農村地區信息化基礎設施建設的困境與出路
——基于優化公私合作模式的視角

王倩

（江蘇師范大學哲學與公共管理學院，江蘇 徐州 221116）

?

農村地區信息化基礎設施建設的困境與出路
——基于優化公私合作模式的視角

王倩

（江蘇師范大學哲學與公共管理學院，江蘇 徐州 221116）

［摘要］研究農村地區信息化過程中政府在基礎設施建設方面的困難及有效解決路徑，不僅為推進農村地區信息化進程、實現政策協調提供借鑒與參考，更為我們驗證公私合作模式的理論預設提供了一種恰當的現實路徑。本文通過對農村地區現實情況的分析、國外解決方案的借鑒，提出了基于公私合作模式的解決思路。

［關鍵詞］“寬帶鄉村”；基礎設施；公私合作模式

一、農村地區信息化基礎設施建設與公私合作模式的基本理論概述

（一）農村信息化基礎設施建設

農村信息化基礎設施建設是農村信息化建設的最基礎的部分，為農村信息化服務與信息技術應用提供物質支撐。農村信息化基礎設施主要包括廣播電視網絡、運營商網絡、互聯網絡三種基礎網絡體系以及廣播、電視、固定電話、移動電話、計算機等信息化終端設備與農村信息化服務站等相關場所。近年來，我國對農村信息化建設在人、財、物、政策等多方面進行了大量投入，成效斐然。據國家統計局調查數據顯示，截至2014年末，農村廣播、電視、住宅電話、移動電話普及率均超90%，而據中國互聯網信息中心《2014年農村互聯網發展狀況研究報告》數據顯示，截至2014年12月，農村互聯網普及率仍為28.8%。

（二）公私合作模式

公私合作模式，又稱PPP模式（Public-Private-Partnership），是公共部門和民營機構之間基于組織行為學和合同理論建立的特殊合作模式。推進公私合作模式，首先是由于社會的快速發展需求與當前財政供給狀況存在矛盾，相當一部分地方政府由于過度投入而陷入債務危機，壓縮地方政府基礎設施建設投資或引入社會資本，成為地方政府不得不面對的選擇；其次是公共部門提供公共物品的質量和效率與私人部門相較有較大差距，亟待引入更加經濟、有效的新型公共服務模式。實施公私合作模式，與傳統供給形式相較，更有利于整合項目責任、轉移項目風險、實現長期不完全締約，在變化中求得共同利益。

二、“寬帶鄉村”公私合營模式的困境分析

自2012年以來，寬帶運營商“寬帶下鄉”活動不斷推行；2014年6月，工信部、發改委、財政部聯合組織實施“寬帶鄉村”試點工程，但其推進成效甚微；2014年12月，工信部正式出臺《關于向民間資本開放寬帶接入市場的通告》，鼓勵民間資本以多種模式進入寬帶接入市場。國家的這項政策紅利，把“民營寬帶”推向了風口浪尖，但在這場寬帶運營的利益博弈中，逐利點和難點都在這“最后一公里”。據工信部數據顯示，一年多以來，民營資本的寬帶接入率仍不足10%，絕大部分市場仍舊控制在傳統運營商手中。

（一）權限范圍：資源開放受限，民營寬帶受制

民營寬帶商在政策紅利鼓舞下如雨后春筍般涌現，這些民營企業之前大多是基礎運營商的代理渠道商、關聯性企業、虛擬運營商、銀行、圍繞智能家居的企業，甚至是房地產關系戶。參與寬帶經營的方式主要有三種：建設寬帶網絡接入基礎設施、資本合作和寬帶轉售。其中，“建設寬帶網絡接入基礎設施”，簡稱“自建”，需進行大規模的網絡和設備投資，對民營資本要求頗高，比如谷歌在美國出資建設的光纖網絡；“資本合作”簡稱“共建”，采用投資的方式來獲取資本分紅或加盟寬帶運營以獲取收益分成；“寬帶轉售”簡稱“轉售”，即從傳統運營商處租用大帶寬，轉售給用戶，獲取差價收益。由于“自建”耗資巨大，盈利的基本要求得不到滿足，且民營寬帶在局部地區推廣的現實性較強，因此“共建”和“轉售”的方式更受青睞。

在此過程中，傳統運營商和民營資本之間呈現“競合關系”，但這一過程在一定程度上更是民營資本之間的角力。引入民營資本，理論上可以搞活信息產業，提升競爭水平，但是，確保網絡資源的開放，尤其是“最后一公里”的開放，是民營之根本。當前，民營資本的寬帶運作需借助骨干網資源，其定價權、網絡資源的開放受到限制；無法掌控寬帶網絡技術后臺的限制；骨干網和互聯網出口的公平接入這一問題的存在，使得民營資本之間的競爭無法建立在公平的基礎之上，不利于信息通信市場的繁榮發展。

顯而易見，獲得寬帶接入市場許可的民營企業，無非是充當了寬帶運營商代理商的角色。在基礎運營商的束縛和限制下，要想真正打破運營商的壟斷格局，必須將寬帶和移動通信市場放開。否則，民間資本即便進入基礎運營商市場也是于事無補。

（二）政府引導：地方政策缺失，實施方案缺位

地方政府遲遲未能跟進中央政策，引入民營寬帶進入本地區，存在一定現實原因：第一，地方政府在推進寬帶建設上存在認識誤區，思想與中央未能保持同步。具體表現在：對寬帶建設的重要性認識不足，不能直接帶來經濟效益或僅僅停留在建設形象工程而落不到實處。第二，地方政府統籌各方資源乏力。由于“公私合營”模式擁有多種不同參與類型，因此，地方政府在引入民營寬帶之時應當對政府自身情況、當地具體情況以及參選民營企業的情況，進行綜合分析之后確立政策方案。由于分析工作復雜，對地方政府工作帶來一定壓力。第三，農村網絡推進投入太高，地方財政吃緊、民營資本投入以營利為目的但入不敷出成為當前工作主要障礙。農村地勢復雜，導致進入成本高；用戶分散，意味著今后的效益低。在城市，一條光纜鋪進去，一個千戶的小區都能受益，但在農村，一條線路的用戶可能最多達到百戶。如果要把一個自然村全覆蓋，最高可能花費百萬元。此外，許多村民還會阻撓電信運營商施工部門鋪設光纜，村民們以侵占土地為由要求高額賠償。第四，人才資源匱乏。農村地區高素質人才外流，寬帶普及首先需要農村人口能夠接受、使用寬帶，從而調動起民眾使用寬帶的積極性。這對地方政府而言有一定壓力。

（三）市場需求：成本高用處少，購買意愿不強

在現實生活中，城鄉地區之間存在著數字鴻溝。農村地區寬帶主要使用人群外流入城市，留守人員的使用意愿和使用能力不強導致農村地區市場需求跟不上，運營商投資高收益少甚至虧損使得寬帶下鄉積極性受損。農村地區一部分人有強烈使用網絡的需求，但也有一部分人認為互聯網與自身毫無關系，此外，有相當一部分人已經認識到互聯網的益處，但迫于不了解互聯網的使用方法和投入成本過高而不得不作罷。

此外，當前互聯網建設推進鄉村，一般是將城市寬帶使用方式“生搬硬套”入農村百姓家。但是，農村和城市生產方式的天然不同導致生活方式不同，決定了城市寬帶使用方式不能滿足農村人口寬帶使用要求，使得農村地區寬帶購買意愿降低。這不僅對人民的生活帶來不便，也不利于統籌城鄉發展、消除城鄉二元結構，更不利于全面實現寬帶中國的戰略計劃。而且，農村地區寬帶覆蓋困難重重，對地方政府和運營商來說，也帶來很大壓力。

（四）技術領域：應用能力不強，適農終端缺乏

信息化終端設備是農村信息化網絡的最后一個環節，也是農民接收信息最直接的物質設施，是農村信息化建設“最后一公里”的最末端。農村信息化終端設備擁有量直接影響著農村信息化建設的成效。當前，由于我國農民具有組織化程度低、文化素質不高、經濟承受能力差等特點，這對農村信息化終端設備提出了特殊要求。農村信息化終端設備擁有量不足已成為制約農村信息化發展的一個瓶頸；此外，缺乏適合農民使用特點的農村信息化終端設備也成為一個重要阻礙。

總體而言，當前缺乏具有適合農村特點的低成本、易操作、實用性強的信息化終端設備。究其原因一是政府對農村通信技術研發和低成本信息終端給予的支持力度不夠；二是相關IT企業由于缺乏經濟利益刺激，對開發適合農村特點的信息技術和信息化終端產品動力不足。

三、破解路徑：優化“寬帶鄉村”公私合營模式分析

國務院印發“寬帶中國”戰略及實施方案的通知，基本原則要求堅持政府引導與市場調節相結合。堅持市場配置資源的基礎性作用，發揮政府戰略引導作用。在設立戰略目標的同時，為寬帶發展提供有利環境。

（一）打破壟斷模式：統籌盈利性與公益性，促進市場活力競相迸發

運營商考慮投資收益、建設成本無可厚非，但是其提供的通信基礎業務也是一種公共服務，應對盈利性與公益性予以統籌考慮。2015年12月30日，國資委、財政部、發展改革委《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中將通信運營商界定為特定功能類（商業二類），同時考核經濟效益與社會效益。這意味著國家將對通信行業進行大幅度調整以適應信息化的需求。對于基礎運營商而言，網業分離成為接下來工作的必要選擇。將網絡與服務支撐回歸公益事業，使處于產業鏈下游的民營資本實現市場化，方能實現各方利益的均衡。

此外，無論民資運營商還是傳統運營商，都希望選擇投入少回報高的地區進行投資。但是農村地區在不同程度上也分為不同類型：富裕地區與貧困地區、人口聚集地區與人口稀疏地區、施工環境好的地區與施工環境差的地區。在相對自然和社會條件不足的地區，往往不會成為運營商們的選擇。此時，便需要從公益性角度出發，國家予以補貼，以促進運營商投建積極性，促進農村地區信息化均衡發展。

（二）創新業務方式：創新地區經營方式，迎合農村市場需求

通信行業現有的業務經營方式，對于農村地區信息化的建設，都不能達到預期的目的。對于農村寬帶，特別是部分需求較大的自然村，可以在利用現有共建共享架構下，由有意向的運營商合作分成，或者委托第三方參與，實現寬帶“最后一公里”的建設與運營，滿足農村寬帶業務發展需求。在此過程中，民營寬帶必須提升產業品牌意識，在提升產品質量的同時，創新業務經營方式，如以家庭社區為抓手，以農村人口需要為導向建立新型業務。此外，各運營商通過制定豐富實用的業務方案、有吸引力的資費優惠措施及提供現場示范、指導培訓及售后服務等方式，發展農村手機、寬帶、數字電視用戶，提高農村信息終端普及率。

（三）強化地方職能：增強政府職能建設，維系各方利益

2015年10月，李克強總理主持召開國務院常務會議，決定完善農村及偏遠地區寬帶電信普遍服務補償機制，2020年實現約5萬個未通寬帶行政村通寬帶、3000多萬農村家庭寬帶升級，使寬帶覆蓋98%的行政村，并逐步實現無線寬帶覆蓋，預計總投入超過1400億元。但是寬帶國家戰略，只見運營商行動，而不見地方部門推動，農村新建樓宇入駐寬帶率仍舊不高，財政資金付之東流，企業虧損嚴重。

地方政府應充分發揮政府職能，充分發揮戰略引導作用，做好組織和協調工作，保證各方利益，加強面向農民的培訓，使財政資金有目的地落實到信息化建設中去。地方政府在促進地方建設進程中主要承擔著政治、經濟、文化和公共服務職能。但政府職能是一個具有歷史意義的范疇，隨著時代的發展和社會的變化，地方政府承擔的職能與責任范圍界定也在不斷變化。在農村信息化基礎設施建設過程中，地方政府的“手”伸得太長，或伸不到，都將對農民支持、參與這一建設產生影響，甚至產生阻礙。因此，在推進農村信息化建設的進程中，第一，應強化政府職能，大力推進服務型政府建設，使基層政府承擔好紐帶和橋梁的作用，將有利信息和建設模式帶入農村，推動金融投資進入農村，促進先進科學技術引入農村，切實為農村信息化基礎設施建設營造良好的氛圍，提供堅實的基礎；第二，鼓勵當地民營寬帶運營商投資農村地區，并進行相應補貼；第三，政府部門應當在各個組織之間做好調節作用，調整好傳統供應商、農民群眾和民營供應商以及地區長期發展的關系，使得政策在具有時效性的同時具有可持續性，實現最優配置。

（四）增強技術實力：提升信息終端適配性，增強農村市場消費熱情

信息終端普及是農村信息化建設的重要環節，沒有適合的農村信息化終端設備，那么此前農村信息化各環節的努力可能都付諸東流。因此，盡快開發研究出廉價且簡便實用的農村信息化終端，讓廣大農戶買得起、用得上是當前農村信息化基礎設施建設的一個重要方面，這也是關乎農村信息化服務能否入戶的關鍵所在。

因此，要加強政府、科研機構、企業、電信運營商等各方面力量的協作，促進適農信息化終端設備的生產、推廣，提高農村信息化終端設備的普及率。科研機構、企業加強合作，積極開發研究面向農村的信息技術與終端設備，既要加強低成本普及型的信息終端設備的研制與生產，如為農民量身定制應用系統的電腦、農用智能手機、具有上網功能簡單易用的新型固定電話機及信息機等，同時也要進行技術創新，加快“寬帶機頂盒電視”的交互電視的開發，使之變成讓不具備電腦與網絡知識的農民僅靠遙控器就能查詢多媒體信息的新型終端設備。與此同時，各級政府出臺具體的政策方案，如制定具體的補貼標準、明確補貼范圍及各種獎勵措施等，對設備制造商、電信運營商及購置信息終端設備的農戶進行刺激和鼓勵。

（五）引入人才力量：建設高水平服務隊伍，建立服務隊伍長效機制

雖然近年來我國農村信息化建設取得了一定的成效，但是離我們設想的預期效果還有很大的距離，其中一個非常關鍵的因素就是從事農村信息服務的人才數量嚴重不足。要推進“寬帶鄉村”建設向縱深發展，必須建設一支結構完整，數量齊全的農村信息化服務隊伍，主要包括：建設高水平的農村信息化專家咨詢服務隊伍；建設既懂信息技術，又懂農業技術，還懂管理的農村信息化管理服務隊伍；建設區縣、鄉（鎮）、村各級農村信息員隊伍，同時鼓勵農民經紀人等社會力量參與農村信息化服務，全面開展面向“三農”的信息化服務工作。與此同時，農村信息化建設是一項長期工作，農村信息化服務隊伍建設也將貫穿農村信息化建設全過程，這就要求各級政府部門建立和完善長效機制并長期一貫地執行。

參考文獻：

［1］胡揚名.農村信息化建設問題研究［D］.長沙：湖南農業大學，2013.

［2］劉麗英.吉林省農村信息化建設的實況與戰略措施［D］.長春：吉林大學，2011.

［3］劉聰鋒，戴嘯濤.美國農村寬帶建設經驗借鑒［J］.北京：通信企業管理，2015：74-76.

［中圖分類號］F490.3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0050-04

［收稿日期］2016-01-24

［作者簡介］王倩（1990—），女，江蘇豐縣人，江蘇師范大學哲學與公共管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理。

The Predicament and Path Analysis of Information Infrastructure Construction in Rural Areas——From the perspective of optimization of public-private-partnership

WANG Qian
（Faculty of Law and Public Affairs，Jiangsu Normal University，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The study of rural areas in the process of informatization of government in infrastructure construction difficulties and effectively solve the path，not only for promoting informationization process in rural areas，the implementation of policy coordination and provide reference，more for our verification of PPP theory presupposition provides a proper practical path.Based on the analysis of the actual situation in rural areas and the reference of foreign solutions，this paper puts forward a solution based on the mode of public private partnership.

Key words：broadband rural area；infrastructure construction；public private partnership