推進基層協商民主制度化的意義及路徑選擇

李玉洋

(泰山學院，山東泰安271021)

推進基層協商民主制度化的意義及路徑選擇

李玉洋

(泰山學院，山東泰安271021)

推進基層協商民主制度化是維護基層社會穩定、構建社會主義和諧社會的重要保障。由于我國基層協商民主建設目前還處于初級階段，還有很長的路要走，因此，在新常態背景下，要多措并舉，加快推進基層協商民主建設制度化、現代化、程序化進程。

基層協商民主;制度化;路徑選擇

協商民主是指協商主體為協調相互間的關系，共同商量，參與國家治理的一種民主制度形式。社會主義協商民主是指在中國共產黨領導下，社會各個階層、團體和各界人士，就共同關心或利益相關的問題進行協商，達成共識的重要民主形式。基層協商民主主要指各個社會基層單位包括鄉鎮、街道、行政村、社區、企事業單位和社會組織等，就涉及群眾切身利益的實際問題進行的協商，形成各方均可接受的方案的民主形式。為推動協商民主建設，中共中央出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確了協商民主建設的指導思想、基本原則和渠道程序，并就基層協商民主建設提出要求。十八大明確提出:積極開展基層民主協商。因此，加強基層協商民主建設，推動基層協商民主發展，是當前構建社會主義和諧社會的一項重要任務。

一、推進基層協商民主建設對于構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義

基層協商民主是社會主義協商民主的重要組成部分，也是一個國家政治制度的基石。基層工作與廣大人民群眾的利益息息相關，完成全面建成小康社會的宏偉目標，實踐五大發展理念，一定要積極發展穩妥推進基層民主協商，堅持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，牽涉改革發展穩定的重大問題和事關人民群眾切身利益的問題進行充分商量，解決好人民群眾生產生活以及發展的實際困難和問題。推進基層協商民主建設，對于協調社會基層利益關系，化解社會基層矛盾，實現公共事務民主決策、科學決策，提高人民群眾政治參與度，讓廣大群眾在經濟社會事業共建共享中得到更多的參與感獲得感，具有十分重要的意義。

(一)推進基層協商民主建設有利于加快民主建設進程

建國以來，我們黨對推進基層民主化建設做了大量的探索和嘗試，包括關于村民自治程序的一系列基層民眾“民主選舉”的制度性規定也越來越系統和規范，但是“民主管理、民主決策、民主監督”相對滯后，缺少行之有效的推進平臺，一些不尊重群眾的民主訴求、妨害群眾民主權利、侵害基層群眾利益的事件時有發生，“選舉民主”并沒有為基層群眾建立起有效的保障機制。2016年第2期《隨筆》雜志刊載了向申《一個南方小村莊的頭等大事》一文，就對票決中的少數失利者的情緒有著詳細深刻的敘述。而基層協商則能廣泛聽取不同利益層面的意見，使他們的利益得到一定的照顧和保護。基層協商民主的探索實踐，必將有力促進我國民主化建設進程，并提供寶貴經驗。

(二)推進基層協商民主建設有利于最大限度整合多種利益訴求

隨著社會經濟發展和改革開放向縱深推進，社會基層治理面臨越來越多的困難和挑戰，基層群眾權利意識日益覺醒，分享發展成果等權益訴求越來越多，而無論是通過選舉民主產生的鄉村基層干部，還是企事業單位負責人，他們本身也是其中利益一方的代表，在社會基層治理過程中，尤其是事關利益分配過程中，作為“社會人”中的一員，他們不可避免地要考慮自身利益，決策難以真正做到公平、公正，從而導致其公信力受到質疑，迫切需要通過協商民主的方式來解決。因此，通過搭建協商交流平臺，引導不同利益主體平等地參與到公共事務的管理中，各自表達不同的意見與建議，相互間對話交流、溝通協調，尋求利益最大公約數，使形成的意見最大限度地體現利益各方的意愿，兼顧各方面的關系，最終形成的決策得到利益各方認可。

(三)推進基層協商民主建設有利于化解基層社會矛盾

近年來，基層因集體資產流失、政務財務不公開、貪污腐敗、征地糾紛、環境污染等問題引發的矛盾頻發，有的甚至引發為群體性事件。如何化解這些矛盾，長期以來一直困擾著各級黨委政府，是亟待解決的大問題。建立協商民主這么一條暢順的渠道，為矛盾雙方搭建一個溝通交流的平臺，給雙方提供一個意愿表達機會，讓雙方就共同關注關心的事務進行自主協商，共同研討解決矛盾的辦法，通過協商，求同存異，求同化異，尋求平衡點，不使矛盾激化升級，把問題解決在萌芽狀態或可控制的程度，達到減少矛盾、化解矛盾的目的，也解決了長期以來基層黨委政府應當做、但又難以做好的問題。

(四)推進基層協商民主建設有利于提升基層決策科學化水平

提高決策的科學化、民主化水平，是提高各級黨政社會治理水平的重要內容。基層協商的實踐，是實現民主化決策的良好平臺。要堅持以人民為中心的理念，充分調動廣大群眾的積極性、創造性、主動性，認真吸納他們的實踐經驗和政治智慧，就能使每一項決策、每一件工作都能較好地體現廣大群眾的意愿。在基層協商過程中，有來自基層各個方面、不同層次的代表參與，這些代表從實踐者、利益相關方和專業的角度提出意見和建議，這些意見建議更具專業性、建設性和可操作性，有利于問題的解決，克服了依靠黨委政府單一決策容易造成失誤的弊端，凝聚了智慧和力量，增強了決策的合理性。而經過充分協商形成的決策，較好地反映了社會不同階層、團體和各界人士的利益、需求和偏好，得到廣泛認可，提升了決策的公共性，形成“人人參與、人人盡力”的局面，有利于決策的順利實施、貫徹執行。

(五)推進基層協商民主建設有利于提高人民群眾政治參與度

加強基層協商民主建設，讓更多的人民群眾參與到政治生活中來，順應了人民群眾對于民主程序和民主機制的期盼，讓人民群眾感受到前所未有的尊重，主人翁的地位和意識得到強化，真正體現了中國共產黨一貫倡導的讓人民當家作主的執政理念，拉近了黨與人民群眾之間的距離，深化了黨與人民群眾魚水關系。同時，人民群眾在參與協商民主活動過程中，政治參與意識和能力得到增強，從而更加有利于基層民主向縱深推進。

二、基層協商民主建設還處于初級階段，還有很長的路要走

當前，基層協商民主制度已經逐步確立，但由于時間短，相關文件規定原則性強，操作性差，缺乏機制保障，加之參與客體積極性不高，基層協商民主還存在許多不完善的狀況。主要表現在:

(一)思想認識不足

部分基層干部民主意識比較薄弱，遇事習慣于自己作主，指揮群眾按自己的意圖辦事，不愿或不會尊重群眾的民主地位、民主權利，沒有遇事要商量的意識和習慣，不去協商溝通。而有關文件中關于行政單位行政首長負責制的規定，也助長了這種意識和習慣。一些基層組織和干部行政干預多，對一些本應由群眾自己做主的事務插手其中，協商民主的作用得不到有效發揮。基層群眾政治參與意識弱，習慣于被接受組織安排，不善于當家做主、參與協商議政。

(二)協商代表能力弱、參與面窄

協商民主的主體，既要有參與意愿，也要有參與能力，還要有廣泛的參與面。基層開展協商活動，其代表絕大多數來自基層，知識面窄、視野小、層次低，處理事情過多考慮個人利益，不能站在全局上建言協商，表達意愿不全面、不準確，給協商質量帶來很大影響。同時，參與協商的代表往往只產生于具體涉事群體代表，很少吸收專家學者、專業人士、法律界人士等，協商主體在更高層次缺乏代表性，不能形成具有一定遠見、全局觀念的協商意見。

(三)基層協商民主的制度政策不健全、不完善

當前，有關基層協商民主的制度和政策，只有中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》作出的原則性規定，但沒有具體實施辦法，多數地方也未出臺有關操作性較強的規范性文件，什么事情需要協商，需要經過哪些程序，協商成果怎樣應用等，沒有作出明確規定。雖然經過多年實踐，曾就基層發揚社會主義民主作出過一些規定要求，但這些離基層協商民主的制度化、程序化、規范化還存在很大差距。基層組織協商活動，還處于一種無制可依、無章可循、被動應付的無序狀態，很多基層協商活動是做給上級看、做給群眾看、走過場做樣子的表面文章。

(四)協商方式方法有待進一步完善

協商議題脫離群眾，議題的選擇往往來自黨政組織而不是來自群眾，不是群眾所思所想所盼的問題，甚至無關群眾的痛癢，遠離群眾視野，與群眾的需求脫節，而且大多是易于協商、便于落實的議題，難以滿足群眾的要求。協商的組織者同樣是協商議題的提出者和結果的落實者，造成協商與不協商一個樣。一些專業性較強、涉及面較廣的協商活動，往往造成協商無果或結果不可實施等問題。對協商代表缺乏應有的保護，特別是涉及具體利益協商的議題，存在協商代表遭受打擊報復等問題，有些協商代表基于這方面的考慮，在參與協商時，不敢表達所代表群體的真實想法。

(五)協商結果不易落實

協商結果落實往往牽涉大量的人力、物力、財力，很多情況下，調動這些資源需要花費很多精力也無法保障，進而造成協商結果無法落實。對協商結果的落實缺少有效監督機制，有些協商結果即使監督到位了，但無制約措施，協商成果落實不了協商雙方也無可奈何。一些地方民主協商的民主性、科學性、公開性、平等性、自由性亟待提高，人為操縱、決而不行、漠視民意等現象時有發生，使得協商民主經常流于形式，協商、監督作用得不到充分發揮。

三、多措并舉，加快推進基層協商民主建設制度化、規范化、程序化進程

(一)實施頂層設計，規范基層協商民主協商內容

協商內容是協商民主的生命。當前，基層黨政對協商民主還缺乏足夠的認識，沒有給予應有的重視，被動開展民主協商的現象還比較突出。在協商議題選擇上，往往選擇一些易于協商、易于形成統一意見的問題等開展協商，開展協商只是為了完成規定的動作而開展協商。這不僅挫傷廣大群眾參與民主協商的積極性，更為重要的是，長而久之必然損害民主協商作為中國特色民主政治的嚴肅性和深入開展。為切實貫徹落實中共中央關于基層協商民主精神，在協商內容上，上級應做好頂層設計，對應納入基層協商民主協商內容的問題劃定范圍，作出明確規定，要求基層必須協商。如，鄉鎮(街道)基層應對本區域范圍內的經濟社會發展規劃、民生改善、社會穩定等重大事項，明確要求進行協商。村(社區)基層應對村級經濟社會發展計劃以及涉及群眾切身利益的土地流轉調整、興修水利道路、宅基地劃分、修訂村規民約、重大項目建設、重大資金開支、征地拆遷和撤村建居等重要事項，明確要求進行協商。企事業層面應對企事業發展規劃、重大項目建設、職工權益福利、工資與獎金分配等重要事項，明確要求進行協商。對協商計劃、協商內容的落實，要納入年度考核內容，與黨政負責人獎懲升遷掛鉤。

(二)搭建協商平臺，開展好協商活動

一是組織協商機構。鄉村、企事業單位要普遍成立基層協商機構或平臺，負責本地區本單位協商事宜的組織協調。基層各級黨組織負責人或政府工作人員應擔當起協商主持人和推動者的角色，引導基層協商民主發展。要通過召開黨員和群眾代表共同參與的大會選舉產生協商議事機構的成員。成員要有較為廣泛的代表性，特別應確定一定比例的專家學者、專業人士。二是選好協商議題。要廣開議題收集渠道，參照上級規定的協商內容要求，深入一線調查研究，吃透民情、匯集民意，實事求是確定議題。協商議事機構協商議題的選定既要考慮工作需要，又要考慮協商承載能力;既要有一定數量，做到應商盡商，更要注重質量。年度協商重點議題應堅持少而精、辦得了、辦得好。重點放在關乎地方長遠發展的重大問題和干部群眾普遍關心的民生問題上，避免貪多求數、囫圇吞棗，充分體現協商的權威性。三是選好協商代表。要根據協商要求和議題需要，把懂協商、會協商、威信高和代表不同層面利益尤其是處于弱勢地位的利益的人士選為協商代表，使其既能代表相關各方利益的要求，又能夠對問題的解決提出切實可行的建議，使協商成果具體化、可操作性強。協商的主體要多元化，主要包括各級黨代會代表、人大代表、政協委員;基層組織、企事業單位及社團組織代表;基層統一戰線人士代表;具體涉事群體代表;相關部門、特聘專家及法律界人士等。四是開好議題協商會。議題能否協商好，各種意見建議能否在這里交流溝通、充分表達，取決于是否有一個平等、寬松、和諧的協商環境。作為協商的參與者的基層各級黨組織負責人、政府工作人員、各級黨代表、人大代表、政協委員，不宜首先定調，可以提出問題供大家進行探討。協商雙方的政治地位是平等的，要相互尊重、相互包容、相互體諒、相互補充，為一個共同目標，暢所欲言，積極獻計而不是針鋒相對，對立對抗。為了保證協商會議高效有序，應該確定好會議中心發言人，發揮好引領作用，集中闡述議題涉及的問題及解決的建議，避免議題分散，偏離主題，討論空泛，難以決定，影響協商效果。

(三)加強跟蹤問效，推動協商成果轉化

協商的目的在于解決問題，若只是“開開會”“說說事”，沒有后續的動作，協商停留在形式上，就失去了協商的意義。要把協商成果的落實作為協商民主能否見到實效、發揮作用的關鍵來抓，加強跟蹤問效，促進協商成果轉化。一要落實責任。協商意見形成后，基層黨委、政府要及時就協商意見進行認真研究，分解責任，落實責任部門和單位，提出辦理意見，明確辦理要求，實行限時辦理和問責制，切實把協商意見落到實處。二要加強監督。在鄉鎮(街道)、村(社區)和企事業設立非常駐型的協商民主監督機構，吸納綜合素質高，能力強，公道正派，群眾信任的群眾代表作為監督員，對協商結果及其落實情況進行監督。不斷創新督辦方式，通過現場督辦、評議督辦、媒體公開等方式，監督成果的落實，推進協商成果轉化。建立協商成果辦理情況通報制度，及時將協商成果辦理情況通報給相關各方。三要注重實效。協商意見辦理過程中，難免會遇到客觀條件發生變化等這樣或那樣的問題，從而導致協商意見無法全面落實或只能落實一部分，對此要及時與協商代表進行溝通，做好解釋工作，需要重新協商的，應根據需要進行重新協商甚至多次協商，促使問題的解決。對協商沒有達成一致意見，或因其它原因一致認為條件不成熟的，問題難以解決的，可以推后協商，待條件成熟時再組織協商，最終達到解決問題的目的。

(四)保護協商代表，提高基層群眾和各界人士參與協商的積極性

協商代表在代表群體進行協商過程中，有些問題不可避免地會與所在單位發生利益沖突，有時會出現用人單位對協商代表打擊報復的情況，這種利益沖突及引發的矛盾是基于協商代表的身份，而不是協商代表個人產生的，因此，必須依法對保護協商代表權益作出規定，而且這些規定應是上級黨委政府作出的，以達真正貫徹執行保護協商代表的目的。要保障協商代表履行職責所必需的條件，協商代表參加協商活動其所在單位應視為正常工作時間，并保障其工資、獎金、福利等不受影響，必要時，協商代表參加協商活動時要給予一定的補貼。要嚴格遵守《集體合同規定》中的有關規定，保障職工方協商代表在協商期間非特殊情況其所在單位不得解除其勞動合同，無正當理由不得調整其工作崗位。協商代表要加強自我保護，一方面要學會在履行其職責時，更多地依靠工會組織和協商代表群體的力量，盡可能地采取有理、有據、有節的方式進行協商，避免因正常協商程序而造成的矛盾;另一方面，在合法權益受到侵害和受到不公正待遇時，也要敢于依法維護自身的合法權益。要依法依紀依規批評教育和查處對協商代表的各種打擊報復行為，并給受到打擊報復的代表恢復名譽和職務、級別，彌補其經濟等方面的損失，以此維護和推動基層民主協商的有序開展。

(五)加強組織領導，把基層協商民主建設推向新階段

基層協商民主，是社會主義協商民主的重要組成部分，是黨的群眾路線在基層的重要實踐。當前，基層協商民主建設還處在起步階段，還有大量的工作要做。各級黨委政府應高度重視，切實加強領導，把基層協商民主建設上升到“以人民為中心”“讓人民當家作主”的高度來認識，作為落實“五個建設”“四個全面”戰略布局的重要內容努力抓好。要根據中央協商民主建設的意見和各地社會主義民主建設實踐，加快推進基層協商民主的相關制度建設，明確基層協商民主建設的主要任務、協商內容、協商程序、成果應用等問題，確保基層協商有章可循、有規可依、有據可行，積極探索新路子，研究新方法，推動基層協商民主工作的開展。各級基層黨組織和廣大基層干部，要牢固樹立協商民主的理念，按照協商于民、協商為民的要求，養成遇事多商量、做事多商量的好習慣，眾人的事由眾人去商量，切實把協商作為做好工作的一種最有效的方法，鋪下身子，放下架子，真心實意為群眾服務，讓群眾從基層黨組織和基層干部身上感受和諧社會的溫暖。建立考核機制，上級黨委政府要把下級黨委政府、企事業單位黨支部等貫徹落實協商民主制度情況納入年度考核目標進行考核，明確考核的對象、內容、程序和方法，把考核結果作為衡量黨政班子政績、提拔任用干部的重要依據之一。加強對本級各部門各單位貫徹落實協商民主制度的考核，制定對本級各部門各單位貫徹落實協商民主制度的考核辦法，促進各部門協調一致地落實協商民主制度，配合基層做好基層協商民主工作。制定出臺違反協商制度的約束性懲戒性規定，對不積極不主動開展協商、該協商而未協商，造成重大決策失誤和社會不良影響的，要通報批評，并追究其領導責任。基層黨委政府主要負責同志要及時研究協商成果辦理意見，督促責成有關部門認真辦理，促其盡快實現應有的效益。

隨著國家治理能力的提高，基層民主政治建設已成為中國特色民主政治建設的重要組成部分。根據當前我國基層協商民主建設存在的問題，多措并舉，加快推進基層協商民主建設制度化、規范化、程序化進程，構建基層協商民主制度化體系，以加強黨同基層人民群眾的血肉聯系，從而不斷鞏固黨的執政的群眾基礎。

［1］中共中央文獻研究室．十六大以來重要文獻選編(中)［M］．北京:人民出版社，2013:174．

［2］中辦國辦印發《關于加強城鄉社區協商的意見》［N］．人民日報，2015－07－23(001)．

［3］習近平．習近平談治國理政［M］．北京:外文出版社，2014．

(責任編輯 梅煥鈞)

The Significance to Promote Basic Deliberative Democracy Institutionalization and Its Path Selection

LI Yu－yang
(Tai Shan University，Tai An，Shan Dong，271021)

The institutionalization to promote deliberative democracy at the grass－roots level is an important guarantee to maintain social stability and build a harmonious socialist society．At present，in our country，the construction of the deliberative democracy at the grass－roots level is still in the primary stage，there is still a long way to go．Therefore，under the background of the new normality，It is necessary to take various measures simultaneously to accelerate the construction of deliberative democracy institutionalization，modernization and procedural process．

basic deliberative democracy;Institutionalization;path selection

D62

A

1672－2590(2016)02－0055－05

2016－02－26

李玉洋(1961－)，男，山東肥城人，泰山學院黨委副書記。