投資審批制度改革背景下政府投資項目監管

《投資審批制度改革背景下加強政府投資項目監管的對策研究》課題組

投資審批制度改革背景下政府投資項目監管

《投資審批制度改革背景下加強政府投資項目監管的對策研究》課題組

深化行政審批制度改革是各級政府加快轉變職能、推進簡政放權的重要抓手和突破口，其中投資審批制度改革是重中之重。投資審批制度改革的主要內容是取消和下放投資審批事項，加強事中事后監管。浙江以減少審批部門、審批事項、審批環節、審批時間的“四減少”為核心內容，積極推進投資審批制度改革，努力打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”省份。

監管現狀

管理制度不斷完善。近年來，浙江先后制定出臺了《浙江省招標投標條例》《浙江省政府投資項目管理辦法》《浙江省重點建設項目管理辦法》等一系列法規、規章，涵蓋重點建設項目管理、招標投標、代建制、政府投資項目預算管理等領域，進一步規范和完善了政府投資項目監管體系。特別是2015年8月21日省政府第51次常務會議審議通過了《浙江省重大建設項目稽察辦法》（省政府令第338號），為發改部門的政府投資項目稽察監管提供了依據。

監管隊伍不斷加強。全省各級政府積極轉變職能，不斷加強投資監管隊伍建設。以項目稽察隊伍為例，2002年全省僅設立了省級稽察辦，市縣一片空白；截至2015年底，全省各設區市均設立了稽察機構，其中寧波、麗水和湖州3市設立了獨立的稽察辦，10個市配備了13名市重大項目稽察特派員；20多個縣（市、區）發改部門設立了稽察機構，其中，7個縣（市、區）配備了7名縣重大項目稽察特派員，實現了從“無人做事”到“有人做事”再到“把事做好”的轉變。

監管方式不斷改進。一方面，信息化監管邁出了堅實步伐。2012年以來，浙江省發改委以信息系統為載體，開展了浙江省政府投資項目稽察監管系統建設，實現了對中央投資項目和部分省級投資項目的全面實時高效監管，顯著提升了監管成效。另一方面，外部協作不斷加強。建立完善了省重大項目稽察專家庫，截至2015年，共有16家中介機構共計200多名工程、財務、造價等專家納入專家庫，為項目監管提供了有力的技術和智力支持。

監管力度不斷加大。以政府監察、投資項目審計、重大項目稽察等為主的監督工作力度不斷加大，在保障政府資金安全、工程質量和投資效益方面發揮了積極作用。以項目稽察為例，2002年以來，全省各級稽察機構共檢查項目3200多個，涉及總投資8200多億元，發現問題13700多個，糾正各類違規資金近40億元，19人因稽察發現嚴重問題而受到了處分，稽察監管成效持續顯現。

主要問題

監管制度不夠完備。現階段，政府投資監管相關法律法規的系統性、權威性和關聯性尚有不足。從發改部門看，國家層面的投資條例至今尚未出臺，導致政府投資監管工作仍然缺乏上位法的支撐；《浙江省政府投資項目管理辦法》出臺于2005年，部分內容已不適應當前的項目管理需要；《浙江省重大建設項目稽察辦法》仍屬于政府規章，尚未升格為地方性法規；政府投資項目管理的配套制度如決策責任追究、后評價等監管制度也尚未建立。

監管體制不夠順暢。浙江政府投資項目監管主體眾多，從橫向看，既有發改、監察、財政和審計等政府行政綜合監管機構，也有建設、檔案、環保、消防、國土、質監等專業職能監管機構，還有交通、水利、公路、鐵路、電力等行業主管部門監管機構。部門之間職能交叉、缺乏配合，重復監管和監管缺位現象同時存在。從縱向看，省市縣上下聯動不足，基層組織力量較為薄弱，監管能力欠缺，作用較為有限。

監管重點不夠突出。當前，浙江的政府投資項目監管工作仍比較粗放，精細化和精準性不足。一是監管對象上，未根據政府投資項目和政府投資補助企業項目的差別實施明晰的分類監管，往往套用對政府投資項目的監管標準去檢查企業項目，存在眉毛胡子一把抓的現象。二是監管環節上，對招標投標、概算控制、竣工驗收等重點環節的管控還抓得不夠緊，招投標亂象、超概算、驗收走過場等情況仍然多見。三是監管方向上，偏重檢查具體項目、具體問題，較少從體制機制出發總結共性問題、分析深層原因、提出加強宏觀管理的意見和建議。

監管手段相對滯后。浙江信息化監管盡管取得了長足的進步，但信息化應用還不夠廣泛，機制還不夠順暢，提升的空間仍然較大。以稽察監管信息系統為例，一是監管范圍上，還只對中央投資項目和省級資環類項目資金實施監管，有待進一步拓展。二是監管功能上，問題預警處理和項目規范管理方面的功能未充分利用和發揮。三是監管成果上，在促進閉合管理、加強綜合管理和服務宏觀管理方面需進一步深化。

監管體系比較封閉。當前政府投資項目監管主要處于內部循環狀態，由政府內部監督唱“獨角戲”，社會力量參與監管渠道不暢通、信息不對稱，難以有效發揮外部監督的作用。而內部監督由于監督方與被監督方的關聯性和依存性較強，容易產生監督不到位、處理難和流于形式等問題，往往導致“監管失靈”。

多管齊下

發改部門作為政府投資主管部門，應從制度、機制、職責、方式、體系上多管齊下，探索建立全過程、全方位、多主體、多層次的監管體系，切實提升政府投資監管水平，保障政府投資效益的有效發揮。

加強法制建設，健全政府投資項目監管制度體系。密切關注《政府投資條例》《國家重大建設項目稽察辦法》等法規、規章的推進情況，積極呼吁并助推上述法規、規章盡早出臺，為浙江進一步完善政府投資項目監管制度提供上位法依據。學習借鑒河北、陜西、重慶等省、市出臺地方性法規的做法，適時推動《浙江省政府投資項目管理辦法》《浙江省重大建設項目稽察辦法》升格為地方性法規，為加強政府投資項目監督管理提供更為堅實的法律依據。盡快研究制訂《浙江省政府投資項目決策責任追究辦法》《浙江省政府投資項目后評價管理辦法》等規章制度，將責任追究向決策和后評價兩端延伸，形成對政府投資項目從決策、審批、實施到監督問責的完整制度鏈。

加強分工協作，完善縱橫聯動協同監管機制。加強部門之間的橫向聯動。注重力量協同，建立由發改部門牽頭，財政、審計、建設、監察等綜合監管部門各司其職，交通、水利等專業監管部門分工協作的監管機制，最大程度地減少多頭監管和重復監管現象。注重職能互補，充分發揮各部門的業務優勢，通過各司其職、優勢互補，把監督貫穿于政府投資項目的前期審批、招標投標、資金預算、建設管理、財務管理、竣工驗收、后評價等全過程，真正形成監管合力。注重工作交流，加強各部門之間的交流和研討，每年舉辦若干次政府投資監管工作交流研討會，交流工作成果，商定監管口徑和標準，研究解決工作中的突出問題。加強省市縣三級的縱向聯動。明確職責，建立“分級負責”“一級查一級”的工作機制，不斷提升監管成效。

突出監管重點，提升監管的針對性和有效性。監管對象上，要實施分類監管。對民營企業承擔的政府資金補助項目，要采取以結果為導向的重點監管；對政府全額投資項目，要采取以過程監管為主的全面監管。監管環節上，要抓住關鍵環節。要立足發改職能，突出抓好事前招標投標、事中概算調整和事后竣工驗收這三個關鍵環節。一是進一步加強招標機構管理、標前標后管理和懲戒措施等研究，探索市縣招管辦垂直管理模式，加強評標專家庫的清理整頓，深化電子招投標工作，加大對串標圍標、違法分包等違規行為的查處力度。二是采取發改、審計、財政聯合審查審批等制度，對重大變更和超概算情況從嚴把關，切實提高政府資金使用效益。三是完善政府投資項目竣工驗收管理辦法，強化責任追究，扎好項目管理最后的口子，以項目竣工綜合驗收關口倒逼項目過程管理。監管方向上，不僅要立足微觀、解剖麻雀，更要著眼宏觀、源頭治理。在微觀上，要通過稽察監管，及時發現項目決策和實施中存在的違紀違規問題，提出針對性的措施和建議；在宏觀上，要充分運用稽察成果，通過綜合分析，發現項目決策和項目管理中存在的共性問題，并從體制、機制上作出客觀分析，提出政策建議，為領導和相關部門決策提供參考依據。

注重方式創新，切實提高監管信息化水平。注重監管范圍拓展，將發改部門下達投資計劃、二次分配資金的項目逐步納入信息系統監管，不斷擴大信息化監管覆蓋面。注重線上線下互動，充分依托信息系統，及時掌握監管項目面上實施情況，在線查找存在問題較多的項目，從而有針對性地開展現場重點稽察監管，做到“點”和“面”相結合，線上“全面跟蹤”和線下“解剖麻雀”相結合，實現現場稽察從“隨機抽查”向“有的放矢”轉變。注重成果綜合運用，依托信息系統對項目開展跟蹤評價，并將評價結果反饋到決策和審批管理中，實現具體項目的閉合管理。加強信息系統數據分析處理和成果運用，為重大項目監測、投資項目管理和宏觀調控、領導決策提供重要的信息依據。

暢通監督渠道，建立開放互動的監管體系。推動中介機構參與監管，借鑒財政、審計等部門的做法，逐步委托有資質的中介組織承擔和開展政府投資項目的監督，讓社會組織更多地參與到政府投資項目監管中來。加強監管信息的公開公示，對問題較多、整改不力、屢查屢犯的地區和單位，予以公開曝光。暢通社會公眾溝通交流渠道，選擇在浙江政務服務網、省發改委門戶網站、浙江在線等網站上建立公眾評價、投訴、建議網絡平臺，鼓勵和支持公眾投訴或提出意見建議，擴大公眾參與度。加強信用監管，加強全省建筑市場與誠信信息系統、公共信用信息服務平臺的有效對接，將相關單位和從業人員違法失信信息納入省公共信用信息服務平臺，健全失信懲戒機制，形成政府投資項目良好的建設環境。

課題組成員：陶國勝王進專王文法黃孫勇