依憲治國——以中國近現代政治變革遭遇的困難為視角

金　玲

依憲治國——以中國近現代政治變革遭遇的困難為視角

金玲

文章從政治的根本困境，即如何處理私人利益與公共利益的張力入手，根據中國近現代以來所遭遇的歷史困境，試圖融匯中國政治傳統的精英政治觀念，建構起符合中國歷史文化特點的民主共和政治體制；通過近代歷史中種種國家制度探索的經驗和教訓，探討如何在一黨長期執政的國家制度中，既能充分發揮精英政治的優勢，又能避免精英階層權力的失控。筆者認為中國共產黨之政治事業成功與否，系于中國共產黨能否建立合理有效的權力運行機制——依憲執政，規范國家權力運行的基本法律。

依憲治國；近現代；困境

唐德剛先生曾經說過：晚清以來，中國正行走在歷史的三峽之中。[1]從帝制轉型為共和政治的一百年當中，經歷了君主立憲與民主共和兩派之爭，雖然兩者對清政府及君主的立場迥異，但卻以反專制、爭民權、圖救國為共同目標。一百年來的歷史，中國社會渡過了無數的險灘，走上了民主共和的路途，迫于民族危亡的情勢，百年的立憲歷史常常被解釋為“救亡壓倒啟蒙”，[2]似乎政治以救國為鵠的，遺忘了建立共和之初心。近代中國的共和政治之路徘徊于救亡與民主之間，面對自由民主制的批判，基本是處于疲于應付的境地。

一、近代以來中西之間共和政治的困境

中國從晚清開始進行的君主立憲改革，民主革命的嘗試，其間經過大大小小的復辟、稱帝和中國國民黨的一黨獨裁，不一而足。其核心在于“誰有能力來進行統治”，即傳統精英政治體制中“有能者居之”的問題。任何一個政治社會，其所面臨的第一個問題就是誰來統治，以及如何確保有能力的人來統治。在人類的歷史上，貴族世襲制在一定程度上能保證政權的穩定性，卻很難保證統治集團的精英性。

中國共產黨取得政權建設民主共和國，吸引了一批中國社會的精英，尋求新的治理方式，為國家擺脫貧弱挨打的局面，走上民主富強的道路。作為中國社會的精英集團，中國共產黨對社會精英的吸引力量不只來源于其所信仰的馬克思主義，更有中國儒家傳統中“士”的精神。[3]儒家的政治觀念是一種有兩千年傳統的精英政治模式，即孟子強調的“有能者居之”，培育與選拔有才德的人進入政府體系任官，并輔以道德激勵、物質獎懲以及監察舉報機制，來維持整體國家治理機構以謀求全民福祉為基本導向。[4]

中國有五千年文明史，統一帝國的歷史也有兩千年，千年來政治治理的經驗累積，讓精英政治模式的觀念根深蒂固，我們在近代以來接受西方民主共和的政治觀念、建設民主共和國家時，歷盡艱難，千回百轉。近代百年來政權更迭的事實證明，西方民主共和的觀念不能完全取代中國的傳統精英模式中“有能者居之”，作為中國政治的正當性基礎。從這一角度來重新觀察中國近一百年來的歷史，就能夠理解為什么中國的政治建設和治理形式，一直兜兜轉轉，尚停留在不斷的試驗之中。其根本原因在于：從晚清的政治和法律變革開始，中國政治體制的改革漸漸發展為全面反對中國固有的文化和政治經驗，[5]把中國社會和政治的方向簡單確定為西方化。迄至于今，在中國的政治發展中，依然仰賴于西方理論模型以為優劣的判斷，而無法充分容納和發揮中國幾千年政治文明的豐富經驗。因而，這逡巡了一百多年的歷史三峽，其突破點不是如何克服重重阻礙完全復制西方政治，而是在新的現代工商業文明的歷史時期，中國文明如何學習和融匯西方的政治思想和制度，回應中國社會和政治挑戰的自我更新過程。

中華人民共和國建立以來，由共產黨執政的共和政治之路，在中國是史無前例的，也很難一蹴而就。過去幾十年的執政經歷，可以說是史實昭彰了此點。中國的共和政治之路仍然需要進一步探索，如何融合中國政治傳統的精英模式觀念，建構起符合中國歷史文化特點的民主共和政治體制。

二、公共利益與私人利益之平衡

在掌握政權之后，怎樣的國家治理形式，或者怎樣的權力運行機制，才能有效保證掌權者運用權力實現其對社會的統治。無論何種政治體制，在國家政治中，統治權力總是掌握在少數人手里。因此，撇開政體形式的各種特征，我們可以將古今中外，人類政治生活中的核心困境理解為：如何平衡公共利益與私人利益之間的張力。[6]從積極意義上講，如何治理才能確保掌權者致力于公共利益，承擔政治家的責任與享受榮耀。從消極意義上講，如何治理才能避免和防范掌權者以權謀私，侵損公共利益。

中國共產黨革命成功之初，凝聚了中華民族眾多的精英，共赴國家建設，中華人民共和國的建立給這個近代以來屢遭磨難的民族，帶來民族復興的希望。然而在國家政治制度如何處理私人利益與公共利益的張力問題上，僅靠“毫不利己，專門利人”的共產主義精神，是行之難遠的。具體來說，每一位中國共產黨人都是人，因此需要解決一個政治社會不能避免的問題：如何能夠保證掌權的中國共產黨人（具體的個人）不利用手中的權力，謀取個人的利益，這是一個艱巨的任務，需要科學嚴謹相對完善的政治法律制度來保障。不僅僅對于中國的政治而言，即使對于人類的政治而言，都是一個難題。

前述與西方政治傳統不同之處在于：中國社會的精英們除了近代以來接受西方民主政治文明的自由、平等精神之外，骨子里還透著儒家正統“士”的精神。中國傳統政治中政權的基礎是很抽象的，可以意會不可言傳，叫“民心”。孟子言：“得民心者得天下”，這是中國傳統中獲得政治正當性的一個核心概念。[7]因此，中華人民共和國的政治法律制度中仍然深深地隱含著“民主精英”的理想。有高尚德行的完美君子來引領治理國家。

觀察中國當下的政治體制，要實現良好的共和政治，其根本在于中國共產黨的自身建設。而中國共產黨自身建設的根本，在于保持其遠大的政治抱負和信念，吸引和凝聚中國最具有深切精神關懷的精英，通過多重、多地的行政和政治歷練，培養其堅韌的精神，并掌握豐富的行政和政治經驗，如此鍛煉出來的政治人物，將可以承擔大任，既不缺乏政治經驗，又具有寬廣的胸襟和遠見卓識。在中國的歷史上，中國的精英分子，尤其深受儒家教育的知識分子，常常有“以天下為己任”的情懷。這種現代與傳統的一致并非偶然而成，它恰恰是中國傳統政治精英模式的影響在當代民主國內共和制中的體現。

就當下的中國政治體制而言，這種影響只是停留在方向和目標的意義上，可以說是當代政治精英們對于傳統觀念一種無意識的因襲。而如何通過具體的政治制度來保證中國共產黨作為中國的政治精英集團，不深陷于公共利益與私人利益的關系失衡之中，走向腐化墮落之路，依然任重道遠。除了從積極意義上，提供有志之士實現其抱負、施展其才能、享受其榮耀和實現其生命價值的機會。從消極的意義上，還要嚴格按照黨內規范要求黨員和領導干部，防范其因為私利滑向腐敗的方向，一旦發現，立刻剔除出黨。

如果我們有意識地探索傳統精英模式在當代的制度轉化，那么，中國共產黨作為中國的執政黨，有可能開創出有別西方自由民主制的共和政治。本文這樣論斷的基礎在于：人類社會當中品類不齊，大多數人傾向于自我利益，追求財富是其主要表現，但是，作為人類，從本質上有著很高的精神追求，不甘于將生命屈從物質，而別有其精神、抱負和志向。中國傳統的精英政治模式也正是建立在人類有著最高精神追求的抱負——“士”的精神。

在政治社會當中，任何黨派的建立都有其精神基礎。中國共產黨作為執政黨，需要解決兩個關鍵問題：一是確保堅持把真正有能力、有志向、真心服務于公益的人拔擢到領導崗位，即解決“有能者居之”的問題；二是如何確保“有能者”在各自崗位上能夠致力于公共利益，承擔執政黨對人民的責任。這樣兩個關鍵問題在依憲治國的方略下，可以通過現代國家法律制度中對崗位權力、責任、義務的嚴格界定，以及有著嚴密邏輯、自成體系的司法制度保障，中國傳統精英政治治理中公共利益與私人利益的核心困境轉化為現代國家法律制度之治。

“每個黨政組織、每個領導干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”[8]

三、依憲治國——規范權力運行機制

中國共產黨之政治事業成功與否，除了堅持選拔“有能者”承擔領導崗位之外，另一方面則系于中國共產黨能否建立合理有效的權力運行機制。中華人民共和國憲法是中國的根本大法，也是中國國家權力的根本架構，規范國家權力運行的基本法律。“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”我們必須把依法治國擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。

全面推進依法治國，是著眼于實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的長遠考慮。對全面推進依法治國作出部署，既是立足于解決我國改革發展穩定中的矛盾和問題的現實考量，也是著眼于長遠的戰略謀劃。從現在的情況看，只要國際國內不發生大的波折，經過努力，全面建成小康社會目標應該可以如期實現。但是，人無遠慮，必有近憂。全面建成小康社會之后路該怎么走？如何跳出“歷史周期率”、實現長期執政？如何實現黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。9

依憲治國的關鍵點在于落實人民代表大會制度，尤其是人民代表大會選舉官員的制度。黨的十八屆四中全會指出要善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。黨組織通過人民代表大會推薦候選人，經由嚴格按照法定程序進行選舉，若不能得到人大代表的認可，組織部門則應該另行醞釀候選人。這種由人大代表選舉產生各級官員的制度，一方面體現了官員任職的民意基礎，一方面也監督組織部門推薦、選拔干部的權力。由能夠獲得人大代表信任的人來領導，這可以對組織部門形成一個倒逼機制，組織部門是為了黨和國家的利益選人用人，不是為謀自己的私利，從而打破和切斷近年來在干部任用方面較為嚴重的人身依附關系。從人事任命的角度，保持中國共產黨的人民性和可靠性。

同時完善憲法監督制度，規范立法權的運用，“從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”。通過立法權限的規定，來進一步約束各個權力部門的私利法律化，尤其是地方保護主義，但是約束地方保護主義更為重要的是厘定地方權限范圍，賦予地方足夠的利益范圍。另外在利益模糊地帶，可能需要大力加強司法性權力的介入，為權力劃定界限。這就是四中全會規定“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”的用意所在。任何權力的約束，都無法在立法環節全部完成，任何權力在運行過程中，都可能意味著受到相對方的挑戰，因而，必須有一個在憲法意義上的裁判，以確定某項權利的邊界是什么，而判斷的標準則在于憲法，所以，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，可開啟憲法訴訟，使中國的憲法真正成為判斷具體個案的是非對錯的判斷標準。因而，對于立法權和行政權進行第二次權力邊界的確認。此舉不僅僅能夠有效防止個人的長官意志，更能有效防止部門和地方的權力濫用，尤其能有效防止地方政府侵犯公民權利的行為，是中國共產黨表現其人民性的最有效方式。

依憲治國更為重要的一個方面在于，加強和保證司法審判權的相對獨立和公正，司法是一個社會公正的最后防線，因而，過去，我國過多強調司法權運行的配合問題，現在則要逐步建立相對獨立的審判權，并且審判人員終身負責制，來保證司法權運行過程中不被私利所劫奪，同時也不被其他權力所干擾，營造良好的司法環境，保障人民的合法權利。從根本的意義上來講，強調司法審判的相對獨立，是真正的實踐依憲治國，依法治國。任何權力的運用，若有相對方的訴訟，都需經過法官根據生效法律對其合法性進行判決。因為司法權屬于消極性權力，不會因此而有干涉行政和立法權運行的憂慮，又能因對行政立法行為進行獨立判斷其合憲與合法，而能限制掌權者利用立法和行政的權力謀取私利，或緊緊是濫權之舉。

四、結語

中國百年來的近現代政治發展的歷史表明，現代民主共和制要在中國精英政治的文化土壤中茁壯成長，執政黨首先需要滿足民眾對于政治“有能者居之”的期待，另外，執政者還要保證國家權力的運用必須符合增進公共利益的目的。習近平同志深刻指出，“權大還是法大”的問題，這是一個真命題，恰恰是我們在全面推進依法治國中要著力解決的問題。具體到每個黨政組織、每個領導干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。

依憲治國，全面推進依法治國，就是中國傳統精英政治在當下中國的制度轉化。全面落實中華人民共和國憲法規定的權力架構，有著偉大抱負的中國執政黨的執政行為都需納入到此一權力架構之中，以發揮執政黨的執政優勢，并確保執政黨的權力不被某些個人所濫用。

[1]唐德剛.晚清七十年[M].岳麓書社，1999年9月，15-20.

[2]李澤厚.中國近代思想史論[M].天津：天津社會科學出版社，2003.

[3]余英時.士與中國文化[M].上海：上海人民出版社，2003；劉小楓.儒家革命精神源流考[M].北京：三聯書店，2000.

[4]朱云漢.高思在云：中國興起與全球秩序重組[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[5]林毓生.中國傳統的創造性轉化[M].北京：三聯書店，2001：559-568.

[6]列奧·施特勞斯.柏拉圖《法義》的論辯與情節（第三卷）[M].程智敏等，譯.北京：華夏出版社，2011.

[7]朱云漢.高思在云：中國興起與全球秩序重組[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[8]習近平：在依法治國專題研討班上的講話[EB /OL].[2015-02-02].

[9]習近平：在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話[EB/OL].[2014-10-23].

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0067-04

2016-10-23

金玲，深圳市委黨校政法教研部副教授、博士。