社區社會組織治理路上的憂與思

王婷婷

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430000）

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社區社會組織治理路上的憂與思

王婷婷

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430000）

［摘要］作為社會治理落腳點的社區，社區社會組織的快速發展愈發引人注目，它成了社區建設和發展的主要動力和創新載體。隨著社區社會組織日益發展壯大，相關法律法規、自身建設、監督管理等不斷完善，激發了社區治理的內生活力，為構建社區多元治理格局、創新社區治理機制和提高社區治理水平提供了動力支持。但社區社會組織在“摸著石頭過河”的發展過程中，并非一路坦途，資源匱乏和人才困境是其面臨的首要問題，政社職能混淆導致權力過度集中等問題突出，嚴重阻礙了社區社會組織的作用發揮。因此，助力社區社會組織的發展至關重要，要多方面落實一系列切實可行的措施，破解治理困境，全面激發社區社會組織活力，進而推動社區治理和服務創新。

［關鍵詞］社區社會組織；社區治理；居民自治

現階段，我國正處于社會轉型的關鍵時期，政府行政體制改革進一步深入，政府職能發生了顯著變化，政府權力開始向社會組織下放，給社會組織的培育和發展提供了廣闊空間，為其有效參與社會管理帶來了良好發展契機。實踐證明，社區社會組織已逐漸成為社區治理的重要主體，因此，探究社會組織有效參與社區治理路徑是大勢所趨，也是這個時代發出的最強音。

一、社區社會組織治理成效值得期待

（一）暢通渠道：推動居民參與治理

社區治理歸根結底依靠社區居民自身，居民的積極參與是社區治理的本質所在，在如今“小政府、大社會”和“多元格局”時代下，基層行政單位作為政府部門，應積極動員社區居民理性參與社區治理，給予科學指導，并不直接插手管理社區建設和發展中的大小事務，這表明社區居民與基層行政單位要建構一種良性互動機制。在社區建設和發展實踐中，社區社會組織成為連接基層行政單位和社區居民的橋梁已是必然選擇。社區社會組織是由社區居民自發組織起來的自治組織，代表的是社區居民的整體利益，孵化和培育出的領袖更是代表社區居民的根本利益。面對社區居民的多樣化需求，社區社會組織能充分發揮橋梁作用，向基層行政單位提出訴求，然后由社區社會組織率領廣大居民協作完成共同目標，達到“自助、助人”的效果。同時，社區社會組織通過與基層行政部門充分溝通，在居民需求“上傳”的同時，也將基層行政部門的政策、要求等“下達”，讓社區居民充分了解政策精神。此外，由于社區社會組織大部分是由社區居民組成，這就增加了社區社會組織參與社區治理的內生動力，進而調動成員參與治理的積極性、主動性和創造性，從而提升社區治理水平，促進社區建設和發展。

（二）多元格局：創新社區治理模式

隨著市場經濟的快速發展、民主觀念的深入人心以及全面深化改革的推動，我國社會治理模式走向多元格局，十八屆三中、四中全會提出創新社會治理格局和依法治理的要求，這對于社會治理落腳點的社區而言，無疑是一場改革，也為社區社會組織的產生、發展提供了機會和平臺。在政府轉型、權力下放的大背景下，社區社會組織從基層行政單位手中承接大量社會職能、公共服務職能，不僅改變了社區舊的服務、管理模式，也為社區治理注入了新鮮血液，推動多元格局的建立。“社區社會組織從直接為居民提供服務轉變為指導社區自我服務可以將社區發展的權利賦予社區居民自己。政府從傳統的指令性的行政管理，開始向服務性的指導治理轉變，改變了長期以來社區服務一直是政府主導、自上而下的工作模式?！币虼?，社區社會組織自身的本土性、志愿性、組織性為創新社區治理模式提供了可能，協同基層行政單位、社區居民和其他志愿組織共同推進社區治理。

（三）高效運作：提升社區服務水平

社區社會組織源于居民、用于居民，其良性運作離不開社區居民的積極參與。社區社會組織開展社區服務項目，提供社區服務，凝聚了社區居民真實、多樣的利益需求，真正反映了社區居民的心聲。社區社會組織在運行服務項目的準備、實施、監督、評估階段，從制定項目計劃書、按步驟實施、監督進展過程到檢驗實施效果等，都由社區居民在依法依規、協商共進基礎上參與，不僅大大提高了服務項目的運作效率，也增強了社區居民的凝聚力和認同感。此外，正因為社區社會組織是由社區居民志愿組成的自治組織，多數的服務項目都是居民自發組織開展的，有需求就會有動力，社區居民在項目準備階段，更愿意接受相關培訓，共同推動社區服務水平的提高，不僅擴大了社區社會組織的影響力，還增強了社區居民的“主人翁”意識和集體認同感，更整合了社區價值，塑造了優良的社區精神和風尚，使社區服務水平更上一層樓。

二、社區社會組織治理路上并非一路坦途

（一）定位不準：運行受限

社區社會組織在社區治理中的地位和角色，受到了社會各界人士的爭議，一些社區認為，社區社會組織只是由社區居民自發形成的組織，并沒有強大的支撐力度和豐富的資源，沒有足夠的能力為社區居民提供有效的服務，自然也就不能有效參與社區治理；一些政府官員、基層行政單位人員依然遵循傳統的管理模式，把社區社會組織看成政府的下屬組織，對社區社會組織進行管理和控制，甚至插手其提供社區服務和資源分配等，并沒有把重點工作真正放在社區治理上來，這嚴重限制了社區社會組織參與社區治理的能力。

對社區社會組織的不科學定位、不準確認識導致社區社會組織所受關心不足、指導不夠等。同時一些社區社會組織內部認識也不正確，成員人心渙散，未正確意識到在社區治理中的位置和角色，服務意識不強，缺乏積極性、主動性和創造性，導致組織形同虛設。這些認識上的誤區是社區社會組織治理路上的關鍵性絆腳石，不僅制約了社區社會組織自身的健康有序發展，也阻礙了社區社會組織開展社區治理的有效性。

（二）法外之難：缺乏保障

社區社會組織是新公共管理理論的產物，是社區治理的新鮮血液，注重協商過程，追求善治結果，它的成長發展和作用發揮離不開法律法規的保駕護航和適度制約。目前，社區社會組織的運行面臨著“法外之難”，我國法律法規未對社區社會組織的地位、職能、作用等做出明確規定，使得它在進行社區治理過程中無法得到保障，處于游離狀態，在“夾縫”中生存。同時，社區社會組織和政府之間的關系也處于“法外之難”，實踐中，我國相關法律法規未對兩者關系做出界定，一方面使得社區社會組織受到政府的過度管控，影響治理效能，無法充分發揮治理能量；另一方面又使得政府對社區社會組織的規范管理沒有法律依據，在某些方面，社區社會組織行為打“擦邊球”，缺乏具體可操作性的法律法規規范社區社會組織的行為界限，理順二者關系。

目前，我國存在一些相關法律法規，但是，實踐證明，現行相關法律法規不適應當今社區社會組織的快速發展和多樣化需求?，F行法律法規側重宏觀引導，而忽視了具體可操作性，同時也缺乏協調一致性，法律之間存在矛盾現象，靈活度不夠等。由此可見，一直以來，我國未建立健全相關法律法規以管理和規范社區社會組織的發展和運作。

（三）“舊體”桎梏：難逃束縛

社區社會組織管理體制不健全、治理效能難以充分發揮，很大程度上是因為我國傳統舊體制的影響，傳統觀念根深蒂固。舊體制中，我國社會管理沿用以行政主導為中心的管理模式，強調層級管理、行政命令、自上而下扼殺了社會組織的活力。在社區管理中，毋庸置疑，存在極深的舊體制烙印，以街道辦事處為中心的行政管理模式，憑借行政力量異化了社區居委會的權力和作用，社區社會組織更是被政府看做自身所屬單位，被政府管理和控制，同時承擔很多“下達”任務，打擊了社區社會組織有效參與社區治理、提供社區服務積極性。

此外，在職能方面，街道辦事處和社區居委會的某些職能與社區社會組織履行的部分職能存在交叉，甚至出現政社不分，導致“打架”現象屢現。治理實踐中，社區社會組織深受舊體制的桎梏，難逃束縛，很難與街道辦事處、社區居委會明確職責，又不能完全有效協同，從而一系列的束縛使得社區社會組織內部管理體制健全受阻，職能運行不暢，與多元協同治理格局和新型行政管理體制矛盾重重。這就要求我國加快新型行政管理體制改革在基層的落實力度，明確職能，消除行政化，提高社區社會組織有效參與社區治理能力。

資金短缺，是社區社會組織運行的一大瓶頸，也是首要的普遍問題。目前，社區社會組織的資金來源主要是政府撥款、社會捐助、社區居民自籌，方式不夠多樣，渠道不豐富，存在不穩定性。雖然我國大力支持社區社會組織的培育和發展，每年會以不同方式給予相應的資金資助，但是實踐中，資金匱乏依然是社區社會組織發展的阻礙。同時，社區社會組織身份的合法性未得到相關法律法規的保障，這也在一定程度上決定了其很難享受國家政策的穩定扶持。

此外，社會捐助，包括單位和個人，在一定程度上對社區社會組織雪中送碳，有效支持了社區社會組織的運行，但是無法保證數額，這種資金來源渠道也不穩定。社區居民自籌也是社區社會組織資金來源的一種方式，但居民自籌基本均為小數額，在社區治理的浩大工程中，無疑是杯水車薪，而且，倘若社區社會組織經常發動社區居民自籌運行資金以提供公共服務，一方面會打擊居民參與社區治理的積極性，使社區社會組織內部渙散，另一方面會使社區社會組織的初衷異化，有“買賣或交換服務”的嫌疑，影響組織形象，引起居民不滿，最終阻礙社區社會組織參與社區有效治理。

（五）人才短板：組織失衡

社區社會組織近年發展迅速，而對口人才的培養卻無法滿足社區社會組織的治理需求。目前，我國社區社會組織成員大多是社區離退休人員、下崗人員、老年居民等不具備專業社工知識、綜合能力不高的社區居民，這就決定了社區社會組織的治理水平無法滿足社區居民的多樣化服務需求。首先，社區社會組織缺乏專業社工，無法充分引入先進的社會工作方法，亦無法利用切實有效的技術如“開放空間”技術等，組織內部成員結構不科學，知識結構不健全，且人員流動性大，開展社區活動隨意性較大，缺乏專業化、系統化。

不可否認，有些社區社會組織擁有社工人才，但在治理實踐中易出現“三化”。一是易被同化，專業性不夠強，深受所在社區的各方面環境影響，忽略了專業化要求。二是易被邊緣化，部分社區以購買服務的方式引進社工人才，但要求社工的服從，被行政性工作所包圍，所承擔的職責被行政化，而真正的社工專業技能無法施展。三是易被異化，內外部種種因素的影響，使得部分專業社工人才無法真正遵守社工職業道德，很可能會從救助者、服務者異化為障礙者。綜上，專業的社會工作理念、價值沒有在實際治理中得到落實，在監督機制和評估機制同樣不健全的情況下，社區社會組織很難保證治理水平和服務質量。

（六）公信力欠缺：動力不足

所謂公信力，即公眾信用的能力，這里指社區社會組織對社區居民履行公共服務和社區治理承諾獲得社區居民和社會的信任、滿意最終產生自身的影響力和號召力。目前，在我國社區社會組織參與治理實踐過程中，面臨的最關鍵障礙是公信力的缺失，直接影響其參與動力。我國社區社會組織由于在身份合法性上存在爭議，并不具備獨立的第三方屬性，半依賴于政府部門或者其他事業單位，組織運行和治理過程中受到所依附單位的限制和管控，治理作用就很難發揮出來，影響公共服務承諾的兌現，進而喪失公信力。

我國社區社會組織成員大部分是社區居民，所以社區社會組織公信力的缺失，也會直接導致組織內部人心渙散、治理動力不足。同時，社區社會組織治理的監督機制不健全，各監督主體未充分發揮作用，組織內部也未建立起切實有效的監督機制，未發現指出社區社會組織治理過程中出現的偏差并及時改正。總之，社區社會組織公信力的缺失，使得社會、社區居民、組織本身對其治理能力產生了信任危機，進而指導參與動力不足，嚴重影響社區社會組織有效參與社區治理。

三、社區社會組織治理困境的破解之道

（一）政府層面：引領整體規劃，給予政策支持

心律失常屬于心血管疾病中較為重要的疾病，主要是由于竇房結出現異常，使激動傳導速度減慢、傳導阻滯或者異常傳導，從而影響心臟波動的頻率。心律失?？蓡为毎l病，也可由其他心血管疾病合并發作，如冠狀動脈粥樣硬化性心臟病，具有發病較急、死亡率高等特點，因此需及時采取措施進行治療，挽救患者的生命。在冠狀動脈粥樣硬化性心臟病合并快速心律失常的治療中[5]，使用鹽酸胺碘酮治療可調節患者心律，對患者的治療具有重要意義。本次研究中，干預組患者的治療有效率（97.56%）明顯高于常規組（90.24%），差異明顯，差異有統計學意義（P＜0.05），證明了鹽酸胺碘酮具有較高的治療有效率，效果顯著，值得臨床推廣及使用。

政府在我國社區建設和發展中起著至關重要的調控作用，在方向、政策等方面有效推動了社區社會組織的成長，促進了社區社會組織有效地參與社區治理。

一是政府要加強立法。建立健全相關政策法規體系，制定、完善社會組織的相關法律法規和管理辦法，營造良好的社會環境。對社區社會組織的性質、地位、權利和義務、設立條件、審批程序、撤消等做出具體規定。此外，建立健全有關社區社會組織的法律體系，首先要解決社區社會組織管理法規層次較低的問題，以法律法規、地方規章等一系列為配套，形成多層次且有機統一的社區社會組織法律體系，使社區社會組織管理步入規范化、制度化的軌道。

二是加大財政政策扶持。制定有利于社區社會組織發展的公共財政政策，修正財政預算，將承擔一部分由政府轉嫁的社會保障與社會福利功能的社區社會組織作為重要的財政支出項目。同時，要通過建立財政轉移支付，實行“費隨事轉、事費配套”等制度。在事權的轉變過程中，政府應該通過一定的程序及時向社區社會組織提供相應的經費補貼，使其能夠正常開展活動，提高向社區居民提供服務的有效性。對于由社區社會組織承接的部分政府職能的事務，要按政府的法規與所提供公共服務的性質，實行“費隨事轉、給予資金補貼”。對每年考核合格的社區社會組織進行經費獎勵或物質支持，使其形成一定的競爭態勢。

三是加強調控規劃。注重培育和引進相結合，形成多層次、多元化的社會組織體系。按照社區需要、群眾需求，培育與社區經濟社會發展相適應、層次豐富、結構優化、覆蓋廣泛的社會組織，大力引進具有良好社會聲譽和較強服務能力的優秀社會組織及其項目落地，培育立足于本社區實際的草根型社會組織發展壯大。加大政府扶持力度，為社會組織在社區發展創造良好環境。拓寬扶持渠道，完善扶持機制，健全配套政策，打造社區社會組織和公益服務品牌，提升扶持資金和服務項目的社會效益，強化社會組織影響力和公信力。轉變政府職能，下放權力，把一些社會職能轉給社區社會組織，為其履行社會服務職能提供更廣闊的空間和渠道。

（二）社區層面：明確主體職能，強化居民參與

社區職能繁多，主體繁雜，街道、居委會、社區社會組織等主體對于各自應履行的職能模糊不清，導致社區服務效率低下。同時，社區居民是社區最重要的主體，在社區治理中扮演著舉足輕重的角色，社區治理水平在很大程度上取決于居民有效參與社區治理程度的高低，目前，社區居民集體榮譽感、認同感欠缺，參與社區治理的積極性不高。

一是明確主體職責。明確社區調整和網格劃分、社區組織架構、街道及社區的職能、社區服務清單等標準，實行“三事分流”，政府事務、社區事務、居民事務“三事”，按照減少管理層級、推行扁平化管理的思路，轉變街道辦事處職能，把服務性職能和服務審批性事項適當下放到社區，社區原則上不再承擔經濟事務工作，主要按照服務清單，承擔民生服務等職能。使得社區社會組織消除行政化，專門履行社會服務職能，精簡社區政務事項，實現職能歸位。

二是強化居民參與。目前社區發展面臨著“個人原子化、社區陌生化”的普遍問題，這就需要社區創熟，即創建熟人社區，尋找建立一個社區共同體，通過原子化組合，實現社區再造，從而加強社區居民的認同感和責任感?！耙陨鐓^成員的利益和需求為紐帶，鼓勵居民積極參與社區公共事務，關心社區公益事業，自覺地維護社區公共秩序和公共利益，形成大眾創造、全民參與、人人享受的精神氛圍。以文化為紐帶，培養共同的社區意識，擔負共同的責任，提高居民參與度。同時，又保持自己的活動空間，多元共處，和而不同”。同時，社區社會組織要保障居民的參與權，在進行社區公共服務時，充分了解居民結構和需求，引入協商民主機制，建構居民參與體制，落實居民群眾各項參與權。，對不同的人群實行不同的引導方式，盡可能多地動員社區居民參與。

（三）自身層面：強化內部建設，加大監督力度

完善社區社會組織內部治理機制，加強內部管理制度建設是根本保障。社會組織內部的管理涉及到決策、執行、組織機構、內部監督、日常管理等多個方面，只有加強內部建設，強化自我監督，才能真正充分發揮社區社會組織的治理作用。

一是轉變自身觀念。社區社會組織要對自身進行準確定位，轉變觀念，認清職責。社會組織不能憑借“我是公益事業組織”這塊招牌而不思進取，固步自封，保守地認為自身只能被動地接受社會公益資金。實際上，這種觀念既不利于社會組織自身的發展壯大，又不利于社區治理機制創新。社會組織要及時更新觀念，在保證公益價值的同時，借鑒國內外有益經驗，學習管理方面的理論與方法，建立適合自身實際情況的一套科學有效的運營模式。通過突破觀念上的瓶頸，澄清一些認識方面的誤區，在社區治理體系中定好位，服好務，進一步提升社會影響力和號召力。

二是加強人才建設。強化組織隊伍的專業化、職業化建設，實行外引、內生相結合的方式，與高校等科研機構進行資源對接，為社區社會組織培育、輸送專業人才，同時社區社會組織要制定合理有效的考核激勵機制，確保組織內部人員的相對穩定性。此外，對社會組織工作管理人員進行頗具針對性的綜合培訓，重點提升他們的職業操守、專業服務水平和意識以及日常管理技能等，激發其參與社區治理的活力與信心，避免社區社會組織專業人員被同化、邊緣化及異化。嚴把入口關，不要把社會組織變成政府分流人員和社會失業人員單純的緩沖地和再就業跳板，而讓從業人員真正能在社區治理中起到實質性的作用。

三是完善監督體系。“權力不能任性”，任何權力失去監督，就容易導致任性或腐敗。社區社會組織的良性運行離不開多方的監督，必須加大內外部對自身的監督力度，對社區社會組織的權力進行約束和監督，把權力關進制度的籠子里。建立獨立的行政監督機制，充分發揮政府行政力量，對社區社會組織的不法行為進行法律懲罰和強制矯正。建立群眾監督機制，以居民整體利益為標準，可以嘗試多種方式調動群眾監督的積極性，讓居民擔任社區社會組織服務職能履行情況的裁判員。建立媒體監督機制，輿論監督在一定程度上有助于社區社會組織有效參與社區治理，通過輿論的力量對社區社會組織實行法律和道德的雙向鞭策。建立監督考評機制，對治理中履職不力、作風不正、為政不廉的人員進行責任追究。

建立由黨、政府、社區居民自治組織和第三方組織多方主體參與的新型社區，將自治功能與行政職能相結合，有效整合各類社會資源，積極引導城市社區治理機制創新，這是我國社區治理的根本環節所在。當務之急則是發揮社會組織這支新型力量的作用，鼓勵其參與社區治理。一方面，要實現治理主體的多元化，要高效利用社區各類資源，壯大社區社會組織的力量；另一方面，完善頂層設計，科學規劃社區規模和管理，形成完善的社區治理機制。當然，政府、社區社會組織、社區多方努力保障社區社會組織有效參與社區治理既是最后要達成的總目標，也是實現目標的重要手段。

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［中圖分類號］D638

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0026-05

［收稿日期］2016-02-20

［作者簡介］王婷婷（1992—），女，河南駐馬店人，華中師范大學政治學研究院碩士研究生，研究方向為地方政府學、基層治理。