深入學習貫徹《資產評估法》

張國春

《中華人民共和國資產評估法》歷經十年磨礪，于2016年7月2日，經十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過，國家主席習近平同日簽署第46號主席令予以公布，自2016年12月1日起施行。這是我國社會主義市場經濟法律體系建設的一項重要成果，也是資產評估行業發展的一個重要里程碑，標志著我國資產評估行業進入了依法治理的新時代。

《資產評估法》充分貫徹了黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，體現了黨中央、國務院確定的全面深化改革、全面推進依法治國的總體要求，融匯了近年來我國經濟體制改革和市場經濟建設、國家行政體制改革和簡政放權、評估行業發展和管理方式改革等多方面的經驗和成果，同時，在多方面實現了理念創新、制度創新和管理創新。深刻認識《資產評估法》的重要意義，全面理解《資產評估法》的精神實質，準確掌握《資產評估法》的各項內容，加強《資產評估法》的學習宣傳，做好實施前的配套制度建設和各項準備工作，確保法律各項要求貫徹落實，是當前評估行業的一項重要任務。我們要勇于擔當、不辱使命，以貫徹《資產評估法》為契機，全面推進資產評估行業的法制建設和改革創新，為國家經濟社會發展作出更大的貢獻。

一、《資產評估法》的重要意義

資產評估是指評估機構及其評估專業人員根據委托對不動產、動產、無形資產、企業價值、資產損失或者其他經濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業服務行為?！顿Y產評估法》的出臺，確立了資產評估行業在國家經濟建設和社會管理中的法律地位，填補了我國經濟法領域的一項空白，進一步完善了我國經濟法律體系。其重要意義主要體現在：一是奠定了資產評估在我國經濟和社會發展中的法定地位?！顿Y產評估法》以法律的形式從根本上確立了各資產評估主體的權利、義務和責任，為資產評估有效地服務于經濟和社會發展提供了法律保障。二是標志著資產評估法律制度體系完整建立?！顿Y產評估法》出臺，形成了以其為統領，由資產評估相關法律、行政法規、部門規章和行業自律管理制度共同組成的全面、系統、完整的資產評估法律框架體系正式建立，促進了我國法律體系進一步完善。三是適應了維護社會主義市場經濟秩序的迫切需要。資產評估是通過價值發現和價值尺度功能、促進市場優化資源配置的專業力量，在維護市場秩序、促進市場公平競爭等方面發揮著不可或缺的重要作用。《資產評估法》的出臺有助于更好發揮資產評估專業作用，對全面深化改革特別是深化國有企業改革、健全完善資本市場、促進混合所有制經濟發展等重大改革形成重要支撐。四是強化了防范國有資產流失的制度保障。當前資產評估業務的80%以上屬于國有資產評估，隨著混合所有制經濟的發展和國資國企改革的不斷深化，國有企業與非國有企業之間的資本轉讓、并購、重組、股權交易等活動更趨頻繁，對參與融合的各方資本進行資產評估，既是取信于非國有企業的需要，也是國有資產管理的要求。通過立法，進一步強化資產評估管理，規范資產評估行為，有助于充分發揮資產評估防范國有資產流失的重要屏障作用。五是有利于資產評估行業的規范健康發展。資產評估行業是重要的現代服務業，經過多年發展逐步形成了六大專業類別，為我國經濟社會發展作出了重要貢獻。但由于缺乏法律規范，評估行業存在著評估行為不規范、相關當事人權責不清、機構和人員良莠不齊、法律責任不清，評估責任難以追究等突出問題，《資產評估法》出臺有利于從根本上解決上述問題，促進行業健康可持續發展。

二、《資產評估法》的突出亮點

《資產評估法》作為我國經濟領域的一部重要法律，充分體現了國家簡政放權、放管結合、優化服務和強化行業自律管理的改革要求，其主要內容是規范評估專業人員和評估機構，報告委托方和使用方，行業協會，行政監管部門等相關市場主體行為，在管理體制、業務性質、評估專業人員和機構管理、評估程序、行業管理、法律責任等諸多方面取得了重大突破。

1. 以法律統領各專業管理，實現了行業監管尺度的統一。我國評估行業自產生起，采用的是條塊分割的分業管理模式，目前有資產評估師、注冊房地產估價師、土地估價師、礦業權評估師、保險公估從業人員和二手車鑒定估價師等六類資產評估專業資格，分別由不同行政管理部門歸口管理。為了充分發揮各評估專業和管理部門的優勢，同時又有利于各評估專業的統一規范管理，《資產評估法》以“統一尺度、分別管理”的模式，將不同專業的評估業務納入統一的法律平臺進行規范管理，各評估專業類別根據其自身的專業特點，由各部門按現行管理體制分別管理。這種制度安排，有利于各評估行政管理部門統一監管尺度，有利于各評估行業協會統一自律規則，有利于各評估專業機構統一執業標準，有利于統一落實評估當事人各方法律責任，有利于評估機構實現多種專業綜合發展。

2.明確了評估行業的基本原則和準則要求，為各評估專業執業提供了統一的法律準繩。評估基本原則和準則是評估理論和實踐的總結和升華，資產評估各專業經過多年發展，在評估理念、評估原則和評估方法，以及業務委托、評估對象確定、現場調查、資料收集、編制和出具評估報告、檔案管理等方面形成了各具特色但基本統一的規范要求，是規范執業行為，塑造獨立、客觀、公正專業形象的重要前提和保障，也是資產評估行業共性之所在。《資產評估法》規定，評估專業機構和人員按照國家法律法規、行政法規和評估準則開展業務，遵循獨立、客觀、公正的原則；各評估行業協會制定評估執業準則和職業道德準則，建立統一執業準則，為評估機構和評估專業人員提供統一、全面的執業標準。這些規定為各評估專業提供了統一的法律準繩，有利于統一規范機構和人員的執業行為，極大地提升評估行業的專業形象和社會公信力，使評估行業得到政府和公眾的認可并在經濟活動中發揮著統一的價值標尺作用。

3. 以法定業務和非法定業務為分界，實現了評估市場的全面開放。《資產評估法》對資產評估的性質和業務范圍的規定，回歸了資產評估的本質屬性，即對評估對象價值的判斷。《資產評估法》充分考慮了評估市場需求多元化和評估行業未來發展趨勢，審慎權衡了評估各方當事人的合法權益，將評估業務區分為法定評估業務與非法定評估業務兩大類。法定評估業務是指涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規規定需要評估的業務。法定業務強調了評估的鑒證屬性，其監管要求遠高于非法定評估業務，具體體現在，在業務委托環節，法定業務要依法委托評估機構評估，并且采取招標等公開方式選擇評估機構。在執行評估業務環節，應有兩名以上相應專業類別的評估師承辦。在報告簽章環節，評估報告由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構的印章。在檔案保存期限方面，法定評估業務要求不少于三十年。對法定業務實行從嚴管理，為深化國資國企改革，強化國有資產監管，維護公共利益提供了重要保障?！顿Y產評估法》對非法定評估業務的要求，體現了評估業務的咨詢性，主要內容是委托方可以自愿委托評估機構評估，不強制要求兩名以上評估師簽名，而是允許評估專業人員簽名并加蓋評估機構印章，評估檔案保存期限也相應減少為十五年以上。《資產評估法》根據市場對資產評估差異化的需求，將業務范圍分為法定業務和非法定業務，既有效發揮了評估在法定業務中的價值鑒證功能，要求評估機構和評估專業人員必須保持獨立性、嚴格遵守評估準則，又充分體現了評估在非法定業務中的咨詢功能，降低了評估專業人員的門檻，激發了評估從業人員的專業活力，有利于評估機構和評估專業人員為市場提供更為靈活的專業服務。這是我國經濟社會發展的需要，也是資產評估行業改革發展的需要。

4.放寬了機構設立條件，改革了機構審批制度，有利于激發評估市場活力?！顿Y產評估法》取消了資產評估機構設立審批，改為事后備案，強化事后監管，同時放寬了設立條件。其改革措施主要體現在，一是合伙制評估機構所要求的評估師數量從最低5名降低為2名，其合伙人三分之二以上應當具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師，這意味著允許三分之一的合伙人可以不是評估師，評估從業人員也可以成為合伙人。二是對公司制評估機構，在保持有八名以上評估師和兩名以上股東的條件沒有變的情況下，規定了三分之二以上股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師，不再限定具體人數數量，允許更多從業人員成為股東。三是取消注冊資本的限制。設立門檻的降低，打開了限制評估機構發展的桎梏，滿足了評估機構對專業人才的不同需求，保持了評估機構業務治理的專業性，同時體現了國家“放管結合”的改革精神，可以有效地促進大中小型評估機構均衡發展，降低評估機構的運行成本，提高評估機構運營效率。

5.以評估師和評估從業人員為分界，拓寬了評估專業職業渠道。評估專業服務范圍廣、領域寬，學科跨度大，每家評估機構所需專業人才差異性很大?！顿Y產評估法》規定具有高等院校?？埔陨蠈W歷的公民，可以參加評估師資格全國統一考試，大大放寬了評估師報考條件，以鼓勵更多有志青年報考評估師職業資格，有利于拓寬評估行業人才資源、加大行業人才儲備。同時，《資產評估法》還規定，資產評估專業人員除評估師外還包括具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員，這意味著，資格考試不再是從事評估業務的唯一通道，相應地降低了評估專業人員門檻，體現了國務院簡政放權、鼓勵“大眾創業、萬眾創新”的改革精神，將吸引更多有能力的專業人才進入評估行業。

6.詳細規定了評估專業人員的權利和義務，充分保障評估專業作用的發揮?！顿Y產評估法》在放開評估專業人員資格要求的同時，對包括評估師和評估從業人員在內的全體評估專業人員的從業行為進行重點規范，明確規定評估專業人員在評估活動中的權利、義務和禁止行為，在更大范圍內強化了評估專業人員的管理和自律要求。如評估專業人員享有的權利，包括：要求委托人提供相關的權屬證明、財務會計信息和其他資料，并為執行公允的評估程序提供所需的必要協助；依法向有關國家機關或者其他組織查閱從事業務所需的文件、證明和資料；拒絕委托人或者其他組織、個人對評估行為和評估結果的非法干預；依法簽署評估報告等。如評估專業人員履行的義務，包括：誠實守信，依法獨立、客觀、公正從事業務；遵守評估準則，履行調查職責，獨立分析估算，勤勉謹慎從事業務；對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證；對評估活動中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私予以保密；接受行業協會的自律管理，履行行業協會章程規定的義務等。如評估人員禁止的行為，包括：私自接受委托從事業務、收取費用；同時在兩個以上評估機構從事業務；采用欺騙、利誘、脅迫，或者貶損、詆毀其他評估專業人員等不正當手段招攬業務；簽署本人未承辦業務的評估報告；簽署虛假評估報告或者有重大遺漏的評估報告等。這些規定，將有利于評估專業人員在從事具體資產評估活動時，根據權利和義務的要求，做出適當的、正確的判斷和選擇，充分保障評估專業作用的發揮和營造公平公正的市場環境。

7.明確了委托人和報告使用人的法律責任，維護了評估機構和評估人員的合法權益?！顿Y產評估法》對資產評估委托制度做出規定，明確了委托人相關的義務和權利，強調了評估委托人應盡的職責。其主要內容，一是明確了委托人負有配合評估機構工作的責任，規定委托人對其提供的權屬證明、財務會計信息和其他資料的真實性、完整性和合法性負責。二是在配合開展評估活動方面，委托人應當按照合同約定向評估機構支付費用，不得索要、收受或者變相索要、收受回扣。三是委托人不得串通、唆使評估機構或者評估專業人員出具虛假評估報告。四是委托人應當合法使用資產評估報告。委托人必須按照委托合同約定和法律規定使用評估報告，出現違法使用行為時應當承擔相應的法律責任。委托人的權利主要體現在兩個方面，一是委托人對評估報告有異議的，可以要求評估機構解釋。二是委托人認為評估機構或者評估專業人員違法開展業務的，可以向有關評估行政管理部門或者行業協會投訴、舉報。上述創新性的規定從法律層面厘清了評估機構與委托人之間的關系，明確了當事各方的權利和義務，對違法行為追究相應的法律責任，維護評估機構和評估人員的合法權益，創造良好的評估執業環境具有重要意義。

8.加大了對評估機構和評估人員違法行為的處罰力度，強化了對評估執業的法律約束?！顿Y產評估法》明確了資產評估相關方違反法律應當承擔的法律后果，資產評估相關方承擔的法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任三類，責任主體不僅有評估專業人員和評估機構，還有委托人、行業管理部門及自律組織等。法律規定，評估專業人員違反本法規定的，可處以警告、責令停止從業、沒收違法所得、罰款、直至追究刑事責任。評估機構違反本法規定的，可處以警告、責令停業、沒收違法所得、罰款、吊銷營業執照，構成犯罪的，依法追究刑事責任。明確的法律責任，對評估機構和評估專業人員將起到重要的警示作用，有利于進一步督促評估機構和評估專業人員勤勉盡責、依法開展評估活動，進一步提升評估行業的公信力。

9.明確了評估行業協會的權利和責任，強化了自律管理的地位和作用。評估行業協會是評估機構和評估專業人員實現自我管理、自我約束、自我教育、自我監督的自律性組織，具有對會員的行為規范、規則約束和權益維護作用?！顿Y產評估法》順應目前政府行政職能改革和行業發展的新態勢，規定了評估行業協會的定位、組織形式、管理方式和成員構成，賦予協會更多職能，包括會員管理、評估準則建設、繼續教育、會員信用管理、風險防范、調解會員糾紛、執業質量檢查、維護會員權益等職責。要求評估機構、評估專業人員加入有關評估行業協會，平等享有章程規定的權利，履行章程規定的義務。這些規定和要求，明確了行業協會的法律地位和功能定位，有利于轉變政府職能，建立政府依法行政、行業協會依法自治的新體制，有利于行業協會切實履行行業自律監管職責，提高服務質量，推動協會將工作重心從服務政府轉向更好服務行業、市場和企業，為維護市場經濟秩序和行業健康發展發揮重要作用。

10.以改革精神和創新思維立法，為未來改革和創新預留了空間。實現全面推進依法治國總目標，要堅持從中國實際出發，更好發揮法治的引領和規范作用。《資產評估法》立足我國評估行業實際，以改革精神和創新思維立法，按照各管理部門分別管理的現行體制將不同專業評估管理統一在一部法律框架之下予以規范，統一了監管尺度、自律規則、法律責任等核心內容，有利于充分發揮各管理部門的作用和各評估專業的優勢，促進評估行業協調健康發展。同時，為了滿足國家經濟體制改革和評估行業不斷發展的需要，《資產評估法》為未來改革和創新預留了空間，規定國家可以根據經濟社會發展需要確定評估師專業類別。此外，還要求有關評估行業協會應當加強聯系，有效溝通，積極應對行業發展中產生的新問題，建立溝通協作和信息共享機制，根據需要制定共同的行為規范，共同促進評估行業健康有序發展。

三、深入貫徹落實《資產評估法》

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，認真貫徹實施《資產評估法》是當前評估行業的一項重要任務，當前我們應著重做好以下工作：

1.大力開展《資產評估法》學習宣傳活動，提高全行業法律意識和法律水平。切實提高對《資產評估法》學習宣傳工作重要性的認識，形成學法、知法、懂法、尊法、守法、用法的濃厚氛圍。評估行業全體人員要統一思想，提高認識、認真學習、全面理解《資產評估法》，準確掌握《資產評估法》的精神、原則和各項具體規定，增強評估法治意識，自覺遵守《資產評估法》，把《資產評估法》的各項規定作為從事具體工作的行為準則，嚴格依法辦事。各級協會要把《資產評估法》的宣傳教育工作作為今年的一項重要工作，推動全行業有重點、有步驟、有秩序地抓好學習宣傳貫徹工作，積極開展有特色的學習貫徹活動，指導評估機構利用報刊、雜志及網絡、微信等現代化的宣傳媒體強化宣傳，提高全行業法律意識和法律水平，確?！顿Y產評估法》的順利實施。

2.積極配合有關部門做好《資產評估法》相關配套制度的制定和修訂工作，確保法律各項要求貫徹落實。根據《資產評估法》的規定，對現行制度體系中的法規制度進行梳理，對需要新配套建立的規章制度要抓緊研究制定，對不符合法律要求的規章制度要及時清理、修訂或調整。一是配合全國人大常委會法工委做好《資產評估法》的法律釋義工作；二是配合國務院及有關部門做好相關配套法規制度制定工作及《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號）等法規制度的修訂工作；三是配合財政部做好相關配套法規制度制定工作及《資產評估機構審批和監督管理辦法》（財政部令第64號）等法規制度修訂工作。

3.改革和完善行業自律管理機制，充分履行法律賦予協會的自律管理職責?！顿Y產評估法》中關于行業協會自律管理的規定，既借鑒了國內外已有的經驗，又提出了新的更高要求，因此，為充分發揮行業自律管理作用，必須建立與之相適應的評估行業自律管理新機制。一是根據《資產評估法》賦予行業協會的職責，制定和完善相關規章制度，如評估師資格考試及管理制度，評估執業準則和職業道德準則，協會章程，會員管理，評估機構及評估人員執業監管，誠信體系建設，人才隊伍建設等。二是加強各評估行業協會之間的溝通協調和聯系，探索建立專業資格和會員資格互認及信息共享機制，促進各評估專業之間的協同融合、共同發展。三是要加強協會管理方式的改革創新，適應評估師和從業人員的管理需要，探索建立新的會員管理模式；適應機構管理方式的改革，探索建立新的機構執業監管模式；適應法律對協會的要求，以服務行業和會員為宗旨，以履行法律職責為抓手，改革完善協會內部管理制度及機制，全面提升協會的管理和服務水平。

4.配合有關行政和司法部門做好相關執法工作，維護法律權威和尊嚴。《資產評估法》規定，有關行政管理部門要建立行業管理制度，設區的市級以上人民政府行政管理部門負責監督管理評估行業。政府部門要通過整合內部資源、提高信息化管理水平、政府購買服務等多種方式，圍繞制度規范和加強事中事后監管等關鍵環節，履行對行業協會、評估機構和評估專業人員行政管理職責。行業協會作為政府與市場、社會之間的重要橋梁紐帶，要適應政府部門管理要求，使政府行政管理和行業自律管理形成合力，確保各項行政監管措施有效實施。同時，行業協會還要配合司法部門做好相關工作，對照各相關主體法律責任規定，總結和完善司法相關評估程序和制度，維護法律的尊嚴和權威，保障評估各方合法權益，使全行業形成遵法、守法、執法的良好氛圍。

5.指導督促評估機構依照法律完善內部制度和管理，創造行業遵法守法的良好環境?！顿Y產評估法》對評估機構在機構設立、業務開展、質量控制、內部治理、人員管理等方面都做出了明確的規定，以保證評估機構及其評估人員依法執業，保證評估報告客觀、真實、合理，保證評估市場有序競爭、良性發展。資產評估機構應當按照法律要求，在滿足機構設置條件的前提下，建立健全業務管理相關制度，依法承接和辦理評估業務；建立健全質量控制制度，強化質量意識和質量管理；健全和完善內部管理制度，加強對本機構專業人員執業情況的監督管理；建立和完善職業風險防范機制，根據業務需要建立職業風險基金，或者自愿辦理職業責任保險；加強對評估專業人員業務培訓、職業道德和法制教育，提升評估專業人員的專業勝任能力和職業道德水平。通過完善評估機構制度和管理，增強評估機構核心競爭力，提升行業社會公信力，創造遵法守法良好環境。