深圳基層治理創新探討——以上海經驗為參照

曾憲旺

深圳基層治理創新探討——以上海經驗為參照

曾憲旺

上?；鶎又卫碇饕涷炇谴笤O計、大賦權、大轉移、大回歸、大網格、大聯動、大數據。推進深圳基層治理創新對策建議如下：一是強化市委對基層治理的統籌謀劃；二是科學調整街道的管轄范圍；三是理順區、街道、社區管理體制；四是改革完善社區工作站；五是構建“一核多元共治”基層治理新格局；六是強化基層治理的保障措施。

基層治理；創新；改革

加強和創新社會治理，是一個時代命題：它事關群眾民生福祉，事關基層和諧穩定，事關政權長治久安。上海在城市基層治理模式上進行了大膽的改革與創新，破解了我國城市基層治理的現實困境，開創了我國城市政府治理與大社區自治有機銜接和良性互動的可行性路徑。上海在基層治理的理論創新和實踐探索上積累的經驗做法，值得我們學習借鑒。

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大設計：改革從“自我革命”到“全國樣板”。2014年，上海市委將“創新社會治理，加強基層建設”列為一號調研課題，由市委書記牽頭，形成了“1+6”文件成果，包括《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》以及深化街道體制改革、完善居民區治理體系、完善村級治理體系、深化拓展網格化管理提升城市綜合管理效能、組織引導社會力量參與社區治理、社區工作者管理辦法等六個配套文件，努力實現“讓基層更加有職、有權、有物、有人”。上海的這次自我革命，受到習近平總書記的充分肯定，其生動實踐啟示我們，創新基層治理，改革被稱為關鍵一招，這一招的“必殺效應”不僅表現在其改革內容上，更表現在改革的“頂層設計”上。

大賦權：職責從“有責無權”到“權責對等”。上海大力加強街道辦事處的管理功能，明確街道辦事處對地區性、社會性、群眾性工作負全面責任的地位，同時配置了相關的行政資源，讓街道集中了相當一部分權力，包括：組織協調轄區內的公安、工商、稅務等機構依法支持、配合街道執法；有權對區政府部門派出機構主要負責人任免、調動、考核和獎懲提出意見建議；公安派出所負責人作為街道黨工委成員，參加街道工作。作為四級網絡的居委會組織，也得到了多方面的增強，部分專職干部獲得事業編制待遇、居委會工作經費大幅增加。

大轉移：機構從“向上對應”到“向下對應”。上海市委推進新一輪街道機構改革，把工作重心轉到管理與服務上來。以前，街道為了“向上對應”，一般設有十多個科室，存在科室簡單對應、劃分過細、職能重復交叉、工作忙閑不均等問題?，F在街道內設機構從原來的十幾個調整為目前的“6+2”（“6”為全市統一設置職能部門，“2”為各街道根據實際需要自行設置），圍繞街道管理服務的要求、基層群眾的需求，對科室職責重新劃分確定，由注重“向上對應”轉變為更加注重“向下對應”，更好地履行公共管理、公共服務、公共安全職能。

大回歸：職能從“全能政府”到“公共服務”。上海機構改革后，取消了街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，街道工作重心切實轉移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上，從“拼經濟”到“拼服務”。為激發基層工作者隊伍的積極性，上海明確給予居民區黨組織書記“事業崗位、事業待遇”。對于居委會全日制工作人員，街道聘用人員、社區專職工作人員等社區工作者，則根據崗位特點、工作年限等綜合因素，建立崗位等級序列及與之相銜接的薪酬體系。有上升通道，有發展空間，有待遇保障。

大網格：壓力從“自上而下”到“自下而上”。上海建立“城市網格化管理中心”，將網格平臺延伸進各小區，居委會的網格平臺和市、區、街道網格平臺聯網，使居委會發的“單子”通過法定渠道，直接進入具有約束力的政府行政流程。居委會平臺發到街道網格中心的“單子”，都有辦理期限。根據誰發單、誰驗收、誰結案的原則，如不辦理，居委會有權不撤單、不結案。年終，區委區政府將根據辦結率進行考核。以前，有些居民覺得“大領導”最管用，總要向區里、市里投訴。如今，居委網格直通主管部門，辦事效率提高，居民信訪訴求又回歸到居委會。

大聯動：執法從“散兵游勇”到“整合布陣”。上海實行城市綜合管理大聯動大聯勤機制，打破條塊分割，整合各種主體，形成整體力量，逐步提高城市社會管理科學化水平?！按舐搫印睓C制是在不改變現有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能、不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會服務大集中、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯勤”為重點，優化城市管理運行機制，形成管理、執法、服務一體化的社會管理格局。

大數據：信息從“各自為政”到“全面掌控”。上海通過互聯網與大數據的深度融合，有效突破條線信息壁壘。一方面，以大數據助推社會治理的“防控網格化”。著力打破職能部門條塊分割的工作格局，把現有的巡防警務網、城管執法網、市政服務網、治安防控網、圖像監控網等城市管理資源全面整合為一張城市管理大網。另一方面，以大數據助推社會治理的“服務精細化”。以“城市網格化管理中心”為核心，匯集其他“五個中心”的各類政策，建成資源數據庫，下沉到居民區，輻射到企業，一口對外，方便居民群眾辦事。

二、推進深圳基層治理創新對策建議

（一）強化市委對基層治理的統籌謀劃

近幾年來，深圳市的主要做法是把改革的要求落實到各部門和各區（新區），自行整改導致改革出現了部門化、地方化的現象。加之，承擔社會治理職能的各部門各自為政、協同性不足，部門職能交叉和重疊，銜接性不足，處于一種“碎片化”的狀態。借鑒上海經驗，充分利用中央和省里的政策紅利，緊緊抓住社會體制改革的難得機遇，加強頂層設計。建議：一是在市級層面進行全盤研究和謀劃。學習上海實施的“一號課題”，建議由市委主要領導領頭，開展系統、深入的基層治理大調研、真調研，摸清深圳街道、社區的真實情況，特別是存在的問題，在此基礎上，在市級層面構建適應新形勢新常態的深圳基層治理體制機制，規范街道劃分、職責、內設機構，厘清市、區、街權責，明確社區黨委、工作站、股份公司定位、職責，并強力推行、一抓到底。二是高度重視吸收基層創新基層治理的先進經驗，對一些基層創新所取得的重要成果，及時總結提高，進而轉化為全市的制度成果進行推廣。三是健全基層治理法治體系。伴隨基層治理改革創新逐漸進入深水區，深圳相關政策制度過于宏觀，具體實施機制不健全的問題日益突出。對涉及基層治理主體的法治體系應該進一步建立健全，有些則需要結合新的歷史發展形勢進行修訂，如《深圳經濟特區社會組織條例》、《深圳市社區工作站管理試行辦法》、《深圳經濟特區物業管理條例》、《深圳經濟特區股份有限公司條例》等，要充分發揮深圳的特區立法權以及較大市立法權，為深圳基層管理體制提供良好的法律保障。

（二）科學調整街道的管轄范圍

上海很多街道管轄面積僅幾平方公里，管理人口10萬左右。深圳原關外大部分街道管轄面積數十平方公里，有的街道所管理服務人口超百萬，相當于一些地級市的人口數量，使得“小馬拉大車”困境普遍顯現。農村城市化后，深圳對個別特大鎮進行了分設。2014年底，市委市政府又啟動街道區域劃分工作，政策不穩定，嚴重影響基層工作和隊伍的穩定。建議：全面整合深圳現有街道，將較大街道進行拆分，科學合理劃定街道的管轄范圍，每個街道管轄范圍以平均20平方公里或常住人口20萬為宜，每個街道下設若干社區，使得基層的行政資源在全市范圍內相對均衡。

（三）理順區、街道、社區管理體制

上海全面厘清市、區、街道的責權，街道職能從“全能政府”回歸到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作。深圳街道體制機制中的內在矛盾、條塊之間責、權、利匹配不清，社區工作站與街道辦事處的事權界線比較模糊，由于社區治理體系未予理順，從而影響社區自治和共治的良性運轉。建議：一是進一步厘清街道權責。按照綜合管理、專業管理、協助管理等類別，對目前街道辦事處承擔的行政管理事項逐一進行清理，將專業性較強的城市建設、經濟發展、招商引資等職責交由區職能部門承擔。建立街道職責準入清單制度，按照“責隨權走、權責一致”的原則，明確街道層面的行政管理事項，凡屬綜合管理的，由街道承擔第一責任，專業職能部門承擔與其權利相一致的責任；凡屬專業管理的，由專業職能部門承擔第一責任，街道承擔與其職責定位相一致的責任；凡屬協助管理的，街道和專業職能部門根據各自在具體工作中所擁有的職權承擔其相應的責任。二是進一步明確社區權責。社區工作站主要承擔群防群治、信訪維穩、安全巡查以及部分政務類、窗口類工作，重點在于社區服務事項的落實與服務水平的提升。三是下決心解決原關外街道普遍存在的編外干部職工問題。編外干部職工是原關外街道為彌補工作人員不足，通過人事、勞動部門調入，在政府上班卻沒有入編的人員。他們與在編人員從事相同的工作，但與在編人員相比，薪資、福利待遇有較大差距，同工不同酬，缺乏上升通道。面對體制外和體制內不同的保障，一旦面臨身份改變或退休轉崗，這些原本是社會維穩的力量就會轉變成不穩定因素。因此，應把這部分人員的待遇，參照編內人員全額列入財政保障。

（四）改革完善社區工作站

2005年2月，市委、市政府頒發了《深圳市社區建設工作試行辦法》，提出設立社區工作站,實行“居站分設”。如今，工作站設立了11年多，已成為深圳基層管理的一個特色。但是，目前工作站及其工作人員定性不明。長此以往，工作站將成為一個歷史遺留問題，影響基層穩定。建議：一是在村改居社區全面推行社區工作站與股份公司、居委會分設。明確社區黨委是社區各個組織的領導核心，黨委書記由工作站站長兼任。居委會主任可單設，也可由工作站站長或副站長兼任，單設的居委會主任可兼任社區綜合黨委副書記。二是立足實際，增減并行。一方面，在原關外面積較大的街道，依照一定的人口、面積，將大的村改居社區化小，并按照一站一居或一站多居、一居多站的模式，增設社區工作站，縮短服務半徑。如橫崗街道保安社區，面積15平方公里，轄14個居民小組，人口14萬多，工廠企業、商鋪門店上千家，“政企社企”分設后，一個工作站根本管不過來，完全可以分設3-4個社區居委會和工作站。另一方面，在原關內面積較小的街道，可以減少甚至撤銷社區工作站，做強街道一級服務功能。三是明確將社區工作站定性為“政府舉辦的社會工作機構”。明確社區工作站的主要職責為：落實列入社區事務準入清單的相關事項、社區服務、培育發展社會組織。同時，建立社區工作者職業化體系。將社區書記、工作站站長實行事業崗位、事業待遇，對特別優秀的，可選拔擔任街道黨工委委員或辦事處副主任；社區其他工作人員全部列為社會工作者，由財政承擔全部經費保障，街道統一管理使用，可以參照教師、醫師等專業技術人員隊伍，根據崗位特點、工作年限、受教育程度、相關專業水平等綜合因素，建立崗位等級序列，按照人均收入高于上年全市職工平均工資水平的標準，建立與崗位等級和績效考核相銜接的薪酬體系，并根據全市職工平均工資增長情況進行動態調整。全市每次面向社會招錄公務員、職員時，應拿出一定名額給社區工作者定向招錄。四是梳理并嚴格執行社區事務準入清單制度。對照社區工作站、黨委、居委會、股份公司職責清單，對社區各種創建項目、“進社區”活動、牌子進行全面清理，大幅度減項目、減活動、減考核、減牌子。今后，未列入社區事務準入清單的事項，社區一律不予受理。確實需要下放社區的行政事項，必須配套相應的資源。五是市、區兩級財政應更多傾斜基層，全面承接社區股份公司負擔的社區公共服務投入。

（五）構建“一核多元共治”基層治理新格局

現代社會治理方式強調政府機關、企事業單位、社會組織、社區和個人，通過構建平等合作的伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，促進公共利益最大化。建議：一是探索建立“一核心兩平臺多主體”的社區治理模式?！耙缓诵摹笔侵敢陨鐓^綜合黨委為核心,發揮領導作用。兩平臺是指兩個服務平臺，一個是政府主導的行政服務平臺，主要提供各種行政、窗口服務；另一個是社會服務平臺，依托社區黨群服務中心，以社會組織、社區股份合作公司、物業管理公司、企業、志愿者組織等主體組成，主要通過政府購買或者社會資助的方式提供居民個性化、市場化的服務。二是加大對社會組織的培育扶持。深圳市目前已有社會組織超過一萬家，從業人員數十萬，成為深圳社會建設的重要生力軍。但多數社會組織參與社會治理的能力較弱，因此當前的工作重心應從注重社會組織“量的發展”轉向“質的培育”。借鑒上海經驗，首先，讓社會組織有事做。結合深圳編制的權責清單，將可以交給社會的職能和事項剝離出來，讓渡空間給社會組織。其次，讓社會組織有錢做事。加大政府購買服務投入，并建立公開公平的競爭和評估制度，同時，鼓勵社會組織拓寬發展思路和服務范圍，樹立品牌項目以更多地承接和吸引社會資金投入。再次，讓社會組織有能力做事。發揮好各級社會組織孵化平臺的作用，加強社會組織能力建設，增強其自身“造血功能”。三是加強社會組織規范管理。廣東省社會組織登記制度改革在全國領先，放寬登記后如何監管是我們面臨的一大難題，目前全國尚無可供借鑒的有效經驗，深圳應大膽探索，爭取盡早破題。一方面，依托市社工委組織體系，建立由登記部門、業務指導部門、綜合管理部門各負其責、協調配合的社會組織聯合監管機制，同時跟進完善相應的社會組織監管信息平臺。另一方面，培育發展樞紐型社會組織，包括行業性協會、綜合性社會組織聯合會等，充分發揮其對本領域社會組織發展的規范和引領作用，實現“以社管社”。

（六）強化基層治理的保障措施

與市、區機關工作相比，街道工作環境復雜、任務多、壓力大、責任重，仕途上升空間小，而工資福利待遇一樣。隨著公車改革等政策的實施，街道更留不住人才，一些年輕業務骨干都往上調，以橫崗街道為例，近幾年調往市區部門的年輕公務員和職員十幾人。素質較高、年富力強、熟悉基層工作的干部調走，沉淀下來的是年紀較大、素質相對較低、職業倦怠比較嚴重的干部。這種狀況不利于基層的穩定與發展。這需要市、區層面有效利用改革導向，為基層治理提供強有力的保障措施。建議：一是調整和確定對街道的財政體制，取消稅收超收和引進企業獎勵，街道的財政預算應按實際支出進行統一安排；二是適度提高街道干部收入，街道工作人員總收入應比區同級高15%，區比市高15%；三是市、區黨政機關新招錄的公務員，應先到街道或社區工作站鍛煉半年到一年；四是在干部選拔任用時，應優先考慮有街道工作經驗的干部，科級提任副處級、副處級提任正處級、正處提任副局原則上應具備至少半年的街道工作經歷，讓更多人才安心基層工作并在基層鍛煉成長。

責任編輯：鐘曉媚

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2016-08-21

曾憲旺，深圳市龍崗區橫崗街道黨工委副書記、辦事處副主任。