分享經濟及其治理
——以杭州網約車為例

藍蔚青 王淑翠

分享經濟及其治理
——以杭州網約車為例

藍蔚青 王淑翠

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》第一次把“分享經濟”寫入黨和國家的發展戰略規劃，要求“發展分享經濟，促進互聯網和經濟社會融合發展。”分享經濟是在互聯網技術發展的大背景下誕生的一種全新商業模式，是“新經濟”的一種重要形態，它不僅有著巨大的市場空間，而且正在沖擊傳統的經濟模式。發展分享經濟，對于人均物質資源匱乏、人力資源豐富而且資源錯配嚴重的中國具有極為重要的意義，也提供了“彎道超車”的良好機遇。能否抓住機遇，妥善應對分享經濟急劇擴張給經濟社會管理帶來的挑戰，關鍵在于國家和社會治理能力的現代化。如何規范分享經濟的發展秩序，是當前公共管理領域一個未雨綢繆的研究主題。

分享經濟是關乎生產關系的革命

2014年之后，分享經濟進入快速擴張期，迅速滲透到許多領域和細分市場，2015年全球市場交易規模估測為8100億美元。分享經濟強調的兩個核心理念是“使用而不占有”和“不使用即浪費”。它的特征可以歸納為五大驅動（用戶驅動、信任驅動、平臺驅動、數據驅動、價值驅動）、三大基石（信息對稱、游戲規則、協同協作）、四低（低交易成本、低信任成本、低門檻、低碳）、四高（高滲透率、高效能、高估值與高留存）。便利、參與感和信任是推動分享經濟發展的主要原因。由于分享經濟模式中企業具有低成本、輕資產、高度的靈活性以及投資回報快等特點，分享經濟成為新興的創業領域和大眾選擇。它使個人參與到社會化大生產中，有效推動了大眾創業、萬眾創新；它使各種閑置的資源都可以變現增值，變成兼職的合理收入，通過大規模盤活經濟剩余而激發經濟效益；它為服務業增長提供新動能，將服務業變成經濟增長的主引擎。

我國市場與成熟市場經濟相比，有更多的供需錯配、低效管理造成的資源冗余和需求痛點。分享經濟能夠增加供給，改善供給結構，刺激新的消費需求，緩解經濟失衡，大有用武之地。分享經濟還可能成為網絡化社會中激發個人創造力、調節產業結構和供求結構的重要支點。互聯網協會分享經濟委員會發布的《中國分享經濟發展報告2016》指出，2015年中國分享經濟市場規模約為2萬億元，超過5億人參與了分享經濟的不同環節，未來5年增速將達到40%，到2020年市場規模占GDP比重將達到10%以上，未來十年將產生5-10家巨無霸企業。

數據顯示，2014年在線房屋短租市場交易規模突破40億元；2015年短租市場規模預計突破105億元，環比增長159.3%。2015年9月滴滴出行的估值已高達165億美元，2015全年完成14.3億訂單；2016年滴滴春運跨城順風車共計190萬人合乘，用戶遍及332個城市。浙江分享出行規模位居全國第三，全國汽車分享出行量最大的30個城市中浙江上榜城市最多，乘客分享出行頻率最高，分享出行的深度用戶最多，參與分享車輛在城市汽車保有量中的占比杭州位列全國第一。浙江擁有豐富的各類人力資源，創新創業氛圍濃厚，經濟效益意識強烈，互聯網基礎設施先進，覆蓋面廣，完全有條件走在分享經濟發展的前列。

杭州網約出租車和私車合乘管理制度

2015年底，杭州市區網約車注冊數已達60萬輛，規模居全國首位。網約車的迅速發展緩解了出行難的問題，也提高了存量私家車的利用率，減少了購買私家車的需求。剛剛出臺的《杭州市網絡預約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》，是全國第一個正式出臺的網約出租車管理地方實施細則。與同時征求意見的其他城市的實施細則征求意見稿相比，被輿論普遍認為有溫情、尊重創新、包容開放，既符合國家要求，又符合杭州實際，符合城市定位和文化，符合網約車市場化和乘客至上的導向，政策措施總體可行。這個實施細則的主要特點是：

明確了管理機構的責任。規定市道路運輸管理機構負責網約出租車管理的具體實施，主要是把住準入關以保障乘客安全，保障相關信息的公開，包括受理網約出租車平臺公司、車輛和駕駛員的資質審查與證件核發工作，組織開展服務質量測評，向社會公布平臺公司的相關信息。各有關部門按各自職責建立平臺公司和駕駛員信用記錄并納入信用信息共享平臺。

明確了網約出租車企業的責任。規定網約出租車平臺公司承擔承運人責任和相應社會責任，應當是在杭州市設立的具有法人資格的企業或持有營業執照的分支機構，取得網絡預約出租汽車經營許可證，這一規定能保障屬地管理。規定平臺公司應當與駕駛員簽訂勞動合同或者協議，保證車輛合法安全、駕駛員持證，保證線上預約的車輛、駕駛員與實際用車一致，向約車人提供駕駛員以及車輛各種信息；確保網約出租車車載衛星定位裝置和應急報警裝置正常使用，所采集的個人信息和生成的業務數據不得外流，不得用乘客個人信息開展其他業務；為乘客購買承運人責任險，對安全責任事故等承擔先行賠付責任；公開服務項目和服務質量承諾，保證原始記錄和統計數據真實、準確，建立服務評價體系和服務監督、乘客投訴處理機制，設置投訴處理機構，公布服務監督電話及其他投訴方式與處理流程。這些規定，都是用制度設計落實網約出租車平臺公司保障乘客人身安全、個人信息安全、服務質量和駕駛員合法權益的責任，以保證網約出租車的安全性高于傳統出租車。

合理規定了網約出租車的條件。規定了網約出租車必須具有杭州市號牌，這是城市控制機動車總量的需要；規定軸距和計稅價格的底線，是防止為了降低購車成本而忽視安全的必要舉措；對新能源汽車軸距的要求低于非新能源汽車，并規定了另一個可供選擇的續航里程標準，是為了鼓勵發展新能源汽車；還有一個可供選擇的標準即車輛購置價格在12萬元以上并非過高的門檻；規定已使用年限不超過5年，行駛里程達到60萬千米時強制報廢，未達到60萬千米但使用年限達到8年時退出網約車經營，既保障安全，又避免浪費；規定車輛技術性能要符合環保和運營安全相關標準要求，安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置，是安全和環保的需要；規定不能噴涂巡游出租汽車標志標識和安裝頂燈裝置，是為了對兩類出租車分類管理；規定網約出租車主要依靠存量轉換，不單獨新增小客車指標，不設置專用牌照號段，是為了控制出租車總量，充分利用存量資源。這些都是必要的、合理的限制。

合理規定了網約出租車駕駛員的條件。在戶籍問題上彈性較大，把在杭州市取得浙江省居住證或臨時居住證一定期限的納入準入范圍，既保障駕駛員身份和基本情況可核查，一旦發生問題可追溯，又避免了就業歧視，也符合杭州市出租車駕駛員大都是外地戶籍的實際情況；對網約出租車駕駛員持證情況、駕駛經歷和肇事、違章、犯罪記錄作出比較嚴格的規定，都是為了乘客安全，但不用身份制約，而以本人行為為依據，體現了公平原則。規定了巡游出租汽車駕駛員申請換發網約出租汽車駕駛員證的條件，給傳統業態從業人員提供選擇權，有利于新舊業態共同發展。

不用行政手段限定網約出租車數量和運價，但保留臨時管控權。明確對網約出租車數量和運價實行市場調節。對于絕大多數網約出租車駕駛員屬于兼職的杭州市，這一規定的最大意義在于鼓勵發展分享經濟。同時規定必要時可對網約出租車的數量和價格實行臨時管控，這是為了避免數量過多造成嚴重擁堵或者價格畸高損害乘客利益而保留的行政救濟手段。但只要網約出租車平臺不形成壟斷，傳統出租車有適當的數量，競爭機制能夠把運價控制在合理的水平上。還規定平臺公司應當實行明碼標價，公布計程計價方式并符合國家有關規定，調整運價規則時應提前公布并報備，不得以低于成本的價格運營等，這都是市場經濟基礎上的價格管理手段。

嚴格區分網約出租車和私人小客車合乘。目前我國的多個網約車平臺中，部分業務是商業資本運營的網約車業務，部分私家車網約合乘業務是真正意義的分享經濟。杭州明確規定私人小客車合乘出行不得以營利為目的，合乘信息服務平臺不得以獎勵、補貼等形式吸引合乘服務提供者變相從事非法營運。具體規定合乘出行的駕駛員必須預先發布出行信息供合乘者選擇，合乘者僅分攤部分出行成本或實行免費互助，駕駛員和信息服務平臺收取的每公里費用總額不得超過巡游出租汽車的50%，明碼標價，并投保車上人員責任險；每車（人）每日提供合乘服務不得超過4次。網約出租車平臺公司開展合乘信息服務的，應分別簽訂協議，明確兩者不同的法律關系以及平臺法律責任。這樣一系列規定既鼓勵發展分享經濟，充分利用存量私人小客車資源，又避免不正當競爭。

網約車對社會治理的挑戰

網約車作為分享經濟的一種形態，也帶來了很多不確定性。其線上運行的特點，使傳統的經濟社會管理模式難以適應。近年來分享經濟的爆發式增長使這一挑戰日益凸顯。

使用權和所有權分離沖擊了傳統權益分配模式。分享經濟創造價值的核心，在于利用互聯網等信息技術對現有閑置資源的高效利用，實質就是出售部分閑置的或剩余的使用權。所有權與使用權的分離，創造了瞬時的、短期的、高效的租金等收入，改變了傳統的以交易為主的權益分配模式。在分享經濟模式下，網狀經濟結構取代了原有的以企業為主體的塊狀經濟結構，深刻地沖擊了產權制度、財稅制度等核心問題。這也將觸及到既得利益者的利益，引發新舊經濟的沖突。

平臺避稅給財稅部門帶來政策難題。分享經濟既有公益模式也有營利模式，也有介于兩者之間的模式，還有從非盈利發展為盈利的模式，因此面臨著復雜的稅收問題。某些商業資本借此披上“分享經濟”的外衣，利用當前法律和政策的漏洞，企圖實現免稅偷稅漏稅的目的。目前許多平臺上的服務提供者或個體生產者除了向平臺交服務費之外，并無個人所得稅或營業稅負擔。這種不公平的稅負必然導致同行業傳統公司的不滿。隨著這些新型平臺公司從“燒錢”轉為盈利，稅收之爭還會從國內轉向國際，有些平臺公司選擇稅負輕的國家或地區注冊，利用離岸避稅港將利潤轉往國外，目前已涉及數十億美元的企業所得稅。除非世界各國間能在稅收制度上形成共識，找到應對辦法，否則稅收損失將是很嚴重的。

平臺、供應方、需求方責任劃分不清。分享經濟作為一種全新的商業模式，世界范圍內還沒有明確的法律出臺，供應方、需求方和平臺企業三方的責任、義務、權利缺乏完善的法律依據，導致各種問題及糾紛。例如分享經濟提供了大量的就業機會，促進了隱性就業和自由職業者的規模化發展。但這種非傳統雇傭的勞動關系脫離社會保障安全網，現行的各種社會保障制度難以覆蓋，而且一旦發生勞動爭議，勞動者難以維權，對于這種逐步成為就業新趨勢的新型勞動關系該如何保障，需要制度化的解決。又如網約交通平臺上的服務提供者在工作期間的車險、折舊費等究竟該由誰出？平臺顧客的權益如何界定？權益受損該由誰負責？平臺和服務提供者之間的責權利如何劃分？這些都是對于分享經濟能否順利發展的挑戰。

杭州治理網約車的做法對治理分享經濟的啟示

繼續完善相關法律和政策。分享經濟在我國還是新生事物。面對信息不對稱和監管乏力，政府需要完善法律體系，規范分享經濟中各主體的行為，讓分享經濟有法可循，競爭有序。漢德公式（Hand Formula）主張涉及事故的各方應該承擔的責任，與其避免事故所需要付出的代價成反比，可作為劃分和制定分享經濟中各主體法律責任的理論依據，能用來解決目前網絡平臺普遍面臨的內部治理和政府監管的難題。對于平臺和個人避稅的問題，可參考傳統工商企業的稅收制度，由平臺代收代繳相關稅收。

由政府聯合平臺監管平臺上的個體。政府直接管個體，不僅拋棄了網絡平臺這一最有效的協調主體，而且還讓政府直接面對無數的麻煩和沖突，這不僅會極大地增加公共服務的負擔，而且還會由于監管挫折而損害政府的管治威望。而平臺公司在維護平臺秩序和信譽方面，具有比政府更強烈的積極性、更多的知識經驗及管理手段，有能力管理平臺上的個體。政府的任務主要是為平臺和平臺上活動的個體制定行為規則，在不需要政府強制力干預的領域，還可以指導和監督市場主體制定行業自治規則。至于準入審批，涉及公共安全的領域政府還需要履行職責，其他的也可以由平臺審批并承擔責任。

平臺公司要承擔起制定規則和準入門檻的責任。在引導和規范分享經濟發展的過程中，平臺公司需要充分認識到平臺的責任邊界，制定有利于平臺良性運營、政府監管和惠及社會的平臺規則，利用大數據等高科技手段加強平臺運營管理，承擔更多的公共服務功能。阿里巴巴對平臺上的商家采取了多種監管和治理措施，如開發支付寶提供交易擔保功能，買賣雙方公開評價功能，累積店鋪信譽和個人芝麻信用分數等。此外，阿里巴巴建立了龐大的打假隊伍，并通過中國質造計劃、滿天星計劃等對企業產品質量進行嚴格監督和管理，對行為惡劣的網店進行查封和銷號。這些行為分擔了部分本屬于政府的質量監管工作，減輕了政府工作壓力，保護了消費者權益、改善了創業環境、樹立了平臺信譽，這類工作需要政府給予認可和采信，鼓勵平臺積極作為。

增強個人信用評級。分享經濟模式是高度依賴信用的商業模式，分享經濟的活躍程度與信用評級的建立和完善緊密相關，分享經濟的健康發展也會增強社會信任。因此，需要建立覆蓋交易雙方的信用評級系統，確保能夠在交易前、交易中和交易后提供信用參考，為分享經濟提供安全的交易環境。在這方面阿里巴巴集團作了很好的嘗試，面向商家推出誠信通和淘寶店鋪信譽等級，面向需求方推出芝麻信用分，綜合個人用戶的信用歷史、人脈關系、行為偏好、身份特質、履約能力五個維度的數據信息，目前已被很多國家的政府認可，應用在針對中國人的簽證服務等信用評價領域中。各級政府應采納和廣泛分享平臺推出的信用體系。

鼓勵社會監督和協同治理。監管主體和監管手段要多樣化，發動平臺、社會機構、消費者、提供者等多方力量，建立一套多主體互動的公開社會評價和綜合治理體系，讓各主體在分享前、分享中、分享后都能找到評價依據和關鍵證據。在政府監管手段上要充分利用信息技術和大數據，讓每個人的行為都能在互聯網上有跡可循，糾紛發生時能夠還原事實真相，同時增強社會公眾的監管意識。另外，也可引入商業保險，為分享經濟的各方主體提供保險服務。