我國公務員薪酬制度改革

吳金鑫

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266200）

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我國公務員薪酬制度改革

吳金鑫

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266200）

［摘要］公務員的薪酬問題在利益沖突日益激烈、貧富差距拉大、政府公信力持續走低的社會背景下已經成為廣受關注、飽受爭議的話題之一。無論是程序正義方面，還是實質正義方面，我國公務員薪酬制度都存在缺陷，既不能滿足公眾的要求，也不能滿足公務員的合理需求。當前有諸多有利于推進公務員薪酬制度變革的有利因素，應把握時機，積極推進公務員薪酬的公開化、合理化、法治化，此外也要建立常態化的監督保障機制。

［關鍵詞］公務員；薪酬制度；增長機制

公務員薪酬是基于公務員依法履行公職，而由國家財政支付的基本工資、津貼、補貼和獎金等。當前我國公務員薪酬整體水平較低、結構不合理、地區及部門之間差異較大，同時灰色收入、隱性福利等問題突出。公務員薪酬涉及公權力、國家財政，具有鮮明的公共性，與私營機構雇員獲取的薪酬有明顯的區別，因此公務員薪酬問題引發社會關注。公務員的薪酬問題在利益沖突日益激烈、貧富差距拉大、政府公信力持續走低的社會背景下甚至成為廣受關注、飽受爭議的話題之一。公眾與公務員群體甚至形成兩種截然不同、相互對立的觀點。公務員薪酬制度改革既要滿足滿足公民的知情權與監督權，同時也要滿足公務員群體的合理需求、調動公務員的工作積極性。

一、公務員薪酬制度存在的困境

正義是人類政治永恒的話題，一般來講正義可分為程序正義和實質正義兩種。公務員薪酬管理不單單是人力資源管理的問題，更是一個政治問題。因此有必要從程序正義和實質正義的視角來探究我國公務員薪酬制度存在的困境。

公務員薪酬管理缺乏程序正義。首先，公務員既是薪酬政策的制定者，也是薪酬政策的接受者，可以說既是裁判員，又是運動員。我國政府的宗旨是為人民服務，公務員履行公職、行使權力必須堅持“權為民所賦，情為民所系，利為民所謀”的理念。然而，公務員群體既不可能完全是“經濟人”，也不可能完全是“公共人”。在缺乏監督制約的情況下，一切有權力的人都容易濫用權力。公務員也會追求自身利益的最大化，運用手中的權力滿足自身利益需求，這就容易出現特權與腐敗。其次，薪酬信息不公開不透明。《中華人民共和國政府信息公開條例》出臺以來，各級黨委和政府陸續出臺一系列政策措施，推動國家政治生活的公開化。然而我國公務員的薪酬并不公開透明，政府給自己發了哪些隱形福利和灰色收入、如何發放的，公眾都難以知曉。再者，公務員薪酬制定中缺乏互動過程。公務員薪酬是由領導干部決策制定，普通公務員缺乏討價還價、公平協商的機會，基本上是被動地接受結果。

公務員薪酬分配缺乏實質正義。“公務員工資制度，既涉及公務員個人的經濟利益，又對國家政治、經濟和社會產生廣泛而深遠的影響，同時也是吸引優秀人才、穩定公務員隊伍、提高行政效能的重要保證，因此為各國政府所普遍重視。”［1］當前公務員薪酬分配的結果顯失公平。第一，公務員薪酬整體水平較低且缺乏正常增加機制。長期以來，我國公務員整體薪酬水平偏低。2015年1月，國務院辦公廳出臺機關事業單位工資改革方案《國務院辦公廳轉發人力資源社會保障部財政部關于調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》（國辦發［2015］3號），調整了公務員的基本工資。而上一次工資調整卻是在2006年。可見雖然《公務員法》明文規定建立公務員工資的正常增長機制，但是實踐中基本上淪為一紙空文。第二，公務員薪酬結構不合理且地區部門差異大。薪酬結構不合理主要是指我國公務員薪酬長期以來都是“低工資，高補貼”，而西方國家恰恰相反。此外，發達地區和欠發達地區、權力部門和非權力部門雖然基本工資相差不大，但是由于補貼差距大，導致最終薪酬相差較大。第三，公務員薪酬管理中存在吃空餉、灰色收入、隱形福利等問題。這些現象既讓廣大公眾認為公務員薪酬分配不公正合理，也讓大多數普通公務員感覺到不公平。

二、公務員薪酬制度困境成因分析

我國公務員薪酬制度長期以來在程序、結果方面都存在問題，改革呼聲也很高，但問題復雜、社會關聯度高、改革難度大［2］。因此，要想改革公務員薪酬制度，就要對制度現有困境進行深入分析，探究困境成因。

一是信息不對稱，公眾與公務員難以達成共識。政府與公民之間存在著信息不對稱，信息賦予其擁有者強勢地位。政府利用信息不對稱進行尋租設租、暗箱操作等行為是腐敗發生的重要原因［3］。公務員尤其是基層公務員普遍感受到薪酬低，難以滿足日常生活的合理需求，工作積極性受挫，呼吁加薪；社會公眾對公務員真實薪酬水平并不清楚，關注更多的是公務員薪酬中的隱形福利、灰色收入以及吃空餉等問題。而且即使政府公開公務員薪酬，公眾也普遍不信任。這就導致了公眾與公務員出現矛盾對立，難以達成公務員薪酬改革的共識。比如說2013年以來逐漸興起的公務員加薪的討論依舊是引起輿論的軒然大波，甚至有的省領導忌憚輿論壓力取消了擬出臺的加薪方案。歸根結底，公眾與公務員難以達成共識的關鍵因素是信息不對稱。在信息不對稱中，政府掌握主動地位，而且現實中也的確有很多政府部門利用信息不對稱給公務員特別是領導干部濫發福利。

二是觸動奶酪，受到既得利益者的阻礙。公務員薪酬制度改革就需要盡可能實現程序正義和結果正義。改革必然會觸碰一些既得利益者的“奶酪”，他們的腐敗機會與特權、隱性福利、灰色收入必然會減少。比如說，一些領導干部安排自己的子女親屬等在公共部門“吃空餉”，甚至一些被免職的領導干部工資待遇依舊不變；在一些比較富裕地區的政府部門雖然公務員基本工資不多，但年終福利等特別多。近期中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室已在全國范圍內清退“吃空餉”人員16萬人。除公務員群體外，國企高管的高工資、高福利也是引起公眾不滿的地方之一。這些既得利益者尤其是擁有一定行政權力的既得利益者，必然會運用手中的權力阻礙公務員薪酬制度的改革。在公務員薪酬公開透明方面的改革中，他們則常常以涉及個人隱私或者不屬于政府信息公開范圍為由，拒絕公開。

三是法律不完善，改革缺乏法律支撐。當前，我國在大力推進法治國家建設，法治建設的一個首要前提是有法可依。當前社會輿論要求公務員工資公開的呼聲很高，公務員群體要求合理增加工資的呼聲也很高，但是缺乏直接的法律法規。首先，《公務員法》并沒有設置公務員工資公開的原則與條款。其次，《政府信息公開條例》是推動政府信息公開的最主要的行政法規，雖然推崇“以公開為原則，不公開為例外”，但是條例諸多條款模棱兩可，而且當前政府部門主動公開信息還是以上級部門的要求為主要動力。這也就給官員工資是否屬于政府信息公開范圍留下了商榷的余地，而政府部門也均未將其納入信息公開范圍。

三、公務員薪酬制度改革的動力分析

公務員薪酬制度改變面臨諸多阻礙，但是近兩年來也有諸多因素。從宏觀上講，我國在推進國家治理體系和治理能力現代化。

第一，反腐初見成效，政治生態改善。以習近平為總書記的新一屆中央領導集體上任以來出重拳治吏，一方面通過八項規定等禁令整治公款吃喝等公務員的灰色收入和隱形福利；另一方面也鐵腕反腐，并力爭把權力關進制度的籠子里。要治標，更要治本，構建完善的監督制度是鞏固落實中央政策的必由之路。經過近兩年的努力，在治標方面取得豐碩成果，打擊了腐敗勢力，整肅了公務員群體，為進一步改革凝聚了共識與力量。反腐的深入，使政治生態發生了改變，公眾與公務員間的矛盾對立減少。也正是因此，在經歷兩年多的醞釀籌備后，國務院辦公廳才在2015 年1月份出臺機關事業單位工資改革方案。

第二，建設法治中國，呼喚法治方式。2014 年10月份召開的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這表明我國今后的國家治理中將會更加注重運用法治思維和法治方式。法治反腐、把權力關進制度的籠子里是當前及今后國家工作的一個重點，而公務員薪酬制度改革就關涉反腐事業、關涉權力監督、關涉公眾對黨和政府的信任。因此在這個大背景下有助于將公務員薪酬制度改革放到更高的層面，加強頂層設計，通過法律法規的完善來引領改革。

第三，深化信息公開，呼喚公開透明。當前，我國正在全面推進政務公開。2008年實施的《政府信息公開條例》修訂工作已經在進行中。2014 年8月，我國新修訂的《預算法》第一條即開宗明義，要求規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度。從理論上講，公共財政在管理運行上必然要以現代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執行的預算作為基本管理制度［4］。因此，作為財政支出一部分的公務員薪酬理應遵循公開透明的原則與制度。

四、公務員薪酬制度的改革路徑

公務員薪酬制度改革應當有大胸懷、大氣魄，放在國家治理體系和治理能力現代化的大視野下來統籌兼顧，既推動公務員薪酬公開、打壓灰色收入和隱性福利、強化監督，同時，也應兼顧公務員群體的合理訴求，適當提高公務員尤其是基層公務員的工資待遇，以保障其生活需求，健全激勵機制、績效考核，適當縮減公務員規模、調動公務員工作積極性。

首先，確保公務員薪酬待遇的公開化。實行陽光工資法案是公務員薪酬制度改革的前提和首要任務。當前主要有兩個選擇，一是修訂《政府信息公開條例》，將公務員工資列為各級政府部門需主動公開的信息范圍；二是修訂《公務員法》，將公務員工資公開以法律的形式確認。并將公開對象、公開方式以法律的形式進行確認。以工資公開為突破口，打好官員財產公開的基石。在工資公開制度的經驗積累上，逐步通過法律法規地修改，循序漸進，將官員財產公示也納入進去，最終制定《官員財產公示法》。其次，明確公開對象、公開內容。在明確公開對象方面，應堅持兩個原則，一是權利義務對等原則，二是例外原則。根據權利義務對等原則，權力越大越需要監督，越有義務公開，但同時我國也出現“小官巨貪”的案例，因此建議將科級及以上級別的公務員公開每年的工資收入，科級以下的公務員則只需公布名字及其年平均收入即可。公務員工資公開的內容除了基本工資、津貼、補貼和獎金外，公務員在履行職務時享受的各項其他待遇補貼也理應納入公開范圍內。再次，建立統一的工資公開網絡平臺。將需要公開的對象、內容等信息由各級政府財政部門將其錄入在該系統。所有要求公開的均在該平臺公開，以便于公眾在此平臺網站查詢。需要逐步推行的官員財產公示制度也可以此平臺為基礎，發展成為官員財產公示網絡平臺。

其次，確保公務員薪酬待遇的合理化。公務員薪酬待遇的合理化就是指確保薪酬分配的公平合理，既不同地區之間、不同部門之間、不同職務職級之間的公務員薪酬要公平合理［5］。第一，建立切實可行的薪酬正常增長機制，尤其是讓基層公務員有合理的薪酬待遇。2015年1月，國務院辦公廳《國務院辦公廳轉發人力資源社會保障部財政部關于調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》（國辦發［2015］3號）指出，建立基本工資標準正常調整機制，今后基本工資標準原則上每年或每兩年調整一次。這項規定要落實就需要一系列制度安排。第二，調整公務員薪酬結構，增加基本工資所占比例、壓縮不合理的福利補貼所占的比重。規范限制公務員尤其是領導干部的灰色收入、隱性福利等。第三，為了確保上述推進公務員薪酬合理化政策的落實，又避免公務員自己當裁判員和運動員，應當設置第三方中立機構。

再次，確保公務員薪酬制度的法治化。第一，公務員薪酬制度要通過法律來確定，即由全國人大立法，制定實施《公務員薪酬管理法》。鑒于現實情況，可先由國務院制定行政法規《公務員薪酬管理條例》，待運行成熟后再上升為法律。第二，公務員薪酬的增加調整涉及國家財政收支。因此各級政府公務員薪酬的調整應由相應的人民代表大會及其常務委員會決定。通過法律法規來建立切實可行的公務員薪酬正常增長機制和公開透明機制，來建立完善的監督保障機制。以法律法規為綱領來統籌推進公務員薪酬制度改革，可以形成更好的約束力，規范公務員薪酬，特別是補貼福利的濫發。以法治的力量來保障公眾的知情權和監督權、防止國家財政的濫用，同時也保障公務員在獲取薪酬方面的合法合理的權益，保障激勵公務員群體更好地履行職責、為人民服務。

最后，確保監督保障機制的常態化。古人曾有言：“天下大事，不難于立法，而難于法之必行”，這強調了制度執行的重要性。當前我國也存在各項制度執行不力的情況，制度的效力往往呈現出層級遞減，甚至出現“政令不出中南海”的說法。如果確立了公務員薪酬待遇的公開化、合理化、法治化，但卻沒有得到真正貫徹實施，不僅會打擊公務員的工作積極性，也會削弱公眾對政府的信任，進一步增加彼此間和隔閡，加劇政府信任的流失。因此，要確保公務員工資真實有效地公開，破解政策執行困境，就要建立健全監督保障機制。政府審計部門、監察部門要強化審計監察責任，規范制度，對弄虛作假的進行問責。人民代表大會作為國家權力機關強化對政府預決算的監督。除此之外，公眾廣泛有序的參與更是保障制度執行的重要因素。因此，應該推動公眾參與，完善監督舉報制度。對公務員群體必須建立一套完整有效的制約監督機制防止濫用權力，同時也要建立一套充分的激勵機制激勵公務員為公眾服務。

總之，公務員薪酬制度改革，既涉及公眾，又涉及公務員。單純推動公務員薪酬調整以及薪酬公開都難以取得預期效果，而且甚至可能會進一步激化社會矛盾。單絲不線，孤掌難鳴。薪酬公開化、薪酬合理化、薪酬法治化都是公務員薪酬制度改革的重要方向。公務員薪酬制度改革需要全盤考慮、綜合權衡，抓住有利契機積極推進，才能進一步凝聚改革共識，推動國家的法治建設。

參考文獻：

［1］俞路.深化我國公務員工資制度改革的四點思考［J］.中國行政管理，2004，（1）：36-38.

［2］胡仙芝.破解公務員薪酬制度改革的認同困境［J］.決策，2014，（7）：42-43.

［3］曹冬梅.廉政建設視野下的政府信息公開制度［J］.情報科學，2008，（9）：1310-1313.

［4］賈康.對公共財政的基本認識［J］.稅務研究，2008，（2）：3-8.

［5］邢振江.我國公務員薪酬的公平問題探究［J］.燕山大學學報（哲學社會科學版），2011，（3）：47-50.

［中圖分類號］D630.3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0035-04

［基金項目］國家社會科學基金項目“提升我國政府公信力的途徑和措施研究”（項目批準號：12CZZ044）。

［收稿日期］2016-03-03

［作者簡介］吳金鑫（1990—），男，山東聊城人，中國海洋大學法政學院碩士研究生，主要從事信息公開研究。

Study on the Reform of Salary System of Civil Servants in China

WU Jin-xin
（Law and Politics School of Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：Civil service salaries in the increasingly fierce conflict，the gap between the rich and the poor，the government continued to decline in the credibility of the government has become a topic of concern，one of the controversial topic.Whether the procedural justice and substantive justice，the civil service pay system in our country has defects，which can not meet the demands of the public，but also can not meet the reasonable needs of civil servants.There are a lot of favorable factors to promote the reform of civil service pay system，should seize the opportunity，actively promote the civil service pay openness，rationalization，rule of law，in addition to the establishment of a normal supervision and protection mechanism.

Key words：the salary system of civil servants；normal growth mechanism；sunshine wage bill