城鄉建設用地增減掛鉤中土地權屬調整研究

韓立達，王艷西

（四川大學經濟學院，四川 成都 610065）

城鄉建設用地增減掛鉤中土地權屬調整研究

韓立達，王艷西

（四川大學經濟學院，四川 成都 610065）

研究目的：分析增減掛鉤政策中土地權屬調整面臨的困境，探討權屬調整途徑，立足于保障集體和農民合法權益，提出創新和完善增減掛鉤政策的建議。研究方法：政策分析法。研究結果：集體土地所有權權屬調整面臨缺乏法律依據、空間約束性強、集中居住區土地性質模糊等困境；集體土地使用權權屬調整面臨實踐與法律脫節、集中居住區土地及房屋產權界定困難等困境。研究結論：在法律層面為集體土地所有權流轉正名并保障集體土地和國有土地“同權同價，同等入市”以及建立新型集體經營制度；實踐中土地所有權向村集體集中并依法流轉、農地使用權以“確權確股不確地”方式交由集體經營、擴大集體經營性建設用地入市交易規模。

土地管理；城鄉建設用地增減掛鉤；土地權屬調整；集體經營性建設用地；新型集體經濟組織

農村土地權屬指農村集體土地的所有權、使用權以及他項權利的歸屬，具體包括所有權、使用權、承包經營權、抵押權、租賃權等各種權利束。城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）中的土地權屬調整即指項目區集體土地的所有權、使用權及他項權利的歸屬主體以及相關權利的重新界定與分配。通過知網全文搜索，筆者僅發現一篇文獻對增減掛鉤土地權屬調整進行研究。楊圓圓等闡述了增減掛鉤拆舊區和建新區的土地權屬調整方案并總結相關程序［1］，但其存在兩點不足：一是沒有將增減掛鉤土地權屬調整置于中國現行土地制度框架內考慮，忽視了土地權屬調整面臨的制度困境和實踐困境；二是在其權屬調整方案中將建新區土地直接歸于國有土地，這直接忽略了建新區土地在集體建設用地范疇內進行調整的可能性。為進一步豐富學界關于此方面現有研究之不足，探討土地權屬調整的途徑，進而保障集體和農民的合法權益，本文以增減掛鉤項目中拆舊區和建新區（主要指農民集中居住區）土地權屬調整為研究對象，重點分析農村集體土地所有權、使用權及房屋產權在增減掛鉤項目中調整時面臨的困境，并據此提出相應的對策建議。

1　增減掛鉤中集體土地所有權權屬調整面臨的困境

在實踐中當增減掛鉤項目遇到以下幾種情況時會面臨土地所有權的調整：一是項目涉及多個村民小組或者集中居住區跨村民小組建設時，如A村民小組農民被安置在同村B村民小組的土地上，或者集中居住區同時占用村民小組A和B的土地；二是增減掛鉤項目農民集中居住區跨村或跨鄉鎮建設，這時必然會需要對跨村或者跨鎮所占土地進行補償以及對相應權屬進行調整，首先涉及的就是集體土地所有權在占地集體和被占地集體之間進行權屬調整，并由此引出交換、轉移、補償等問題。

1.1集體土地所有權調整缺乏法律依據

（1）法律禁止土地所有權轉讓。在中國現行制度下，法律確認的農村集體土地所有權流轉渠道只有土地征收這一種途徑，不允許集體土地所有權自由轉讓?！稇椃ā返谑畻l和《土地管理法》第二條都規定“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”這就從根本上否定了增減掛鉤中農民集體之間轉移土地所有權的合法性。

（2）不同農民集體間轉讓土地所有權缺乏依據?！锻恋毓芾矸ā芬幎ㄞr村集體土地所有權主體有三類，組農民集體、村農民集體和鄉鎮農民集體①《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！?，一般來說，農村土地所有權的歸屬沿襲歷史現狀，但是在拆舊區、建新區涉及以下情況時可能會發生所有權的調整和變更：一是集體土地置換，例如邛崍市平樂鎮在農民集中居住新區建設時，遵照“帶地入建”的原則，根據本集體經濟組織搬遷入住新區的建房戶的綜合占地面積調出同等地類、面積，補劃給被占地集體經濟組織，確保被占地集體經濟組織土地面積不減少，但土地所有權的調整也無章可循；二是通過貨幣補償，如成都市青白江區福洪鎮先鋒村選擇跨村建設農民集中安置區，并對被占土地的農戶采取年付租金或一次性貨幣補償的方式對被占村土地使用權進行補償，但這也涉及不同村組之間的土地所有權調整問題，由于地隨房走，通過貨幣化補償獲得土地使用權以后，其所有權也必須進行調整或者變更。目前在一些村范圍內的增減掛鉤試點通過“攆地”的方式來避免所有權調整，但當跨村建設農民集中居住新區時，通過“攆地”就根本不能實現上述土地所有權調整，且這種做法也未得到國家法律層面的確認和保護，從長期來看更是埋下了農民集體之間土地所有權利益調整的矛盾。

1.2集體土地所有權權屬調整實踐中難以操作

（1）集體土地所有權市場價格缺失。在現有制度下，農村集體土地所有權是不能流轉的，實踐中也不存在正常的土地所有權市場，農村集體土地所有權只能通過土地征收等有限途徑轉變為國有土地所有權，只存在土地征收價格（涉及所有權的只有土地補償費）。不同組（村、鎮）之間土地所有權調整不管是價值補償還是實物補償，都需要基于土地的市場價格，在市場機制無效的情況下，為快速推進項目，集體經濟組織或者地方政府部門必然會強勢介入，完全忽視農村土地所有權的補償。

（2）土地用途差異導致調整補償標準難以確定。增減掛鉤項目集中居住區占地類型復雜，既包括農村村民住宅用地（原宅基地）、農用地（耕地）、鄉鎮企業用地、鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地，還有可能包括未利用地等，不同用途土地的價值差異懸殊，建設集中居住區后統一變為建設用地，那么涉及土地所有權調整時究竟以哪種土地用途為基準進行調整或補償就成為決定權屬調整成敗的重要因素，增減掛鉤相關政策也未作出詳細規定。實踐中的很多做法僅僅是對土地使用權的補償，由于集體土地所有權價格的缺失以及被調整土地類別以及用途的復雜性等，集體經濟組織之間根本無法確定土地所有權的補償標準。

（3）集體土地所有權調整受空間約束性強。合理的耕作半徑是科學布局農村居民點的關鍵，也是影響農業耕作效果的重要影響因素［2］。即使拆舊區土地所有權法律上可以調整，土地所有權互換（通過“攆地”方式）在臨近村民小組還可以實行，一旦不同主體間距離超過耕作半徑，那么土地所有權互換這種方式就難以奏效，價值補償的方式在缺乏市場的情況下也難以規范有效進行。一方面容易形成“飛地”、“插花地”等，不利于土地集中規模經營，集約節約利用拆舊區復墾耕地，發揮規模經濟；另一方面價值補償方式在缺乏科學評估理論和技術的情況下也存在較大的交易成本。

（4）農民集中居住新區土地所有權處于模糊和維持現狀的窘境。實踐中跨村的農民集中居住新區安置多個村（組）農民時，在“地隨房走”原則下土地所有權事實上已經轉移，對這種權屬變動進行法律確認就成為保護集體經濟組織權益的需要。但是，各地增減掛鉤項目實施中無論是地方政府還是農民集體經濟組織都不愿意或者無法確定農民集中居住新區土地所有權的歸屬，這種模糊和維持現狀的做法導致了集體經濟組織之間土地權屬混亂和損害了集體經濟組織的利益。一方面《土地管理法》等相關法律規定只有出于公共利益目的才能對集體所有土地進行征收，且國家嚴控城鎮新增建設用地規模；另一方面增減掛鉤政策是中央政府和地方政府復雜博弈的結果［3］，因此政府主導下的增減掛鉤治理結構就成為一種層級制的治理結構［4］，在這種治理結構下增減掛鉤項目的重要目的就是獲得建設用地結余指標，從而開辟一個獨立于年度計劃指標嚴控體系以外的指標來源［5］，故地方政府也不會以征地方式來確認農民集中居住新區土地的所有權權屬。目前，集體建設用地流轉的只能是土地使用權，而不能流轉土地所有權①《憲法》第十條和《土地管理法》第二條都規定“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地?！贝颂幘褪侵讣w所有土地所有權權屬調整。，且政策上對集體建設用地使用權流轉的規定也日益細化②參見《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》、《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》、《關于深化改革嚴格土地管理的規定》、《中國共產黨關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》等相關文件。。實踐中就出現按征地標準對建新區原農戶和集體進行拆遷補償，但又按集體建設用地來確權，如“龍泉驛區大面街道與茶店鎮勝利村增減掛鉤項目”，或者某些項目干脆對這部分土地所有權權屬調整進行模糊處理或維持權屬現狀。

2　增減掛鉤中土地使用權權屬調整面臨的困境

現行農村集體土地的所有權和使用權是二元的，在家庭承包經營制度下農用地歸集體所有但由農戶承包經營；宅基地也屬于集體所有但農戶享有使用權。因此，使用權權屬調整亦是增減掛鉤中土地權屬調整的重要內容，也是現實矛盾的集中點和敏感區。

2.1土地用途轉變導致的困境

（1）權屬調整缺乏法律依據。一方面，當拆舊區宅基地經過復墾成為耕地后，宅基地和農用地（耕地）的使用權配置方式在現有農村土地管理制度中是兩種截然不同的路徑。因此一旦宅基地復墾為耕地后，就必須對其使用權進行權屬調整，但目前法律僅是鼓勵將閑置或低效利用宅基地復墾為耕地，但對隨之而來的使用權權屬如何調整卻未規定?！锻恋毓芾矸ā穼Υ藘H表述為“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境?！?并未規定對復墾后的耕地使用權權屬如何調整。若復墾后耕地使用權性質及歸屬未得到法律確認，其實際使用者會自行尋求土地最佳使用方式，有可能違背土地用途管制制度，出現諸如“農地非農化”等問題。另一方面，農民集中居住建新區所占土地在權屬調整方面也存在法律困境，突出表現為當建新區所占土地為承包地時，按照《農村土地承包法》規定，農戶只能在法定承包經營權剩余期限內流轉承包土地。就“二輪承包”而言，剩余期限普遍只剩十余年，一旦承包地流轉用于修建農民集中居住區，事實上已經類似于“永久性流轉”，目前法律對于這種情況并未規定，這種法律與實踐的矛盾就成為增減掛鉤政策的一個制度隱患。產生的一個可預見的后果就是，已經“事實上永久流轉承包地”的農戶在新一輪土地承包時仍然可以依據《農村土地承包法》重新向集體經濟組織申請獲得承包地，導致“個人侵占集體利益”，或者說“集體土地成為個人謀利工具”等問題的出現。

（2）權屬調整面臨效率困境。如何對拆舊區復墾所得新增耕地的權屬進行調整在實踐中也頗有爭議，既有讓原農戶繼續耕種的，也有收歸集體的，更有私下進行置換的［6］。在復墾前，土地使用性質為宅基地，所有權屬于集體所有，農民享有使用權；在復墾為耕地以后，土地所有權仍為集體所有，但困難在于使用權如何調整和配置。（1）如果將復墾后新增耕地的使用權分配給農民，除了法律規定缺失以外，還存在以下問題：一是涉及本組的農戶眾多，其協商、發包的成本高；二是如果分配給家庭經營加重農村土地經營的零碎化，難以發揮規模效益；三是在農業人口非農化、兼業化背景下［7］，家庭經營易導致土地粗放經營甚至拋荒；四是由于宅基地復墾要達到耕地質量，需要更長的時間，同時也給集中居住區農戶“返家”（回歸傳統生產生活方式）提供可能，導致農地非農化。（2）如若將耕地使用權劃歸集體享有，存在兩方面的困境：一是缺乏法律依據，《物權法》第一百二十四條明確規定農民集體所有的耕地、林地、草地以及其他農業用地實行承包經營制度①《物權法》第一百二十四規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度?！蓖瑯拥囊幎ㄟ€見于《土地管理法》第十四條、《農村土地承包法》第三條等法律法規。；二是集體難以充分保障農戶利益，主要表現在集體經濟組織治理結構不合理，集體經濟組織內部缺乏合理的集體意識形成機制，在缺乏監督制約機制情況下，就會產生內部人控制等問題，各地雖探索一系列制度安排以搜集民意如成都村民議事會等，但在傳統能人治理體制下，往往流于形式，無法實現集體經營的帕累托效率。建新區土地使用權權屬調整同樣面臨效率困境，主要表現為權屬調整后各集體所有土地權屬相互交錯，土地利用外部性加強，權屬關系維護成本提高。

2.2集中居住區房屋及其所占土地產權界定存在困境

（1）集中居住區房屋及土地使用權權屬調整與現行法律脫節。增減掛鉤項目的重要目標就是通過集中居住，減少農村建設用地面積。因此實踐中集中居住新區多為聯排或多層住宅，多戶共占一塊地基，即出現了“多戶一‘宅'”現象。傳統“一戶一宅”管理制度已經不能得到遵行。集中居住區土地性質為集體建設用地而不是傳統宅基地，因此如何實現房屋所有權與土地使用權的統一，現有法律也未規定。若新區用地性質仍為宅基地，那農戶新增人口或者分戶時仍可依法申請新的宅基地，重新擴大農村建設用地規模，與政策初衷背道而馳。同時，國家又明確禁止城鎮居民購置農村宅基地，導致新區土地及房屋在產權層面不能與國有土地及房屋同權，導致了集中居住區土地及房屋性質不清，產權不明，不少農民將新區房屋進行出租、買賣，即出現了“小產權房”現象。

（2）集中居住區經營性建設用地法律性質模糊。近來，國家在政策上逐步允許集體經營性建設用地入市，積極謀劃建立城鄉統一的建設用地市場。同時，在增減掛鉤項目實施過程中，一般也允許集體經濟組織預留結余建設用地指標的一定比例（如成都市規定不低于5%）用于發展集體經濟，這部分土地一般來說是屬于集體經營性建設用地的范疇，但在目前法律制度下，這部分土地的性質卻未得到法律的認同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l、第六十條和第六十三條之規定嚴格限制了集體建設用地的用途以及利用方式，尤其是集體建設用地用于經營性用途更是受到極大限制，一方面采用聯營、入股等方式需經政府批準；另一方面又明令禁止通過出讓、轉讓和出租方式用于非農建設。與《國家新型城鎮化規劃》（2014—2020）等政策與文件中所提“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”相矛盾。實踐中也有相當部分集體是通過出讓、轉讓和出租集體建設用地使用權的方式來利用集體建設用地的，因為這種做法為法律所禁止，所以導致這部分集體經營性建設用地法律性質模糊，一些集體經濟組織無法真正利用這部分集體經營性建設用地或者即使開發利用這部分土地發展集體經濟也因為土地性質模糊無法實現其應有價值，這樣既影響當地農村經濟的發展，也是造成增減掛鉤項目資金瓶頸的一個重要原因，如邛崍市平樂鎮項目預留5%集體建設用地指標用于發展集體經濟，但因該鎮作為旅游古鎮，對建設用地的需求量也比較大，指標無法滿足需求，限制了當地發展。

3　創新和完善增減掛鉤中土地權屬調整方式的對策建議

3.1創新和完善農村土地權屬調整的法律法規

（1）在《土地管理法》中為集體土地所有權流轉正名。中國土地所有權制度分為國家所有和農民集體所有，國家作為土地所有權主體具有惟一性，但農民集體作為土地所有權主體并不具有惟一性，因此在邏輯上就存在土地所有權在不同農民集體之間流轉的可能性，并且在實踐中不同農民集體之間流轉土地所有權的現象也是客觀存在的，如農村土地綜合整治中不同農民集體通過置換（攆地）、價值補償等方式調整土地權屬?！锻恋毓芾矸ā纷鳛橹袊恋毓芾淼膶ｍ椃?，對此種情況卻未做任何規定。因此建議補充修改《土地管理法》第二章之內容，增加關于集體土地所有權流轉相關條款，具體內容為：“經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準后，可將本集體土地所有權通過出讓、轉讓、置換等方式調整給縣級行政區域內其他農民集體?！?/p>

（2）建立農用地使用權、建設用地使用權互相轉變的法律途徑?；谥袊鴩栏竦耐恋赜猛竟苤浦贫?，農村土地使用權流轉以不改變用途為前提，但隨著一系列農村土地制度改革措施的出臺，農村土地流轉伴隨著用途轉變成為常態，如增減掛鉤中占用農用地修建集中居住區、宅基地復墾為耕地后的流轉等?！锻恋毓芾矸ā穼τ谡亓鬓D有明文規定，《農村土地承包法》對承包土地流轉進行了詳細規定，但二者都未對宅基地復墾為耕地后使用權如何調整、農用地流轉為建設用地如何操作進行規定。法律的缺位必然導致這些土地產權模糊，并由此帶來一系列問題與矛盾。因此建議修改《土地管理法》，明確規定通過土地綜合整治等手段復墾宅基地的，復墾后土地使用權調歸集體，或是重新發包或是由集體統一經營；修改《農村土地承包法》，增加關于農用地流轉為建設用地的條款，即“當承包土地在符合規劃和用途管制前提下需要流轉成為建設用地時，可先將承包地調為建設用地，同時將建設用地使用權（或者宅基地使用權）賦予承包權人，而后再允許原承包權人將自己獲得的建設用地使用權流轉給需地方?！?/p>

（3）賦權還能，允許集體土地、國有土地“同權同價，同等入市”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l、第六十條和第六十三條之規定，對集體建設用地的使用范圍作出了嚴格的限制，使得增減掛鉤項目區集體經營性建設用地和農戶住宅無法充分發揮其資本屬性，嚴重制約了增減掛鉤項目的實踐，導致集體建設用地與國有建設用地在產權上不對等［8］，增減掛鉤項目區集體建設用地產權歸屬難以有效界定以及不利于農用地流轉。建議按照十八屆三中全會關于“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的精神修改《土地管理法》，允許集體建設用地在符合規劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市交易。

（4）改革農村土地承包經營制度，建立新型集體經營制度。《農村土地承包法》第三條、第四條、第二十六條和第二十七條等規定了農村土地采取實物發包、家庭經營的方式，并嚴格限制調整承包關系。這就嚴格限制了農村土地使用權權屬關系的調整、賦予土地過多的社會保障功能，嚴重制約了增減掛鉤中通過調整復墾耕地權屬關系發揮規模效益、提高農民的收入。因此建議修改《農村土地承包法》相關規定，允許農用地有條件的實行集體經營，即經營權收歸集體，農戶承包權轉為集體經濟組織股權，并補充關于按照股份制建立集體經濟組織的相關規定。

3.2建立合理的土地權屬調整方式

（1）土地所有權由組向村集中，村集體之間可進行土地所有權的依法流轉。一方面增減掛鉤項目中土地所有權進行流轉具有現實的必要性，另一方面現實中農村土地所有權以組農民集體所有為主，所有權流轉易導致集體土地所有權的零碎化。因此建議在增減掛鉤項目實施過程中，若項目僅涉及同一村農民集體，建議采取將土地所有權收歸村集體的方式；當項目涉及不同村農民集體時，建議在土地所有權收歸村集體的基礎之上進行村集體之間土地所有權的權屬調整，盡量減少土地所有權零碎化現象的發生。

（2）農用地使用權向集體集中，探索建立新型集體經濟組織。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出要“堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展?！蓖瑫r也指出土地承包經營權“在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地?！苯ㄗh按照這一思路推進增減掛鉤項目區耕地的土地使用權權屬調整，具體做法為：統一采取“確權確股不確地”的方式將耕地折算成相應股份平均分配給本集體有資格享有承包經營權的成員；按照股份制公司的方式建立新型集體經濟組織。通過這種方式，承包地由農戶個體經營轉化為集體經營，從而在一定程度上也坐實了村農民集體或組農民集體的土地集體所有權主體地位［9-10］。

（3）住宅建設用地使用權向農戶分散，允許房屋及其相應土地使用權有條件流轉。對農民集中居住區土地使用權權屬進行調整時，建議參照城鎮國有土地住宅權屬劃分做法，土地所有權歸集體，但是農戶應享有與其房屋相對應的建設用地使用權，應向集中居住區農戶頒發集體建設用地使用權證，并同時允許集中居住區農戶在符合規劃和相關政策的前提下，有條件買賣和出租自有房屋，如當農戶擁有兩處及兩處以上房屋時，可選擇將不居住的房屋租售，并以此為契機積極探索建立農村宅基地退出機制［11］，使農民由“土地發展權的一個名義主體”［12］轉變為真正的權利主體。

（4）以集體經營性建設用地入市作為破解權屬調整成本困境的重要途徑。高昂的補償安置成本成為阻礙增減掛鉤中土地權屬調整的一個重要因素，破解成本困境的一個重要途徑就是拓寬項目收入來源，農村集體經營性建設用地入市交易不失為一個重要途徑，尤其是對于一些條件比較好的地區，增減掛鉤項目實施以后，當地自然、經濟等條件大幅改善，土地增值潛力巨大，若充分開發利用這部分土地，必定會帶來巨大收益。因此，建議在實施增減掛鉤項目時，符合條件的地區應允許農民集體加大結余的建設用地指標中用于發展集體經濟的部分。

（References）：

［1］ 楊園園，王冬艷，栗振崗，等. 城鄉建設用地增減掛鉤中土地權屬調整的研究［J］ . 中國農學通報，2011，27（32）：133 - 137.

［2］ 唐麗靜，王冬艷，王霖琳. 基于耕作半徑合理布局居民點研究——以山東省沂源縣城鄉建設用地增減掛鉤項目區為例［J］ . 中國人口·資源與環境，2014，24（5）：59 - 64.

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［5］ 譚明智. 嚴控與激勵并存：土地增減掛鉤的政策脈絡及地方實施［J］ . 中國社會科學，2014，（7）：125 - 142，207.

［6］ 韓立達，王靜. 創新和規范城鄉建設用地增減掛鉤政策研究——以成都市為例［J］ . 農村經濟，2014，（10）：22 - 26.

［7］ 賀雪峰. 城鄉統籌路徑研究——以成都城鄉統籌實踐調查為基礎［J］ . 學習與實踐，2013，（2）：74 - 86.

［8］ 譚靜. 城鄉建設用地增減掛鉤中的集體土地權益保護［J］ . 中國土地科學，2012，26（2）：79 - 83.

［9］ 張世勇. 村級組織的農地調整實踐——對成都市ZQ村建設用地增減掛鉤項目實施過程的考察［J］ . 貴州社會科學，2013，（4）： 119 - 125.

［10］ 汪文雄，錢圣，楊鋼橋. PPP模式下農地整理項目前期階段效率影響機理研究［J］ . 資源科學，2013，35（2）：341 - 352.

［11］ 陳美球，馬文娜. 城鄉建設用地增減掛鉤中農民利益保障對策研究——基于江西省《“增減掛鉤”試點農民利益保障》專題調研［J］ . 中國土地科學，2012，26（10）：9 - 14.

［12］ 顧漢龍，馮淑怡，張志林，等. 我國城鄉建設用地增減掛鉤政策與美國土地發展權轉移政策的比較研究［J］ . 經濟地理，2015，35（6）：143 - 148，183.

（本文責編：仲濟香）

Study on the Readjustments of Land Property Rights in “Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving” （LUTRG） Project

HAN Li-da， WANG Yan-xi
（School of Economics， Sichuan University， Chengdu 610065， China）

The purpose of the paper is to put forward some suggestions for improving the LUTRG policy to guarantee the legitimate rights of farmers and collectives by analyzing the difficulties of the land property rights readjustments in LUTRG as well as discussing the way of property right readjustments. The Method used in this paper is policy analysis. The result showed that the readjustments of collective land ownership was difficult， which was induced by lacking legal basis， strong constraint of the space and the ambiguous nature of the land in farmers' concentrated residential areas，etc. Many difficulties also existed in the readjustments of right to use collective land， such as the disconnection between practice and law， the barriers of defining land property rights for farmers' concentrated residential areas， etc. The paper concluded with propositions from two aspects aiming to ameliorate the LUTRG policy: firstly， in terms of law， the circulation of collective land ownership should be allowed， the collective-owned land and the state-owned land should be “equal in rights and prices as well as opportunities to markets” and a new system of collective management should be established； next， in practice， the collective land ownership can be given to the village collective and can circulateaccording to law， farmland use rights can be operated by the collective in the form of “giving rights and shares but without defining land owners”， and we also should enlarge the scale of collective construction land market， etc.

land administration； linkage between urban-land taking and rural-land giving； land property rights readjustment； rural collective construction land； new collective economy organization

F301.2

A

1001-8158（2016）04-0021-07

10.11994/zgtdkx.20160523.153719

2015-12-28；

2016-03-16

2015年國家社科基金項目“農村集體經營性建設用地入市的體制機制研究”（15BJY089）。

韓立達（1957-），男，貴州晴隆人，教授，博士，博士生導師。主要研究方向為土地經濟、房地產經濟、環境資源經濟等。E-mail: 657688625@qq.com

王艷西（1991-），男，河南濮陽人，碩士研究生。主要研究方向為土地經濟管理。E-mail: 982832170@qq.com