供需視閾下農村養老服務建設中的政府責任
——以甘肅省S村為例

宋紅妹

（中共重慶市委黨校科學社會主義教研部，重慶 400041）

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供需視閾下農村養老服務建設中的政府責任
——以甘肅省S村為例

宋紅妹

（中共重慶市委黨校科學社會主義教研部，重慶 400041）

［摘要］農村養老服務體系是農村社會保障體系的重要構成部分。當前，農村社會老年人口日增，養老服務的供給與需求呈現不對等的困境，即需求日益擴大，而供給嚴重不足。產生這一矛盾的根源有：薄弱的經濟支付能力無力吸引多元服務主體參與，一元主導的養老服務無法滿足多元化的養老需求，錯位的政績意識促使基層干部忽視農村養老服務。因此，要發揮政府掌舵的功能，通過加大財政支持力度，提供基礎設施支撐；挖掘養老服務資源，吸引多元主體參與；創新參與體制機制，搭建多方參與平臺；完善干部考核制度，健全監督管理制度，形成政府主導、多方參與的農村養老服務格局。

［關鍵詞］農村養老服務；參與主體；政府責任

十八屆五中全會提出：“堅持共建共享”，“提高公共服務共建能力和共享水平”，“建立更加公平更可持續的社會保障制度”，確保農村老年人“老有所依，老有所養，老有所樂，老有所為”，這是保障公民權利、體現社會平等與公正、構建文明國家的重要基礎，現代法治政府的的一個重要執政理念［1］，是社會主義社會的本質體現。相對建國初期，農村社會保障，尤其是養老服務有很大的發展；但是和同時期的城市養老相比，深受城鄉二元格局下優先發展城市思想的影響，農村經濟發展遲緩，在社會保障方面，包括養老服務方面也遠遠滯后于城市。目前，我國的養老服務出現非均衡傾向，東部優于西部，城市優于農村。農村居住著八億多的農民，占老年人口的60%。因此，農村養老服務需求巨大。

一、S村養老服務的供需矛盾

針對此項研究，筆者做了兩方面的調查：一方面是S村的敬老院以及S村的老年人口；另一方面是S村公共服務中心以及村衛生院，將此問題做如下分析：

（一）S村養老服務需求的現狀

已邁入以及將邁入老齡化行列的人口眾多。2015年年底，S村達到60歲及以上的戶籍人口為421人，占總人口的27.48%，其中低齡組（60—69歲）、中齡組（70—79歲）、高齡組（80歲及以上）分別占54.16%、38.48%、7.36%；獨戶老人家庭占老年人口比例的9.73%；生活不能自理的老人占3.80%，不健康但生活能自理的老人占49.88%。也就是說在S村，10個人中有2位是老年人，70歲以上的一位，獨自居住的老人100人中有1位，生活不能自理的老人100位里面有3位。同時，將邁入老齡化行列的人口較多。在S村，平均年死亡率是0.261%，即一年正常的老年人死亡人數是4位，而即將邁入老齡化行列的人口平均每年是12位，在累積效應下，老年人對養老服務的需求越來越多。

遠離兒孫之后的孤獨感促使老年人更加倚重社會服務。傳統的鄉土社會是“長于斯，死于斯”的鄉土社會，兒孫繞膝是每個農村老年人心中的老年生活。隨著人口的遷移與流轉，大量的老人留守在農村，在S村，戶籍人口是1532人，留守人口是892人，戶籍老年人口是421位，“五保戶”老人是3位，獨戶老人（常年一個人居住）是41位，大多數老人則和兒媳婦、孫子（孫女）居住，隨著農忙的結束，新學期的開始，這些留守婦女、孩子開始流轉，到鎮、縣開始了新的生活模式：學生和陪讀家長。因此，留守老人面臨很大心理落差，心靈寂寞與孤獨，在這種情況下，老年人對社會養老服務，特別是精神服務的需求逐步擴大。

（二）S村養老服務供給現狀

根據2011年國務院出臺的《養老服務體系建設的通知》，養老服務主要包含生活照料、醫療保健、家政服務以及精神慰藉服務，即物質服務與精神服務。根據通知，養老服務的提供者主要是家庭、社會組織、市場以及政府，而目前因服務主體的缺位以及經濟的制約，S村養老服務供給主要呈現以下特點：

物質服務提供水平較低。物質服務主要包括吃、穿、住、醫療等。村里建有一個敬老院，設有兩張床位，主要針對的群體是“五保戶”，敬老院家徒四壁，生活設施全無。鄉鎮分發基本生活用品，油、糧、米各5斤，“一年發兩次，有時候是一次”，“五斤米面夠吃半個月”，一月發的生活費是220元，基本夠維持溫飽。醫療是圍繞老年人的一個重要話題，在農村地區，經過大半輩子辛苦的勞作，身體嚴重透支，再加上醫藥昂貴，去大醫院檢查、看病一直是奢侈的事；同時，農村人傳統觀念中認為去世的時候必須在家，不然就是孤魂野鬼，促使老年人不愿去醫院檢查，怕病逝在醫院。因此，老年人治病基本集中在村里。在S村，一位村醫面對421位老人，“我有時候東家出來，就得跑西家，有時候半夜兩三點打電話叫著去看病。”只有一個醫生的村衛生院很難滿足這些老年人的需求。

精神服務產品缺乏。在農村，老年人分為兩種類型：有子嗣和無子嗣，即留守老人和五保老人。對留守老人來說，最期盼的是春節，兒孫繞膝；剩余的時光全是一人、一家，心理落寞和孤單成為老年人重要的心里疾病。對于五保老人來說，孤單、落寞則是除了吃住以外困擾五保老人的另一個問題。在S村，村委會由于經濟能力以及人力等因素，類似于慰問老人年活動、組織老年人參與的文體活動均無力舉行。精神方面的養老資源嚴重匱乏，無力支撐目前的老齡化和累積效應之后老齡化的需求。

二、農村養老服務供需矛盾的根源分析

公共治理理論認為：政府并不是公共管理領域的唯一主體，非盈利部門、各種社會團體、私營部門也可以參與到公共管理中，減輕政府負擔的同時，避免治理主體的單一性以及提供服務的有限性。

（一）薄弱的經濟支付能力無力吸引多元服務主體參與

在市場經濟中，供給與需求之間是買與賣的關系，養老服務也不例外。有買賣，便有成本與收益的計算。在我國農村，落后的生產力導致農村經濟發展滯后于城市，同理，社會力量和市場力量進入農村養老服務的吸力則不足，在一定程度上影響農村養老服務的供給。首先，農村經濟萎縮，老人支付能力不足。大多數西部農村類似于S村，由于大量青壯年的外出，農村經濟發展喪失了勞動力基礎，田地撂荒，農村經濟萎縮，家庭支付能力較低。同時，除了“五保老人”和有“退休養老金”的老人外，其他老人的基本生活來源主要依靠種地，種地年收入人均僅1000元，如果遇上旱災，則遠遠低于這個數字，更多的時候這個收入以物質為表現形態，并歸家庭集體所有，因此，不管是家庭還是自身，基本沒有支付能力。其次，零基礎的養老支撐，抑制社會資本流入農村。在S村，只有一家“五保戶”院，設有兩張床位，“五保戶”老人有三位，全村老人有421位，一位村醫，最基礎的床位和醫療服務都無法滿足，更不要說娛樂設施、精神保障等。社會組織和市場力量在一定程度上也會考慮成本與收益，面對抽離主要勞動力而日益萎縮的農村經濟，支付能力不足、基礎設施為零的農村養老服務市場，社會組織和市場力量持觀望態度。

（二）一元主導的養老服務無法滿足多元化的養老需求

當前農村養老服務面臨的就是單一政府主導下的養老服務供給模式，在S村，敬老院是政府出資村委會修建，老年人的養老費用基本由政府財政承擔，由政府、社會組織以及市場等多元主體參與的養老服務供給模式并未形成。

一方面，現實的發展階段，促使政府成為養老服務的主體。首先，人口的空間分離，弱化了傳統家庭和宗族的養老功能。傳統中國家庭代際關系的核心是“反哺”，“父慈子孝”、“兒孫繞膝”是理想的傳統家庭關系模式。隨著人口進行空間流動，傳統的家庭結構和家族結構解體，進而破壞了傳統社會養老模式。其次，農村落后的經濟發展狀況以及薄弱的經濟支付能力，抑制了社會資本流入農村養老服務市場。因此，在農村養老服務供給中，家庭、社會組織以及市場等主體的缺位造成政府成為單一的養老服務供給主體。

另一方面，行政權力自身的吸納和控制性，促使社會組織行政化。我國剛剛從總體性國家中轉型過來，在目前的制度環境中，行政權力仍然居于中心地位，社會力量還處于發育階段，無力與政府抗衡，形成“強社會、強政府”或“強社會、弱政府”的模式，因此政府主導一切資源的配置，成為“全能型政府”，提供養老服務則成為政府的基本職能。同時，由于權力的排他性，政府利用吸納或者控制的手段促使非政府組織行政化，隱形地控制社會資源，包括養老資源，形成單一的政府行政供給模式。兩方面的原因，促使家庭、社會組織以及市場在農村養老服務供給中缺位，政府主導下的單一供給模式面對龐大的農村養老服務市場，由于人力、物力以及財力等因素的影響，提供的服務具有單一性，無法滿足老年人多元化的養老需求。

（三）錯位的政績意識促使基層干部忽視農村養老服務

政府是政府政策具有導向的功能，影響資源的配置。在我國，受到優先發展城市政策的影響以及城市本身屬性的影響，城鄉經濟發展不均衡。首先，經濟發展的不均衡，造成農村養老服務發展緩慢。在西部農村，受到自然條件、資源等方面的限制，大多數地區和S村一樣，農業是唯一的產業，隨著人口的流動，青壯年勞動力的流失，田地荒蕪，集體經濟衰退，基層政府僅靠中央財政支持養老服務，鄉級政府或者行政村本身沒有能力提供公共基礎服務設施。城市由于勞動人口和資金持續的流入，經濟快速發展，政府則有能力建設更多的社會公共基礎設施與養老服務。其次，政策上的不平等，造成農村資源占有的缺失。政策上的不平等主要是城鄉二元格局下，先發展城市再發展農村的政策的影響下，更多的財政資源、人力資源、技術資源和社會資源涌入城市，而本身處于薄弱環節的農村卻更游離于政策的邊緣，進一步造成農村養老服務資源的缺失。

綜上所述，農村養老服務體系建設面臨傳統養老資源缺失、社會資本養老裹足不前、政府養老服務不足困境，使得原本薄弱的農村養老變得更加脆弱，這與構建社會主義和諧社會的目標不相符合。政府作為“守夜人”，提供公共服務是其基本職能，新公共管理理論中提出，政府在公共服務中主要是“掌舵，而不是劃槳”，即進行制度的制定、方向的指導以及政策的支持，政府不直接參與公共服務的提供。在現實中，在類似于S村的廣大西部農村地區，政府僅僅是掌舵，養老服務體系建設相對發展緩慢。因此，在薄弱的鄉村地區，政府更要發揮好其掌舵的作用。

三、供需失衡之下政府在農村養老服務責任定位

（一）加大財政支持力度，提供基礎設施支撐

“國家是以公權力的行使和公共財政作后盾來履行政府職責的，其能量和效率都是其他力量所不能比擬的。”［2］首先，加大財政支持的力度，提高基礎硬實力的發展水平。“力度”的合理性，既能調動農民投保的積極性，又能在政府可承擔的范圍之內，進行直接的投資，在人口較多的農村地區建立“敬老院”、“養老院”；對閑置的學校進行改制，充分利用其為老年人充當活動場所；建立較大規模的村衛生院，擴大村醫人數，同時配備相應的護理人員；建立老年人活動場所，配備相應的健身器材；發揮村委的職能，組織大型的法律、養老、盡孝宣傳活動。其次，建立養老護理員實訓基地，促進智力軟實力的發展。有村醫、有養老院，更需要懂得養老服務的專業護理人員、懂得經營管理的管理人員，因此應加大與院校之間的合作，在全國范圍內建立一批養老護理員培訓基地，設立相應的職業技能鑒定中心，保證養老服務業從業人員的職業技能。同時，提高他們的工資待遇，避免出現克扣老人生活用品的現象，可定期對他們進行培訓，確保他們有過硬的專業素質，推動養老服務業的發展。

（二）挖掘養老服務資源，吸引多元主體參與

農村是社會的資源庫，其本身就是資源。首先，挖掘鄉村社會存量資本，鼓勵宗親或鄰里參與養老。社村存量資本是指人們在長期的鄉村或社區生活中形成的以認同、理解和情感為基礎的人們之間的信任、同情、互惠合作關系和社會網絡［3］。在農村地區，盡管以家族和宗親為基礎的熟人社會逐步解體，但是由于外來人口少，依舊是較穩定的熟人社會。縱使人口流出，這種資本的規模和作用逐步減少，但是信任感依舊存在，依舊能夠互幫互助，存量資本沒有喪失，成為潛藏的具有巨大潛力的養老服務主體。其次，利用政策扶持資源，鼓勵社會力量參與養老服務。近些年，隨著城鄉一體化，土地出租、入股以及財政政策的鼓勵發展，農村經濟必然復蘇，相應的建設公共基礎服務設施的能力也得以提升，同時，農民的收入與支付能力的提高。面對需求旺盛而市場機制未曾涉足的農村養老服務市場，政府可以通過政策扶持，來吸引更多的盈利為目的的和半公益半盈利的社會組織參與農村養老服務事業。

（三）創新參與體制機制，搭建多方參與平臺

“全體公民共建、共享的公共事業離不開社會力量的參與與監督”［4］。首先，鼓勵鄉村互助養老，提供政策資金支持。在西部農村地區，社會存量資本依舊龐大，因此，利用該條件，充分鼓勵鄉村互助養老事業的發展。一方面，以獎勵的方式鼓勵互助養老活動中做出較大貢獻的互助成員，可以用物質的方式，也可以精神嘉獎，在農村形成良好的互幫互助的養老服務形式。另一方面，政府提供資金，由村委會自己組織或者政府組織大型的培訓機構，培養村民具備相應的急救或是心理疏導的技能，能夠發揮做大的服務價值以及參與價值。其次，創新社會參與渠道，優化政策扶持環境。社會資本不愿意進入農村養老服務市場的一個重要原因是：目前農村經濟發展落后，支付能力不足，養老服務市場持續低迷，投資與回報的不對等。看清楚這點，政府可以通過財政支持以及政策扶持，解決社會資本的后顧之憂。一方面，通過政府購買服務的方式，引導社會組織進入農村市場，鼓勵社會力量參與居家養老服務［5］；另一方面，將公有產權的養老服務設施委托給民營機構或者社會組織運營，有效地激發社會參與農村養老的熱情；再一方面，可以通過給予“投融資、土地供應、稅費優惠、補貼支持”等優惠政策，鼓勵社會力量興辦養老服務機構。通過這些渠道，促進社會力量進入農村養老服務市場，促進農村養老參與主體的多元化，引導養老機構向標準化、專業化、連鎖化方向發展［6］，為農村老年人提供較高質量的晚年生活。

（四）完善干部考核制度，健全監督管理制度

制度本身帶有程序化、規范化和法治化的特征。首先，建立完善的考核制度，促使基層干部重視養老工作。當前，以S村為例，主要的養老責任主體是政府，基層干部應該發揮帶動的作用促進農村養老服務業的發展。而現有的干部考核以經濟發展為重要指標，因此基層干部將工作重心轉移到抓鄉鎮村經濟的發展，側重于招商引資或是組織村民整理村容，忽略了重要的民生問題——養老。所以，唯有完善干部考核制度，將農村養老服務發展作為干部考核的重要指標之一，扭轉干部的工作作風，促使基層干部成為農村養老服務業的推動者、引領者。其次，規范相關制度措施，健全養老服務監管制度。十八大以來，逐步確立了政府主導、社會參與的養老服務格局。但社會組織發展參差不齊，能力有差別。因此，政府不僅僅要在吸收社會力量的過程中謹慎小心，而且要配套完善相關制度措施，把好養老服務的入口關、退出程序，同時加強對社會組織參與過程的監督，確保養老機構提供高質量的養老服務，保護老年人的合法權益。

參考文獻：

［1］［2］［4］丁東紅.福利國家：社會公平的底線［M］.廣州：廣東教育出版社，2012.26.91.92.

［3］施巍巍，唐德龍.欠發達地區破解養老服務之困的路徑選擇與創新［J］.中國行政管理，2015，（4）.

［5］［6］張曉峰.政府主導，政策扶持逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體［J］.中國民政，2015，（17）.

［中圖分類號］D632.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0054-04

［基金項目］國家社會科學基金項目：公共服務協同供給的制度創新研究（13XZZ016）。

［收稿日期］2016-03-04

［作者簡介］宋紅妹（1991—），女，甘肅天水人，中共重慶市委黨校科學社會主義教研部政治學專業碩士研究生，研究方向為政治發展。