“一帶一路”戰(zhàn)略與企業(yè)境外資產(chǎn)審計

林忠華

（上海市審計局，上海 200125）

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“一帶一路”戰(zhàn)略與企業(yè)境外資產(chǎn)審計

林忠華

（上海市審計局，上海 200125）

［摘要］“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計問題。我國在實施“走出去”戰(zhàn)略的同時，境外國有資產(chǎn)監(jiān)督難的問題日益凸顯。加強對企業(yè)境外資產(chǎn)的審計，有助于監(jiān)督國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略的落實，促進境外國有資產(chǎn)保值增值。審計機關要創(chuàng)新企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督方式，開展經(jīng)常性的企業(yè)境外資產(chǎn)審計，促進防范和化解境外投資風險。審計機關要采取有效措施，加強對落實“一帶一路”戰(zhàn)略情況的審計檢查，促進各項規(guī)劃的制定，提高專項資金使用效果，推進重點投資項目建設。

［關鍵詞］“一帶一路”戰(zhàn)略；企業(yè)；境外資產(chǎn)；審計

習近平主席在2013年9月和10月先后提出了建設“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，引起了國內(nèi)和相關國家、地區(qū)乃至全世界的高度關注和強烈共鳴。初步估算，“一帶一路”沿線總?cè)丝诩s44億，經(jīng)濟總量約21萬億美元，分別約占全球的63%和29%?！耙粠б宦贰弊鳛橹袊壮?、高層推動的國家戰(zhàn)略，對我國現(xiàn)代化建設和屹立于世界的領導地位具有深遠的戰(zhàn)略意義。審計機關要圍繞中心，服務大局，積極跟進，主動作為，大膽創(chuàng)新，保駕護航，充分發(fā)揮審計促進“一帶一路”戰(zhàn)略實施的重要作用。

“一帶一路”戰(zhàn)略是當前的熱門話題?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實施，涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計問題。我國在實施“走出去”戰(zhàn)略的同時，境外國有資產(chǎn)監(jiān)督難的問題日益凸顯。

一、企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管和審計的現(xiàn)狀與困難

1．企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模巨大。

據(jù)國務院國資委統(tǒng)計，截至2014年底，我國共有107家中央企業(yè)在境外設立了8515家分支機構(gòu)，分布在全球150多個國家和地區(qū)?！笆濉币詠恚醒肫髽I(yè)境外資產(chǎn)總額從2.7萬億元增加到4.9萬億元（本文的統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑均不包括中央金融企業(yè)，下同），年均增長16.4%；營業(yè)收入從2.9萬億元增加到4.6萬億元，年均增長12.2%。中央企業(yè)境外投資額約占我國非金融類對外直接投資的70%，對外承包工程營業(yè)額約占我國對外承包工程營業(yè)總額的60%。以上數(shù)據(jù)表明，我國中央企業(yè)境外資產(chǎn)的規(guī)模巨大，中央企業(yè)在“走出去”戰(zhàn)略中已經(jīng)成為名副其實的國家隊和主力軍。

在國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，有華潤集團、招商局集團、港中旅集團、南光集團4家港澳中資企業(yè)。最近幾年，我國中央企業(yè)“走出去”的步伐明顯加快，包括中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中交集團、中國水電集團、中冶集團等都成為中國企業(yè)跨國經(jīng)營的先鋒。從經(jīng)營表現(xiàn)來看，這部分境外單位的經(jīng)營情況要明顯好于境內(nèi)單位。中央企業(yè)的境外單位僅用占全部中央企業(yè)約五分之一的資產(chǎn)帶來了接近四分之一的利潤。2009年國際金融危機的爆發(fā)也為中國企業(yè)并購境外資產(chǎn)帶來了良機，中央企業(yè)成為這場并購浪潮中的絕對主力。中央鼓勵企業(yè)“走出去”成為企業(yè)資產(chǎn)和所有者權益增長的原因，但收入和利潤增速沒有與之同步亦有原因。因為大部分中央企業(yè)并購主要集中在石油天然氣勘探、電力、煤炭、貴金屬與礦石等資源類行業(yè)，而這些行業(yè)在金融危機后業(yè)績大幅下滑，中央企業(yè)的境外資產(chǎn)經(jīng)營也受到了較大影響。

2．企業(yè)境外資產(chǎn)面臨較高風險。

與境內(nèi)投資相比，境外投資風險更高。其主要原因：一是制度不完善。我國境外投資管理大多處于初級階段，在管理模式、人員配備、內(nèi)部控制方面還無法像境內(nèi)企業(yè)一樣健全。二是境外業(yè)務國際化程度較高。境外投資的對象在國外，業(yè)務國際化，容易受到境外政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等方面的影響。三是監(jiān)管環(huán)境復雜。境外投資實體屬于東道國注冊企業(yè)，受到境外監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。作為東道國企業(yè)，境外投資在外匯、稅收、資本流動等方面受到一定的限制。

隨著中央企業(yè)境外投資活動的增加，境外資產(chǎn)風險問題引發(fā)了越來越多的關注。經(jīng)過了中航油期貨巨虧、中信泰富及幾大航空公司金融衍生品虧損等事件后，完善中央企業(yè)境外資產(chǎn)管理已經(jīng)是迫在眉睫。從近年情況看，中國兵器裝備集團公司境外投資總體效益不佳，在境外投資成立的17家海外公司中，至2012年末有5家已停業(yè)、7家累計虧損1.38億美元。中國航天科技集團公司境外投資及財務管理制度不健全，至2012年底所屬部分境外企業(yè)共虧損1.42億元，目前仍有兩家企業(yè)的股權由單位委托個人代持。事實上，面對不同的法律、政策和經(jīng)營環(huán)境，管理境外資產(chǎn)所面臨的問題更多。目前，中央企業(yè)基本都針對境外國有產(chǎn)權管理建立了相應的制度，但存在境外產(chǎn)權管理制度整體上仍不健全的問題。由于所在國（地區(qū)）法律法規(guī)、宗教、文化、投資政策及環(huán)境等方面的差異，使得境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨一定的風險。

中央企業(yè)境外資產(chǎn)面臨的風險主要有以下方面：一是境外投資決策失誤造成的風險。部分中央企業(yè)在未經(jīng)科學論證的情況下，盲目開展境外投資，造成國有資產(chǎn)損失。二是境外企業(yè)違規(guī)從事金融投資的風險。一些境外企業(yè)違反規(guī)定，擅自從事高風險的期貨、期權、外匯等金融衍生品工具投資，造成國有資產(chǎn)損失。三是境外企業(yè)管理者利用手中權力進行利益尋租的風險。少數(shù)境外企業(yè)的管理者利用手中掌握的權力，將境外企業(yè)合同、工程等承包給親戚、朋友或其他關聯(lián)關系人，收取回扣、提成等，造成國有資產(chǎn)損失。四是國有資產(chǎn)“私人化”的風險。一些中央企業(yè)為掩蓋國有資本的敏感身份，或受東道國法律的約束，不得不以私人的身份代持國有股權。由于監(jiān)管不力，造成國有資產(chǎn)及其分紅流失。五是惡性競爭的風險。部分從事競爭業(yè)務的中央企業(yè)為取得國外合同、工程等訂單，不惜犧牲利潤競相壓價，有的甚至以低于成本價的價格競標，造成國有資產(chǎn)損失。六是政治與社會動亂風險。境外投資的東道國如果出現(xiàn)政治和社會動亂，很可能會導致中央企業(yè)投資損失。

3．企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管面臨困難。

中央企業(yè)境外投資的監(jiān)管根據(jù)職能劃分，由商務部、國資委、財政部、發(fā)展改革委、銀監(jiān)會、外管局等部門負責。國資委主要承擔中央企業(yè)出資人職能，履行中央企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的重要職責。商務部、財政部等部門在各自職能范圍內(nèi)對國有企業(yè)履行相應監(jiān)管職責。然而由于監(jiān)管力量的不足，監(jiān)管部門對境外資產(chǎn)的監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管覆蓋面過小，監(jiān)管頻率低，監(jiān)管業(yè)務領域不深入，部門間不能形成監(jiān)管合力，造成中央企業(yè)境外資產(chǎn)長期缺乏有效監(jiān)督管理。

在對境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面存在以下突出問題：一是監(jiān)管手段上重審批輕管理。對企業(yè)境外投資重視事前審批而忽視事后監(jiān)管，使得企業(yè)運營效率受到影響。二是監(jiān)管方向上重微觀輕宏觀。監(jiān)管方向上過于重視微觀層面的管理，而非宏觀方面的監(jiān)督。企業(yè)的自主經(jīng)營、自負盈虧的能動性得不到發(fā)揮，不利于企業(yè)的長期成長。三是監(jiān)管方式上重形式輕實質(zhì)。對境外投資的監(jiān)管過于注重形式上要件的齊全和審批，而忽略了經(jīng)濟實質(zhì)內(nèi)容，達不到監(jiān)管的目的。四是監(jiān)管分工上重劃分輕協(xié)同。對企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管各自為政，忽略了監(jiān)管信息共享、監(jiān)管工作協(xié)同，容易造成重復監(jiān)管，增加企業(yè)負擔。

4.企業(yè)境外資產(chǎn)審計面臨困難。

審計署對中央企業(yè)境外資產(chǎn)的審計，近些年還主要是立足國內(nèi)，多采取與經(jīng)濟責任審計或財務收支審計相結(jié)合的方式，將中央企業(yè)境外業(yè)務經(jīng)營情況作為重要的經(jīng)濟事項進行檢查。真正的實地審計，僅對部分企業(yè)的駐港機構(gòu)開展過。1999年經(jīng)國務院批準，審計署對招商局集團下屬的香港明華船務有限公司和中國工商銀行香港分行進行了審計，并提交了相關的專題報告。

目前來看，對境外資產(chǎn)的審計監(jiān)督存在以下亟需克服的困難：一是目前只有審計法等法律層面對境外國有資產(chǎn)審計的授權，但缺乏實施細則。境外國有資產(chǎn)審計的組織方式、審計范圍和審計評價等在法規(guī)上尚處于空白。二是相關法規(guī)對境外國有資產(chǎn)監(jiān)督重前期輕后期。我國現(xiàn)行境外投資的行政法規(guī)集中在投資的審批和監(jiān)管上，但對投資后境外企業(yè)的監(jiān)管力度較小、措施不多，特別是相關管理人員應當承擔的經(jīng)營責任不夠明確。企業(yè)一旦“走出去”，監(jiān)管部門往往不能及時有效地對境外企業(yè)進行監(jiān)督，也給審計評價和審計定性帶來一定困難。三是國際法律障礙，審計管轄權的沖突。比如，在外國注冊的獨立法人企業(yè)一般會成為所在國的企業(yè)，對境外企業(yè)實施審計相當于對外國企業(yè)進行審計監(jiān)督。另外，實施境外審計時，一些常用的審計方法，如問詢、外調(diào)等都存在障礙，審計技術手段與境內(nèi)審計相比受到很大程度的限制。

二、對企業(yè)境外資產(chǎn)進行審計監(jiān)督的必要性

境外資產(chǎn)是企業(yè)用國有資本在境外投資產(chǎn)生的可帶來預期收益的資源。從企業(yè)境外資產(chǎn)的規(guī)模和面臨的風險來看，對境外資產(chǎn)的監(jiān)管責任重大。加強對企業(yè)境外資產(chǎn)的審計，有助于監(jiān)督國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略的落實，促進境外國有資產(chǎn)保值增值，維護國家經(jīng)濟安全。

1.最高審計機關國際組織關于海外機構(gòu)監(jiān)督的共識。

（1）關于國際或跨國機構(gòu)的財務控制。1956 年9月24-29日，最高審計機關國際組織第二屆國際大會對國際或跨國機構(gòu)的財務控制這一議題達成以下共識：只有由審計機關對跨國機構(gòu)的收入和支出確實進行了有效的外部審計，各成員國才能確信，含有自己股份的跨國機構(gòu)得到了妥善的管理。會議對此項專題提出建議，確保此項外部財務審計的獨立性、合法性和有效性的先決條件是：審計國際或跨國機構(gòu)的審計師應由各成員國共同委派；只有根據(jù)具體的技術標準，通過高水平的專業(yè)測試才能被委派；指派給接受各成員國款項的國際或跨國機構(gòu)的每一名專業(yè)合格的審計人員，都應在接到派遣國最高審計機關領導人推薦書后才能被任命。

（2）關于國家海外機構(gòu)及其他海外機構(gòu)的監(jiān)督。1962年5月18-26日，最高審計機關國際組織第四屆國際大會關于“對國家海外機構(gòu)及其他海外機構(gòu)的控制”專題中認為：“如同對國內(nèi)機構(gòu)一樣，最高審計機關有義務控制本國在海外的國營公司及駐海外機構(gòu)的財務活動?！弊罡邔徲嫏C關國際組織第九屆國際大會于1977年通過《利馬宣言》，其中第23條關于“對政策投資的工商企業(yè)的審計”中明確規(guī)定：“如果企業(yè)中政府掌握很多股份，審計機關需要對這些企業(yè)進行審計?！弊罡邔徲嫏C關國際組織1986年在悉尼通過的《關于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總申明》第3點指出：“公營企業(yè)擁有大量的國家資金、政府投資和其他物質(zhì)資源，需要充分的經(jīng)濟責任，這種經(jīng)濟責任只有經(jīng)過最高審計機關審計后，才能得到保證?！睂惩馄髽I(yè)進行審計，符合最高審計機關國際組織達成的共識。

2.對企業(yè)境外資產(chǎn)進行審計是法律賦予審計機關的職責。

境外企業(yè)是指總部設在境外的企業(yè)或由境內(nèi)企業(yè)在境外投資設立的子公司。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》第21條規(guī)定：“對國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)督，由國務院規(guī)定?！?010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》第19條將這類企業(yè)界定為國有資本占企業(yè)、金融機構(gòu)資本（股本）總額的比例超過50%，或低于50%但國有資本投資主體擁有實際控制權。這里的國有控股企業(yè)并不特指境內(nèi)境外，包括總部設在境外的企業(yè)或企業(yè)在境外投資控股（全資）或占據(jù)主導權的子公司。

審計機關要發(fā)揮在國家監(jiān)督體系中的重要作用，應著力實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計監(jiān)督全覆蓋。企業(yè)境外資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，理應納入國家審計監(jiān)督全覆蓋的范圍。根據(jù)《國務院關于加強審計工作的意見》，審計機關應加大對經(jīng)濟運行中風險隱患的審計力度，密切關注境外企業(yè)國有資產(chǎn)運營中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，積極提出解決問題和化解風險的建議，以維護國家的經(jīng)濟安全。

三、加強對企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的對策

1．找準審計監(jiān)督的著力點，不斷完善企業(yè)境外資產(chǎn)審計的內(nèi)容與重點。

（1）以境外企業(yè)資產(chǎn)審計為抓手，促進境外國有資產(chǎn)保值增值。企業(yè)投入境外的國有資產(chǎn)，雖以境外公司法人財產(chǎn)權的形式體現(xiàn)，仍需承擔國有資產(chǎn)保值增值責任。在股權多元化的情況下，境外企業(yè)中方負責人是國有股權的管理者，對國有資產(chǎn)的保值增值負有經(jīng)濟責任。對企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計，可以有效地發(fā)現(xiàn)境外資產(chǎn)管理中存在的風險隱患，解決境外資產(chǎn)運營中存在的問題。特別是在國有資產(chǎn)投入巨大的投資項目中，對境外資產(chǎn)進行直接審計尤為必要。

審計機關對企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計，應重點關注境外資產(chǎn)的運營情況，查處嚴重違法違紀問題和經(jīng)濟案件線索，促進企業(yè)境外資產(chǎn)的保值增值。一是對境外企業(yè)向母公司報送的財務會計報告進行審計。關注境外企業(yè)財務會計報告是否經(jīng)過符合條件的會計師事務所審計，必要時可以根據(jù)相關監(jiān)管合作協(xié)議，抽查國外會計師事務所審計工作底稿，對財務會計報告資產(chǎn)、利潤等項目的真實性、完整性、準確性進行復核。二是對境外投資項目運營的情況進行審計。關注境外投資項目投入、產(chǎn)出是否符合預期，關注境外投資項目債務利息負擔、投資回收的現(xiàn)金流管理是否安全。三是對境外企業(yè)的產(chǎn)權登記情況進行審計。關注境外企業(yè)產(chǎn)權登記是否符合國家關于境外國有資產(chǎn)登記的規(guī)定，關注境外國有資產(chǎn)及其收益是否以個人形式持有，以及境外資產(chǎn)產(chǎn)權是否因變動而導致國有資產(chǎn)流失。四是對境外企業(yè)的金融投資業(yè)務進行審計。關注境外企業(yè)是否違反我國法律規(guī)定從事高風險的金融投資業(yè)務，關注境外企業(yè)對金融風險敞口的管理情況。五是對境外投資的外匯風險管理進行審計。關注境外投資項目融資的外匯結(jié)構(gòu)與投資收益的外匯結(jié)構(gòu)是否匹配，關注外幣按照記賬本位幣進行價值重估所導致的外匯折算風險，關注境外投資凈回收時的外幣匯率折算風險。六是對境外企業(yè)中方負責人經(jīng)濟責任的履行情況進行審計。關注境外企業(yè)負責人或其他管理人員由于玩忽職守、貪污腐敗、利益尋租等違法活動導致國有資產(chǎn)流失的情況。

（2）以境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理審計為核心，促進企業(yè)境外資產(chǎn)管理能力的提高。作為境外資產(chǎn)管理的責任主體，境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理至關重要。從近些年審計和媒體披露的案例來看，境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理還不完善，有些企業(yè)一味追求“走出去”的政績，急于將境外業(yè)務“做大做強”，忽視了境外投資風險控制制度的基礎建設。境外投資業(yè)務復雜、專業(yè)性強，境外資產(chǎn)管理的核心在于境外投資的風險控制。提高境內(nèi)母公司的境外資產(chǎn)管理能力顯得尤為重要。

審計機關應加大對境內(nèi)母公司境外資產(chǎn)管理的審計，重點關注境外資產(chǎn)投資的風險控制制度建設，促進企業(yè)加強境外資產(chǎn)風險控制管理。一是對企業(yè)風險控制機構(gòu)和職能設置情況進行審計。關注企業(yè)是否對境外企業(yè)風險控制進行指導，風險控制機構(gòu)和職能設置是否滿足需要。二是對企業(yè)境外投資的項目管理流程進行審計。關注企業(yè)境外投資項目可行性論證是否充分，盡職調(diào)查和評估是否完備，項目篩選是否科學，項目過程管理是否符合程序，項目報告制度是否完善，項目結(jié)果評估制度是否建立等。三是對企業(yè)境外投資風險預警系統(tǒng)進行審計。關注企業(yè)境外投資風險預警系統(tǒng)是否建立和有效運行。四是對企業(yè)境外投資應急處置機制情況進行審計。關注企業(yè)境外投資應急處置機構(gòu)和職能的設置、應急處置預案的制定和演練、應急處置能力建設等制度是否完備并加以落實。

（3）以對境外投資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能履行的審計為基礎，促進完善企業(yè)境外投資的監(jiān)管。審計機關對境外投資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能履行情況的審計，應重點關注境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度建設情況，促進境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善。一是關注境外資產(chǎn)監(jiān)管權力清單、責任清單的制定，確定政府與市場的界限，推動公開、透明、規(guī)范的境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設。二是關注境外資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的主要問題，分析問題產(chǎn)生的體制、機制、制度原因，提出有針對性的解決辦法。三是關注境外資產(chǎn)監(jiān)管的績效。通過分析境外資產(chǎn)監(jiān)管的成本與實績，評價監(jiān)管機構(gòu)境外資產(chǎn)監(jiān)管的績效。四是關注境外資產(chǎn)監(jiān)管管轄權的國際協(xié)調(diào)。境外投資的企業(yè)從注冊地來看屬于外國企業(yè)，受東道國監(jiān)管機構(gòu)的管轄。我國監(jiān)管機構(gòu)應在維護我國監(jiān)管主權的前提下，通過與境外監(jiān)管機構(gòu)簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，加強監(jiān)管的協(xié)調(diào)、配合，建立信息暢通、合作共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

2.積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度、方法，加強企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎建設。

目前從國家層面看，審計署主要對中央企業(yè)在香港的投資進行了一些監(jiān)督，在其他國家和地區(qū)，由于各種原因還沒有涉及。障礙主要是目前我國還沒有制定境外審計實施細則，審計的職責、權限尚未明確。此外，法律上也存在一定障礙。企業(yè)在境外投資，接受其他國家法律規(guī)定，我國審計機關怎么行使審計監(jiān)督權是一個亟待研究解決的問題。作為國家最高審計機關，審計署要積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度、方法，加強企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎建設。一是要研究“走出去”審計采取什么樣的方式，積極地“走出去”審計。2015年，北京市審計局安排了市屬國有企業(yè)境外投資和經(jīng)營狀況審計；云南省審計廳安排了對外投資總體情況審計調(diào)查，及時揭示境外投資領域的重大風險隱患，防止國有資產(chǎn)流失，維護國有資本安全完整。二是要促進相關主管部門加大信息化建設的步伐，對“走出去”企業(yè)的重大項目的決策、重大項目的投資、重大資金的調(diào)度使用，通過信息化手段加強管控。三是要加緊修訂相關法律法規(guī)，明確對境外國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督職責，解決法律依據(jù)不足的問題。四是要從方法制度方面提前思考、提前布局，促進國有企業(yè)真正“走出去”，能夠科學發(fā)展，同時也能管得住，管得好。五是要建立統(tǒng)一管理平臺，明確企業(yè)“走出去”數(shù)據(jù)采集報送清單和報送頻率，推進企業(yè)“走出去”電子數(shù)據(jù)庫建設，提高運用信息化技術審計核查問題、評價判斷、綜合分析等能力。六是要加強境外審計機構(gòu)和干部隊伍建設，加強對境外審計的法規(guī)政策研究，并積極促進國際審計和司法合作。

3.拓展企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的范圍，提高審計實效。

按照我國法律法規(guī)的規(guī)定，依法屬于企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督對象的單位除了境外企業(yè)外，還包括管理境外投資企業(yè)的境內(nèi)母公司，以及依法履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)相關監(jiān)管機構(gòu)。

（1）加強對負責境外子公司管理的境內(nèi)母公司的審計。負責境外子公司管理的境內(nèi)母公司屬于國有企業(yè)，是審計法規(guī)定的國家審計的監(jiān)督對象。根據(jù)2011年《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定，中央企業(yè)是所屬境外企業(yè)監(jiān)督管理的責任主體。根據(jù)該辦法第三十三條和第三十四條的規(guī)定，對境外企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督檢查和中方負責人的考核評價也由境內(nèi)母公司承擔。按照2004年《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》的規(guī)定，對境外子企業(yè)的定期內(nèi)部審計也由境內(nèi)母公司承擔。從《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第四條的規(guī)定來看，境內(nèi)母公司作為境外投資的投資人，對所屬境外企業(yè)國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責：依法審核決定境外企業(yè)重大事項，組織開展境外企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理工作；建立健全境外企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度及內(nèi)部控制和風險防范機制；建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責任體系，對境外企業(yè)經(jīng)營行為進行評價和監(jiān)督，落實國有資產(chǎn)保值增值責任；按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法》規(guī)定，負責或者配合國資委開展所屬境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責任追究工作；協(xié)調(diào)處理所屬境外企業(yè)突發(fā)事件等。

審計機關對境內(nèi)母公司管理境外資產(chǎn)情況進行審計，可依托對境內(nèi)母公司領導人員的任期經(jīng)濟責任審計，并視情況開展對境外子公司的延伸審計，實現(xiàn)境內(nèi)境外審計一體化。審計機關通過對境內(nèi)母公司履行境外子公司的監(jiān)督檢查、考核評價、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟責任審計等職責情況的審計，可有效實現(xiàn)對境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的職能。對境內(nèi)母公司履行境外投資管理職責的審計，是從股權運營管理的角度對企業(yè)境外投資的審計監(jiān)督，有利于促進境內(nèi)母公司加強對境外資產(chǎn)的管理，強化內(nèi)部審計，提高境外資產(chǎn)管理水平。

（2）加強對履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)的審計。根據(jù)《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第三條的規(guī)定，國務院國資委依法對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責：制定中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，并負責組織實施和監(jiān)督檢查；組織開展中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記、資產(chǎn)統(tǒng)計、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和績效評價等基礎管理工作；督促、指導中央企業(yè)建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責任體系，落實國有資產(chǎn)保值增值責任；依法監(jiān)督管理中央企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大事項，組織協(xié)調(diào)處理境外企業(yè)重大突發(fā)事件；按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法》組織開展境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責任追究工作等。

對履行境外投資監(jiān)管職能的機構(gòu)進行審計，是審計機關對境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的重要手段。審計機關對境內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)進行審計，宏觀性、政策性、指導性更強，有利于從體制、機制、制度方面發(fā)現(xiàn)問題，提出加強監(jiān)管的意見建議和相關對策。審計機關對監(jiān)管機構(gòu)職責履行情況的監(jiān)督，是在監(jiān)管基礎上的一種再監(jiān)督，有助于督促國家境外資產(chǎn)監(jiān)管政策的貫徹落實。

四、對“一帶一路”戰(zhàn)略落實情況進行審計檢查的措施

1.促進規(guī)劃制定和政策落實，防范投資風險。

要重點檢查發(fā)展改革委、財政部、商務部、外交部、交通運輸部、人民銀行、海關總署等與“一帶一路”戰(zhàn)略緊密相關的政府部門，是否根據(jù)《愿景與行動》制定本部門規(guī)劃及配套政策；是否確立工作目標、線路圖和時間表并加以分解細化，明確職責；是否統(tǒng)籌整合各方力量和資源，發(fā)揮政府部門的引導作用、市場的主導作用和企業(yè)的主體作用；是否遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則利用周邊國家市場拓展發(fā)展空間，充分發(fā)揮國際、國內(nèi)市場調(diào)節(jié)機制，建立風險防范機制；相關地方省市政府部門是否科學制定規(guī)劃和實施意見，是否存在利用“一帶一路”戰(zhàn)略盲目上項目、忽視投資的經(jīng)濟效益和社會效益，造成新的潛在投資風險的問題。

2．促進加強金融體系建設，提高資金使用效果。

要對中央財政資金、金融性資金及外匯儲備資金中涉及“一帶一路”戰(zhàn)略的專項資金進行跟蹤審計。檢查各項資金是否按照國家有關規(guī)定管理使用，有無違法違規(guī)問題；促進資金整合并發(fā)揮效益，對閑置不能形成有效支出的，要在揭示問題的基礎上，積極提出建議，推動專項資金統(tǒng)籌安排；檢查相關政府部門是否拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資手段，保障企業(yè)發(fā)展和重大項目建設；檢查相關金融機構(gòu)在推進亞洲基礎設施投資銀行，籌建金磚國家開發(fā)銀行，加快絲路基金組建運營等各項工作是否有序進行，銀行貸款、銀行授信等多邊金融合作工作是否開展，各項金融監(jiān)管機制、風險應對和危機處置機制是否建立，分析產(chǎn)生問題的原因，積極提出審計建議。

3.推進重點項目建設，促進政策目標落實。

要加強對與“一帶一路”戰(zhàn)略相關的互聯(lián)互通基礎設施、產(chǎn)業(yè)投資、資源開發(fā)、生態(tài)保護等建設項目的審計。關注項目前期論證和可行性研究是否充分，配套條件是否落實，推動對已批復但開工和建設滯后的項目盡快形成實物工作量；督促項目建設單位按照有利于項目實施、政策目標落實、促進經(jīng)濟增長的要求，盡快完善程序；對正在報批項目，重點揭示審批環(huán)節(jié)多、耗時長、效率低等突出問題，促進優(yōu)化審批流程、加快進度。

4.促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

要檢查相關政府部門在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面是否經(jīng)過科學論證評估，地區(qū)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移承接機制是否建立；是否因地制宜，發(fā)揮地緣優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，按照“優(yōu)勢互補、互利共贏”的原則，加強在新一代信息技術、生物、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)領域的深入合作，建立創(chuàng)業(yè)投資合作機制；產(chǎn)業(yè)鏈分工布局是否進行優(yōu)化，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設是否科學有序；是否存在基礎產(chǎn)業(yè)已轉(zhuǎn)移，先進產(chǎn)業(yè)無法落地，造成新的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

參考文獻：

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［5］李天星.國際化經(jīng)營的法律保障——《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權管理辦法》解讀［J］.中國石油企業(yè)2011-08-15.

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［中圖分類號］K207

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0077-06

［收稿日期］2016-03-27

［作者簡介］林忠華（1956—），男，浙江定海人，高級經(jīng)濟師，上海市審計局總審計師，研究方向為審計學。