宅基地使用權流轉的困境與出路

宋志紅（國家行政學院，北京 100089）

宅基地使用權流轉的困境與出路

宋志紅
（國家行政學院，北京 100089）

研究目的：就如何解決宅基地使用權流轉的兩難困境提出建議。研究方法：文獻分析法、規范分析法。研究結果：中國現行管理規定禁止宅基地使用權向本農民集體之外的主體流轉，這一規定在實踐中遭遇了私下流轉盛行和宅基地閑置浪費的挑戰。當前贊成和反對宅基地使用權流轉的聲音同樣強烈，此次農民住房財產權抵押貸款改革試點并未明確態度。權衡正反兩方面觀點，完全禁止宅基地使用權對外流轉的理由并不充分。爭議背后凸顯的是宅基地擔負的社會保障功能與財產功能之間的沖突，進一步言是穩定與效率的沖突。鑒于中國區域發展的不平衡性，不同區域農民對宅基地的保障依賴程度不同，對宅基地發揮財產功能的訴求大小也不相同，在充分尊重當地農民意愿的基礎上分區域逐步推進宅基地使用權有條件的對外流轉，是能兼顧各方利益的務實對策。研究結論：應當推行宅基地使用權的有條件對外流轉。

土地制度； 宅基地使用權；流轉；路徑；

中國現行管理規定禁止宅基地使用權向本農民集體之外的主體流轉，《物權法》和《擔保法》還進一步禁止了宅基地使用權的抵押。應否放開宅基地使用權流轉是宅基地制度改革中的焦點話題，爭議很大，關系農房抵押和農村金融，關系農民宅基地用益物權的實現程度，關系宅基地的退出機制和集約節約使用，是下一步改革中不可回避的問題。

2015年年初中辦、國辦聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》部署的宅基地管理制度改革以及隨后全國人大常委會的授權，并未突破現行法律和政策對宅基地對外流轉和抵押的限制。2015年8月國務院印發的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱“《兩權抵押試點意見》”）部署農民住房財產權抵押貸款試點，使宅基地制度改革試點向前邁進了一步。鑒于房地事實上的不可分離，農民住房財產權的抵押必然會涉及宅基地使用權的流轉問題。一方面，該意見規定“對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。”如果嚴格按現有政策和法律執行，則該“試點”內容并不涉及宅基地使用權對外流轉問題，試點的力度和成效也必將大打折扣。另一方面，該意見又指出：“農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。按照黨中央、國務院確定的宅基地制度改革試點工作部署，探索建立宅基地使用權有償轉讓機制。”似乎表明此次試點意欲在宅基地使用權流轉方面有所突破。這種矛盾的態度表明了決策層對此問題的審慎。2015年12月27日，全國人大常委會對上述“兩權抵押”試點做出授權，允許在試點地區暫時調整實施《物權法》和《擔保法》中有關宅基地使用權不得抵押的規定，允許宅基地使用權抵押貸款，但并未就抵押物處置的范圍作出任何說明。最近中國人民銀行頒布的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第12條規定：“變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。”同樣沒有明確試點內容是否包括宅基地使用權的對外流轉。

1　限制宅基地使用權流轉的法律和政策依據

當前禁止宅基地使用權流轉給本農民集體之外的人，也即禁止對外流轉，但這一禁令并非源于《土地管理法》和《物權法》等法律的規定，而是源自于國務院的政策禁令。

1986年的《土地管理法》第41條曾經規定：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。”依據這一規定，在當時城鎮居民是可以取得集體土地使用權并建造住宅的。直到1998年修改《土地管理法》時才刪除這一規定。這一刪除的做法雖然使得城鎮居民通過申請取得宅基地失去了法律依據，但并沒有明確禁止城鎮居民取得宅基地使用權，尤其是通過轉讓等方式取得宅基地使用權。依據現行《土地管理法》第63條關于“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定，宅基地使用權不得單獨轉讓或出租，但依據該法第62條第4款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定，法律似乎對出賣出租住房導致宅基地使用權被動轉移的情形并不予以禁止，只是不再批準轉讓者的宅基地申請。對于抵押，則被現行法律所禁止。《擔保法》第37條第（二）項規定宅基地使用權禁止抵押；《物權法》第184條第（二）項則一方面規定宅基地使用權禁止抵押，另一方面又用但書規定“法律規定可以抵押的除外”，為以后法律做出新的規定留下了余地。

對宅基地使用權對外流轉予以明確禁止的規定更多的是1999年以來國家相關部門的政策。首次禁止城鎮居民取得宅基地的規定是1999年國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理 嚴禁炒賣土地的通知》，該規定第一次明確指出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”其初衷是為了打擊自20世紀90年代開始興起的“炒地熱”，并保護耕地，但有學者［1］對此提出質疑，認為該禁令“出于制止土地投機的管理動因”，“實質上禁止‘城里人下鄉'”，并指出“既然這一政策的目的在于禁止土地投機，那么，為了自住而非投機的購置宅基地行為就不應該被禁止，況且，制止炒賣土地只需限制或禁止在購買以后再出賣即可，何須‘殃及池魚'？ ”在此之后，盡管時代背景和目的各有不同，一系列相同或類似的限制性規定陸續出臺，均將宅基地使用權和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體經濟組織的農民，從而使得宅基地使用權徹底成為一種封閉的受到身份限制的權利。

2　禁止宅基地使用權對外流轉的現實困境

2.1 私下流轉現象大量存在

盡管有國務院的禁令，但各地均不同程度地大量存在宅基地及其上住房的隱形交易行為，從個人間悄悄的農房買賣、租賃，到明目張膽的小產權房開發銷售，屢禁不止。在深圳的城中村或者城郊，農民甚至在宅基地上建起了十幾層的高樓出租；北京市郊區大部分村莊的宅基地流轉數量占宅基地總數的10%左右，有的甚至高達40%以上；上海市南匯區惠南鎮城南村在近15年的時間里，有8成的宅基地被轉賣給了外來人員居住；據湖北省國土廳調查，該省荊州市自2003年以來，農村宅基地出租、轉讓的戶數占總戶數的29%；即使在祖國南端三亞市的東岸，海螺、月川、臨春、鹿回頭等城鄉結合部，農民出租房屋也在20%以上，近郊農村房屋出租更為普遍，有些村達85%以上［2］。實踐中人們為了規避國家政策實現宅基地流轉的目的，創造出了諸多迂回戰術，例如長達50年的租賃乃至永久租賃，再例如有些地方采取由轉出農戶先將宅基地交回給集體經濟組織然后再由集體經濟組織以集體建設用地的名義轉讓給受讓城鎮居民的形式，還有些地方干脆直接由買賣雙方簽訂一紙賣房契書即實現了宅基地使用權及其上房屋轉讓的目的。

宅基地流轉現象大量存在且屢禁不止，既讓主管部門處于尷尬地位，法律和政策的威信也受到挑戰，又埋下很多產權糾紛隱患，使得今后國家推行相應改革措施時不得不背上處理復雜歷史遺留問題的包袱。

2.2 因宅基地的“只進不出”導致大量宅基地閑置浪費

由于宅基地是無償分配的，基于“不占白不占”的心理，一旦符合分戶和申請條件，農民都會積極申請獲得宅基地。但在城鎮化推進的過程中，大量農民進城打工甚至進城定居，進城落戶農戶的宅基地卻沒有有效的退出機制：一方面，政策允許的本集體內部流轉市場極其狹小，農房和宅基地的價值無法有效發揮，農戶流轉宅基地的權利難以實現；另一方面，政府鼓勵的自愿有償退出也很難得到農民響應。

在城鎮化的過程中，一些地方的農民舉家遷居城市，或者全家常年在外打工不回村居住，導致很多原來在農村的宅基地常年閑置；還有很多農民進城打工掙了錢，回鄉蓋更大的房子，占用更大面積的宅基地，宅基地處于無序擴張和蔓延狀態；與此同時，也有一些農戶因為人口增加或者分戶要求批準新宅基地。因此，宅基地的總量一直呈增長趨勢。當前農村空閑住宅達到10%—15%①。另有調查顯示，中國農村常駐人口每年以1.6%的速度減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加②。學者對河北省的調查也表明，“從2000年到2013年，全省（河北省）農村人口從4933萬人減至3939萬人，減少1000萬人，而全省宅基地面積從873.37萬畝增至1091.51萬畝，增加了近200多萬畝”［3］。內蒙農村牧區的人均居民點用地面積也從 2005 年的545 m2/人增長至2013年的728 m2/人［4］。按照當前的城鎮化推進速度保守推算，今后20年全國每年至少有1000萬農村人口轉移到城鎮，按照當前農村人均居民點建設用地220 m2計算，每年將會有22×108m2的農村居民點建設用地閑置。如果閑置宅基地沒有有效退出或流轉機制，農村人口出生或分戶導致的宅基地需求只能通過新批準用地解決，隨著中國城市化的推進，農村居住用地面積與人口遷移逆向發展趨勢將會進一步擴大。這幾年，因為對宅基地指標的控制，以及農村土地整治和宅基地換房等舉措的開展，全國宅基地總量的增長得到一定的遏制，但從全國來看，農村各地的宅基地普遍存在閑置浪費現象是不爭的事實。一邊是大量宅基地的閑置或低效利用，另一邊是新批準或者私自占用的宅基地擠占農地，同時城市又因為大量人口的涌入而致使建設用地越來越緊張。這種緊張與閑置并存的局面凸顯了中國城鄉建設用地資源配置的失靈，不合理的宅基地管理制度是其主因。

3　宅基地使用權對外流轉的正反觀點辨析

3.1 贊成宅基地使用權對外流轉的理由

贊成宅基地使用權對外流轉的主要理由可以歸納為三條：一是保護農民宅基地用益物權，充分發揮土地財產價值的需要；二是提高宅基地資源配置效率，減少閑置浪費的需要；三是有利于城鎮化進程，通過為農民抵押貸款、提供原始資金積累對農民進城起“幫襯”作用。

代表性觀點如：周其仁教授認為“農地農房入市，不但讓地處大都市圈內的農民有機會先富起來，幫外來農民工得到一塊落腳之地，而且可以直接幫襯向外遷移的農民，讓他們在自帶勞動力進城之余，也在老家入市農地農房的財產性收入中，多少分得一杯羹”［5］；蔡繼明教授認為“村民對集體土地既不能出賣，也不能轉讓，他們缺乏對農地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，從而排除了農民分享工業化和城市化紅利的可能性，所以必須允許宅基地和農地并軌入市，否則農民永遠是農民”①；劉守英研究員認為“只有通過改革給農民宅基地充分賦權，才能既切實保障農民土地權利，防止各種利益團體侵害農民權益，又為農民宅基地進入建設用地市場打開通道”［6］。

3.2 反對宅基地使用權對外流轉的觀點

盡管當前已經不存在1999年國務院辦公廳出臺《關于加強土地轉讓管理 嚴禁炒賣土地的通知》時的“炒地熱”，但反對宅基地使用權對外流轉的聲音仍然十分強烈。梳理歸納當前反對宅基地使用權對外流轉的理由，可以分為兩個方面：

第一個方面是從宅基地使用權本身的屬性角度論證其不應對外流轉，有兩點理由：（1）宅基地使用權具有福利性和無償分配性，屬于保障性住房，不是具有完整產權的商品房，故此不應允許上市交易；（2）宅基地使用權是集體經濟組織成員基于其成員身份享有的權利，非本集體經濟組織成員不得享有。

第二個方面是從如果允許宅基地使用權對外流轉，會產生何種危害的角度來論證，可歸納為5點理由：（1）如果允許城里人到農村買地建房，會導致逆城市化問題，與中國城市化發展現狀相悖；（2）如果允許城里人到農村買房，由于大多屬于二套以上的休閑度假住房，不利于土地節約利用，也與農村功能不符；（3）會導致城鎮資本下鄉，一些人大量購買宅基地，從而形成圈地局面；（4）會導致一些農民在急迫或欠缺審慎考慮的情形下出售宅基地后流離失所，或者一些進城打工的農民出售宅基地后，因就業狀況變化需要返鄉，而回去又無處可住，從而影響農村社會穩定；（5）會使現有小產權房轉為合法，從而造成社會不公平。

①央廣網報道. 兩會看三農：代表委員熱議宅基地制度改革［EB/OL］ . http: //country. cnr. cn/focus/20150315/t20150315_518004835. shtml，2015 - 03 -15/2015 - 03 - 23.

代表性觀點如：國土資源部部長姜大明表示“（宅基地）轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題”①新華網報道. 城里人禁買農村宅基地 違法且無保障［Z］ . 新華網，2015 - 03 - 03.。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文則給出了三個反對的理由：一是宅基地制度是農村集體組織保障其成員居住權的制度，是集體組織成員權的體現，如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權利，甚至可能導致組織本身的瓦解；二是農村的基本功能是提供農產品和生態環境產品，不是搞建設的地方，進城農民的閑置住房，可以按有關法律規定復墾為耕地，整治為生態用地，有些還可以按規劃轉用于服務業，發展旅游、休閑、養生、養老等產業，如允許其轉為非農民的私家鄉間別墅，恐怕既不符合中國國情，更不符合發揮農村應有功能的作用；三是農村宅基地制度是農民住房保障制度的基礎，它是由符合條件的成員從本集體組織無償獲得的，屬于保障房性質，因此不能如商品房那樣不受限制地進入市場交易，否則就會造成社會財產關系的紊亂②聶歐. 專訪陳錫文：農地改革不能犯顛覆性錯誤［EB/OL］ . http: //people. chinareform. org. cn/C/cxw/ft/201603/t20160322_245272. htm，2016 - 03 - 22/ 2016 - 04 - 28.。孟勤國教授認為“中國農民總體而言缺乏足夠的抵御風險的經濟能力，允許宅基地流轉，會導致一些農民在急迫或欠缺審慎考慮的情形下出售宅基地后流離失所，會導致一些人大量購買宅基地形成圈地局面，并使現有小產權房轉為合法，因此只會使社會強勢群體受益而作為弱勢群體的農民受損”［7］。

3.3 觀點辨析

上述正反兩派的觀點似乎都是以保護農民利益為出發點，但卻得出了完全不同的結論。從法律權利角度分析，宅基地使用權作為一種用益物權，權利人以轉讓、出租、抵押等方式進行處分是該權利的題中應有之意。國家法律和政策要對此種處分權利予以限制或禁止，必須具有公共利益上的足夠正當的理由。上述禁止宅基地使用權對外流轉的理由是否具有足夠的正當性呢？

首先，宅基地使用權的成員專屬性和無償分配性不能成為否定其入市的理由。一方面，“宅基地的福利性和無償性是針對宅基地的分配環節而言的，僅此不能否定宅基地使用權的財產屬性”［8］；另一方面，要區分宅基地使用權的直接對外流轉與向市場化的土地權利轉化后對外流轉，正如城市福利分配的公房可以通過補交地價轉變為商品房后入市交易一樣，宅基地使用權同樣可以通過補交地價等方式先轉變為集體建設用地使用權后入市。

其次，在分析允許宅基地對外流轉是否會造成農民流離失所從而導致農村社會不穩定的問題上，不僅需要有質的分析，更需要有量的統計。農民作為理性人，完全有能力作出對自己最為有利的選擇，除非是“被強迫交易”。當前鼓勵有償收回而禁止交易的做法，從邏輯上說也是站不住腳的。一般來說，如果農戶只有一套農村住宅，其在出售住宅的問題上必然是十分謹慎的。理論上分析，農戶出售住宅可能有如下幾種情形：（1）因為另有其他居所，長期不在此居住，確實不需要，從而愿意出售閑置的農村住宅；（2）因為家庭經濟非常困難，而又面臨家屬生病、孩子上學等非常急迫的需要拿不出錢，從而被迫出售唯一的住房，導致自己無房可住；（3）一家人在城鎮打工，就業暫時穩定，但在城鎮無穩定居所，對自身城鎮就業狀況持過分樂觀態度，從而出售農村住宅，后在城鎮失業，想回農村，但房屋已經賣出。從當前實踐來看，出售宅基地上住房的大多是第一種情形，農民僅有一套住宅而又將其出售的情形十分少。“首先，中國現有農村經濟發展處于總體‘奔小康'，農民非大災而出現賣房求生的概率應該是小之又小，現有發生的宅基地交易可以說都非農民貧困的別無他法而賣宅基地，而是為了追求進一步發展而發生的。其次，即使有極少量不理性的農戶因為出售宅基地而無家可歸，政府也不能放棄其應承擔的社會保障職責，而采取禁止宅基地交易來防止這種情況發生。因1%的農戶在宅基地處理上的不理性，就禁止宅基地交易使得其他99%的農戶因此而失去宅基地財產的權利，對絕大多數農戶顯失公平。”［9］故此，當務之急，是要對當前農村形勢和農戶宅基地使用情況有準確判斷。

再次，允許宅基地使用權對外流轉是否意味現有的小產權房一律轉為合法？答案顯然是否定的。宅基地使用權對外流轉的前提是全面的確權頒證，農戶現有的宅基地使用權本身也存在著合法與否、超標與否等問題，形成原因也各不相同，非常復雜，必須通過扎實的確權頒證工作明晰權屬，并對非法超標多占等問題結合實際情況做出穩妥處置，然后通過確權頒證確認農戶的宅基地使用權。而對于商品化開發的小產權房，其土地使用權性質本身不屬于宅基地，權屬本身也不合法，需要結合其用地性質和來源等情況對其產權本身的屬性做出一個判斷，從而采取分類處置措施，絕非意味著其可以和宅基地使用權一同入市。由于土地制度改革的探索期很長，在探索期間各種灰色的或者不合法的情形大量存在，改革不可避免地會導致部分人因此不當獲利，部分人因此受損，這是任何改革都不可避免的，在改革方案設計時一方面要注意處理好這些歷史遺留問題，但同時不能因為顧及這些問題而影響對改革方向的判斷。

最后，認為城里人到農村購買休閑度假房不利于節約用地的問題，由于宅基地原本屬于建設用地，農房轉讓并不導致建設用地的增加，禁止農房轉讓也并不意味著農民就有動力將閑置宅基地復墾為耕地，因此，禁止農房轉讓并不能實現節約用地的目標。工商資本下鄉問題，應該說本身并不值得過于擔憂，相反會帶動農村的發展，可能導致的圈地、囤房等問題則可以通過面積和套數的上限限制以及稅收等政策措施解決。至于逆城市化的問題，同樣沒必要擔憂，允許流轉只是一個自由的空間，并非意味著城里人一定會蜂擁而起到農村買房甚至居住，人們選擇生活居住地點更多地受經濟規律的支配。

綜上可見，當前全面禁止宅基地使用權對外流轉的理由并不充分，并且隨著城鎮化的進程，其利大于弊的效應會愈發凸顯。

4 宅基地使用權流轉的價值沖突與平衡

宅基地使用權流轉爭議的背后是宅基地擔負的社會保障功能和財產功能之間的沖突，進一步言，是穩定與效率價值的沖突：主張將宅基地使用權流轉限制在本集體內部是為了充分發揮其居住保障功能并維護農村社會穩定，主張放開其對外流轉則是出于保障農民財產權和提升經濟效率的理由。觀察現有的政策設計，從總體上看，以保障農民住有所居、進退自如為主要目的的農村社會穩定價值仍占據首位，其代價則是宅基地資源配置的低效以及大量的法外交易。

“一個符合我國現實社會需要的農村宅基地使用權法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以實現最基本的社會公平，又不能完全不顧及宅基地制度的利用效率。兩大價值目標必須在同一個制度之中得以實現，是現代社會公平與效率發展的基本要求。”［10］宅基地所擔負的穩定功能與效率功能并不是完全對立的。農村社會的穩定不僅有賴于農民安居，更有賴于農村經濟乃至全國經濟的發展，農民生活水平的提高，因此，宅基地作為一種非常重要而且稀缺的土地資源，必須更好地發揮其經濟價值和財產功能從而帶動農村經濟發展，為農村社會乃至整個社會的發展做出貢獻。當前將農民綁在土地上的做法雖然可以一時維護農村的穩定和農民的安居，但并非長久之計，尤其是在工業社會的背景下，農村的長久穩定更依賴于進城農民的城市化融入和留鄉農民生活水平的提高，禁止宅基地使用權對外流轉不僅不利于土地節約利用，而且會進一步固化城鄉二元結構。因此，宅基地使用權的市場化通道不能也無法完全堵死，必須為宅基地使用權進入市場開拓一條通道。

5 宅基地使用權流轉的制度設計

綜合平衡宅基地的社會保障功能和財產功能，兼顧穩定和效率的需求，應當賦予農民在符合一定條件時對外流轉宅基地的權利，并通過詳細的規則設計穩步推進宅基地使用權的流轉。

第一，確權頒證，并解決公平分配問題。可以進入市場流轉的農村宅基地必須是農民依法取得并且產權明確無爭議的宅基地，因此，在流轉制度推行前必須摸清家底、處理歷史遺留問題（例如因各種原因形成的一戶多宅、面積超標、違章占用、私下交易等），并通過全面的確權頒證明確權屬。同時，調研表明，因各種不同原因產生的宅基地占有不均是農民對宅基地流轉的一個重要顧慮，在放開流轉之前還必須結合確權頒證工作對一些地方宅基地占有不均的情況予以適當調整。

第二，為宅基地使用權流轉設定必要的限定條件。應當允許農民在符合一定條件時對外流轉宅基地及其上房屋，流轉的形式可以包括轉讓、出租、入股、抵押、置換等多種形式。限定條件除了包括權屬清楚合法、符合規劃和用途管制這兩個條件外，還可以要求轉出農戶有其他固定居所。當然，是否流轉必須充分尊重農民意愿，但農民出售宅基地及其上房屋后不再享有無償分配宅基地的權利。

第三，建立內外有別的分類流轉制度以及宅基地向集體經營性建設用地轉變的途徑。符合條件的農戶將宅基地及其上房屋出售給本集體符合宅基地申請條件的人，可以直接出售，房屋性質仍為宅基地上農房；符合條件的農戶將宅基地及其上房屋出售給本農民集體之外的人，或者雖為本農民集體成員但是不符合宅基地申請條件的人，則需向土地所有權人補辦集體經營性建設用地出讓手續并交納出讓金，所售房屋性質轉變為農村集體建設用地上的商品房，而不再是具有保障性質的宅基地上農房，相應的宅基地使用權則轉變為集體經營性建設用地使用權。“宅基地作為集體建設用地使用權進入市場后就不再是福利分配性質的了，就應當具有集體建設用地的使用年限、價值，實行市場競價有償取得和在使用年限內有期限使用。這樣一來，農民房價就會上升，可能接近城市房價，從而對房地產市場形成一定的良性的調節和影響。”［11］因此，宅基地使用權流轉制度的建立必須和集體經營性建設用地入市改革相配合。

第四，賦予農民集體優先購買權，符合條件的農戶轉讓其宅基地使用權及其上房屋時，作為土地所有權人的農民集體在同等條件下享有第一順位的優先購買權，符合宅基地申請條件的本農民集體其他成員則在同等條件下享有第二順位的優先購買權。同時可以在對實質條件和程序作出嚴格限定的基礎上建立農民集體收回宅基地的制度，并按市場價格給予合理補償。當前的宅基地有償退出政策實施效果不佳的一個非常重要的原因便是缺乏可以參考的市場價格。集體對優先購買或者收回的宅基地，“可以作為宅基地貯備，以滿足以后本集體成員新增宅基地的需要。集體也可以對宅基地進行整理，可以復墾的恢復為耕地，獲得復耕補償獎勵價金和耕地保護補償金；不可復墾的，作為集體建設用地。”［11］

第五，在流轉程序上，建議通過當地產權交易中心公開交易，并到本農民集體處備案。地方政府做好指導服務和監督工作，提供信息發布、簽約指導、價格評估等服務，必要時各地可以視情形對同一主體購買農民宅基地及住房的套數和面積等作出上限限制。對合法流轉的行為，由地方政府主管部門為受讓方頒發產權證。

第六，在改革實施路徑上，應當因地制宜，并可以考慮分區域逐步推進。對宅基地使用權流轉市場放開的程度，有學者建議實行“三放開”政策，也即購買對象放開（包括城鄉居民）、購買區域放開（對城鎮居民不限定購買的區域）、購買價格放開（按照市場規律形成價格）［9］。也有學者建議實行分區域差別化辦法，“對不同區域宅基地對外開放，采取差別性辦法，沿海地區和城鄉結合部宅基地價值已經顯化地區，由于早就沒有實行宅基地福利分配制度，實行宅基地使用與轉讓的對外開放，外村租用或轉用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。對于傳統農區，鑒于需求沒有那么旺盛，宅基地問題主要是村內農戶之間的調劑問題，建議先放開村內及村際宅基地可交易，限于農民身份的人之間的出租轉讓，在條件成熟后，實現與沿海地區及城鄉結合部地區同等的宅基地對外交易。”［12］筆者認為，穩定與效率價值之間的最優平衡點會受到各地經濟發展程度和城市化水平的影響，尤其是各地社會保障和農民收入水平的影響。因此，宅基地制度的設計必須允許各地因地制宜。如果在某一地區宅基地使用權的流動極大提升了經濟效率，而可能帶來的農民因決策失誤或者其他原因流離失所的情況幾率非常低、影響非常小，則可能需要更多考慮經濟效率，發揮宅基地使用權的財產功能，同時加強對特殊情形的救濟保障；反之，則不然。因此，雖然宅基地使用權的流轉最終要實現上述“三放開”，但作為改革過渡階段的路徑選擇，分區域差別化推進的策略，既有利于統一思想、減少改革推行的阻力，也與中國地區差異大的國情相契合。

第七，增強宅基地使用權流轉與其他改革舉措的協同效應。當前以城鄉建設用地增減掛鉤為主要手段的農村土地整治，可以促進農村宅基地的集約利用，但存在兩點“硬傷”：一是作為土地權利人的農民反倒只能被動參與，二是指標的落地只能通過征地方式，因此無法確保農民土地權益不被侵害。放開宅基地對外流轉市場有利于保障農民財產權益，但單個的流轉行為在發揮規模效應以及優化用地布局方面則缺乏優勢。故此，目前的宅基地制度改革，并不是簡單地放開宅基地對外流轉市場，而是需要宅基地對外流轉、集體經營性建設用地入市、宅基地收回、農村土地整治等多項舉措聯動。這需要改變目前征地、宅基地、集體經營性建設用地入市各試點“隔絕”狀態。建議主管部門選擇部分試點地區打通“三項制度”試點以及“農民住房財產權抵押擔保”試點，一方面出臺政策鼓勵農民集體主導的以宅基地換房為主要形態的農村宅基地整治，并允許農民集體將整治后結余的宅基地調劑為集體經營性建設用地并入市，或者將宅基地復墾后產生的新增建設用地指標出售或用于集體經營性建設用地入市，從而既促進宅基地的集約利用，又豐富農民實現宅基地權益的途徑；另一方面允許試點地方結合本地實際情況開展有條件放開宅基地使用權對外流轉的探索。

（References）：

［1］ 王衛國，朱慶育. 宅基地如何進入市場——以畫家村房屋買賣案為切入點［J］ . 政法論壇，2014，（5）：92 - 99.

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（本文責編：仲濟香）

How to Solve the Dilemma of Transferring Land Use Right for Farmers' Housing in Market

SONG Zhi-hong
（Chinese Academy of Governance， Beijing 100089， China）

The purpose of this paper is to give suggestions to how to solve the dilemma of transferring Land Use Right for Farmers' Housing in market. The methods of literature analysis and normative analysis are applied. The results show that: the current prescription that prohibits farmers from selling their houses with Land Use Rights to parties that are not members of the same village collective organization has been challenged by a large number of illegal transfers as well as a large amount of idle farmers' housing land. The voices from both parties that are for or against transferring Land Use Right of Farmers' Housing in market are equally strong. The current pilot of farmers' housing property rights mortgage fails to give a clear attitude to this dispute. By analyzing the arguments of both sides comprehensively， we find that the reasons for forbidding market transfer are not sufficient. The dispute reflects the confliction between the two distinguishing functions that Farmers' Land Use Right for Housing is undertaking， namely social security function and property function， as well as the confliction between stabilization and efficiency. In view of the imbalance of regional development in China， farmers in different regions depend on land's social security function to different extents. Moreover， farmershave different demands for transferring their Land Use Right of Housing. Based on fully respecting the willingness of the local farmers，Land Use Right of Farmers Housing transfer should be promoted gradually according to different levels of economic development， which is a smart choice to balance the interests among all parties. It concluded that we should permit Land Use Right of Farmers Housing to transfer freely under certain conditions.

land institution； land use right for farmers housing； transfer； solutions

10.11994/zgtdkx.20160607.110715

F301.1

A

1001-8158（2016）05-0013-08

2016-03-18；

2016-04-28

國家社科基金青年項目“農村土地經營權與承包權分離的法律制度構建研究”（15CFX048）。

宋志紅（1980-），女，湖北京山人，副教授，博士。主要研究方向為民商法、土地法、房地產法。E-mail: s_zhihong@sina.com