納入到社保體系、改善農民工的居住條件、能不能納入到保障房體系，這些都是屬于公共服務的范疇，我們說的要基本實現公共服務對常住人口全覆蓋。

第四，深化住房制度改革。我們現在的住房存量是7億平方米，在建的還有好幾十億平方米。怎么來消化這個存量？現在強調的是要滿足新市民住房需求為主要出發點。我們城鎮的居民戶均2013年已經達到一套房，下一步的重心是逐步轉向新市民，但是對于大多數打工的群體可能買不起。因此，建立租購并舉的住房制度，考慮是否可以把公租房擴大到非戶籍的轉移人口。再有，如何發展租房的租賃市場，現在一些房地產企業能不能從銷售商品房轉化為批量化的租賃住房的企業，這是一個巨大的轉型，牽涉到改革現有的商業模式和盈利模式。

第五，財政體制改革。現在提得最多的是“三掛鉤”，像廣東東莞、江蘇昆山等地，外來人口比本地戶籍人口多得多，怎么激勵地方政府的積極性，使其愿意去解決轉移人口的落戶。在這種情況下，一定需要建立一個激勵機制，使吸納外來人口和財政轉移支付以及用地指標和預算內的投資方面與吸納轉移人口掛鉤。以前是“兩掛鉤”，現在最好實現“三掛鉤”。同時，怎么樣建立一個分擔機制，能不能建立一個中央與地方政府、政府與企業、企業與居民這種共同分擔的分擔機制共同來分擔成本。

另外，城鎮化建設現在還要建立新的融資渠道。以前城鎮建設是靠平臺公司，2015年43號文下發以后，切斷了平臺公司向商業銀行融資的渠道，那接下來怎么辦？通過發債來籌集城市建設資金，但是發債也不能無限發。第二種方式是通過特許經營PPP，由政府與社會資本合作來搞城鎮公共產品和公共服務的供給。現在也在討論能不能建立面向新市民的、農業轉移人口的政策性住宅銀行，包括大規模的公共基金能不能盤活、利用起來，來建立城鎮住宅銀行，而新市民又沒有抵押物和信用積累，那么要考慮怎么設計一個制度來推進新市民能夠購買得起房子。

第六，改革金融體制。如何建立多元化的農村金融體系？這個體系是多元化的，包括政策性銀行，也包括商業銀行、村鎮銀行，還包括資金的互助社、小額貸款組織，還包括農村的保險、擔保、征信、期貨。這里有一部分是屬于普遍服務，同時還要創新農村金融服務產品，能夠讓農民的土地承包經營權、林權，包括宅基地上面的住房、房屋產權，還有農村基礎設施使用權能夠作為抵押物，來發展這種農村的金融服務。

第七，改革城鎮管理體制。現在很突出的就是我們很多鎮規模很大，尤其是沿海的一些鎮，像廣東的虎門鎮有90來萬人，但它僅僅是一個鎮。它能不能變為市呢？我們設市的標準能不能根據我們現實的發展情況有所調整？包括機構設置，怎么能夠根據實際情況有所調整，包括一些管理權限的下放。這個問題現在很突出。

我們最缺的恰恰是中小城市和小城鎮，我們以后吸納農業轉移人口的主體也應該是中小城市和小城鎮，但是我們很多中小城市和小城鎮缺乏產業，沒有吸納能力。所以，怎么樣去發展各具特色的中小城市和小城鎮，這是我們從制度上要考慮解決的問題。這涉及到很大的制度性的調整。