美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制及評(píng)價(jià)啟示

張 偉，李長(zhǎng)健（.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制及評(píng)價(jià)啟示

張 偉1，李長(zhǎng)健2
（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

研究目的：總結(jié)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方式和特點(diǎn)，對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制進(jìn)行分析，為中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供借鑒意義。研究方法：文獻(xiàn)研究法。研究結(jié)果：美國(guó)土地交易和土地立法實(shí)踐形成了美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制，即美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層、機(jī)制制度層、機(jī)制實(shí)體層。研究結(jié)論：美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制對(duì)中國(guó)有借鑒作用；中國(guó)應(yīng)建立法治化、市場(chǎng)化、國(guó)際化和現(xiàn)代化的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層；加快頒布實(shí)施《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，完善中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層；發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織，創(chuàng)新中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制實(shí)體層。

土地制度；土地權(quán)益；“三層次”保護(hù)機(jī)制；美國(guó)

1　引言

中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題的核心是農(nóng)民利益問(wèn)題［1］，農(nóng)民利益問(wèn)題的突破口是農(nóng)民土地問(wèn)題。農(nóng)村改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求堅(jiān)持保障農(nóng)民權(quán)益原則，“把保障農(nóng)民根本利益作為深化農(nóng)村改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。2015年中央一號(hào)文件中提出，“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障農(nóng)民土地權(quán)益”，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益已上升為政府重要議題。全面深化改革時(shí)期，解決好中國(guó)農(nóng)民土地問(wèn)題成為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，而中國(guó)農(nóng)民土地問(wèn)題解決的核心在于協(xié)調(diào)農(nóng)民與其他主體的土地權(quán)益關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)益保障與發(fā)展機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題日趨緊迫，農(nóng)民土地權(quán)益受損成為危及城鄉(xiāng)關(guān)系失衡和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要誘因［2-3］。農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)不僅僅是農(nóng)民問(wèn)題，已逐漸成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題［4］，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至整個(gè)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。

中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)不僅需要立足國(guó)情，而且需要積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。美國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)力水平都處于世界發(fā)達(dá)之列，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高，很重要的原因是得益于其較為完善的農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制體系。美國(guó)在土地規(guī)劃、土地生態(tài)價(jià)值提升、土地征收和土地流轉(zhuǎn)等方面形成了穩(wěn)定的土地權(quán)益保護(hù)措施，美國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度和土地法律制度對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)發(fā)揮了積極作用，構(gòu)成了美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制的內(nèi)在核心。因此，為完善中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度，探討美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題尤為必要。

關(guān)于國(guó)外土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的研究，更多的是立足土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面來(lái)展開的，如從土地制度變遷［5］、土地征收［6］、土地流轉(zhuǎn)［7］和農(nóng)民權(quán)益［8］等方面探討對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的影響，較少對(duì)單一國(guó)家土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)化深入研究。美國(guó)在土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、土地征收補(bǔ)償制度、農(nóng)場(chǎng)局制度等方面有其獨(dú)特之處，本文從中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題癥結(jié)出發(fā)，通過(guò)對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制等方面的系統(tǒng)梳理和分析，為中國(guó)創(chuàng)新農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供啟發(fā)意義。

2　中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)雙重囿限

2.1中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)實(shí)踐囿限

目前，農(nóng)地征收問(wèn)題是中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)最突出的問(wèn)題，農(nóng)地征收引發(fā)農(nóng)民自焚等暴力拒遷的社會(huì)事件，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和農(nóng)民土地利益實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地征收問(wèn)題主要體現(xiàn)為，農(nóng)地征收目的公益化、農(nóng)地征收程序規(guī)范化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化三個(gè)方面：《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律頒布時(shí)間不一致，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方式、重點(diǎn)也不盡相同，對(duì)農(nóng)地征收范圍及公共利益涵義界定模糊，阻礙了公共利益實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；相關(guān)法律出臺(tái)以后，法律解釋、實(shí)施細(xì)則以及管理辦法等并未與其形成配套，導(dǎo)致農(nóng)地征收程序規(guī)范性不足，侵害了農(nóng)民土地權(quán)益；農(nóng)地征收補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方式較為單一，較多的土地增量利益沒(méi)有納入補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)，損害了農(nóng)民土地權(quán)益和集體土地利益。

2.2中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度囿限

中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)價(jià)值目標(biāo)發(fā)展性不足：農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)更重視經(jīng)濟(jì)效率取向，社會(huì)公平性容易被忽視；重視政府干預(yù)手段，市場(chǎng)力量作用發(fā)揮不夠；重視基礎(chǔ)性生存權(quán)保護(hù)，發(fā)展權(quán)保護(hù)不足。中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度完整性不足：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致農(nóng)民土地利益沖突與流失；缺少專門的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，導(dǎo)致農(nóng)地征收補(bǔ)償不合理；土地權(quán)益表達(dá)和訴求渠道狹窄，導(dǎo)致農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利受到限制。農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)運(yùn)行機(jī)制多元性不足：農(nóng)民土地權(quán)益組織化保護(hù)主體欠缺，以單個(gè)農(nóng)戶分散化自我保護(hù)為主；社區(qū)作用缺乏明確法律規(guī)定，社區(qū)保護(hù)主體作用虛化；集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，土地利益發(fā)展共享機(jī)制缺失。美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)長(zhǎng)期形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制目標(biāo)發(fā)展性、農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度完整性和運(yùn)行機(jī)制多元性提供重要的借鑒意義。

3　美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制

3.1美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層

美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層指在美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的理論與實(shí)踐中形成并指導(dǎo)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)實(shí)踐活動(dòng)的系列價(jià)值觀念。美國(guó)土地權(quán)益分為地下權(quán)、地上權(quán)和空間權(quán)，這三層權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)讓［9］。1784年土地法令規(guī)定，將西部土地劃分若干區(qū)，移民移入后可獲得自治權(quán)，給予移民者基本的土地生存權(quán)與發(fā)展權(quán)；1787年西北土地法令，詳細(xì)規(guī)定俄亥俄河流域以北土地的處理辦法，保障了人民基本權(quán)利［10］。除法規(guī)條例中，美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層內(nèi)容更多散見(jiàn)于美國(guó)土地權(quán)益糾紛判例，并在美國(guó)土地交易的實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。在美國(guó)土地立法和土地交易實(shí)踐中，逐漸形成了美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)價(jià)值層，包括法治化與市場(chǎng)化、組織化與社區(qū)化、安全化與效率化、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等。

法治化與市場(chǎng)化是美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的手段，美國(guó)土地權(quán)益保護(hù)方面的法律沿用了英國(guó)的土地法體系，包括土地占有方面的權(quán)益和土地非占有方面的權(quán)益［11］，體系繁瑣的土地法律體系是美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益的重要屏障。市場(chǎng)化保障美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主在土地征收和流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障農(nóng)場(chǎng)主的經(jīng)濟(jì)利益。組織化與社區(qū)化是美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)，組織化與社區(qū)化使得美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合起來(lái)，集中力量捍衛(wèi)自身利益。美國(guó)有數(shù)量眾多的涉農(nóng)正式組織和非正式組織，如農(nóng)場(chǎng)局是由美國(guó)眾多農(nóng)場(chǎng)主形成的，在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。安全化與效率化是美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)，美國(guó)土地征收和流轉(zhuǎn)過(guò)程中兼顧效率和安全，追求效率與安全的統(tǒng)一。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等是美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的核心，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益不僅是保護(hù)農(nóng)場(chǎng)主最基本的土地生存權(quán)，更要保障農(nóng)場(chǎng)主土地發(fā)展權(quán)。

3.2美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層

3.2.1清晰的產(chǎn)權(quán)制度，征收目的的公共性 清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是西方私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的重要內(nèi)容，土地私有為美國(guó)建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度提供了必要條件。土地私有是美國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，從根本上屏蔽外來(lái)侵權(quán)，為構(gòu)建美國(guó)社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)［12］。清晰的土地產(chǎn)權(quán)對(duì)于土地交易起著非常重要的作用，可以有效降低交易成本。農(nóng)民獲得允許自由買賣的土地產(chǎn)權(quán)，加之美國(guó)對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度，增加了土地的流動(dòng)性［13］。從而使土地更加合理地集中，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效率，最終推動(dòng)美國(guó)農(nóng)地可持續(xù)健康的流轉(zhuǎn)。由于土地所有者具備了明晰的土地產(chǎn)權(quán)邊界，美國(guó)私有土地的侵犯行為和土地糾紛的案例是罕見(jiàn)的［14］。清晰的產(chǎn)權(quán)制度不僅使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中掌握維護(hù)自身權(quán)益的依據(jù)，而且減少了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的矛盾糾紛。

美國(guó)明確土地征收的“公共利益”范圍，防止土地征收中利益主體的零和博弈［15］。美國(guó)法律規(guī)定，土地征收需首先基于公共用途和追求公共利益前提，嚴(yán)禁非公共性目的的土地征收。征收目的的公共性前提對(duì)防止土地非法征收起到了阻礙作用，同時(shí)減少因追求私人利益而發(fā)生的土地征收，保障了農(nóng)民土地權(quán)益。美國(guó)從20世紀(jì)30年代開始擴(kuò)大公共利益的范圍，界定為“公共福利”，如減少犯罪、消除貧困、改善鄰近地區(qū)環(huán)境等，準(zhǔn)許政府征收個(gè)人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給另一私人所有，從而成就社會(huì)或經(jīng)濟(jì)的公共利益［16］。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的征地范圍嚴(yán)格限于“公共用途”，并盡可能地考慮到對(duì)被征地人的權(quán)利保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)自愿原則下的“滿意”補(bǔ)償，因而私人的農(nóng)地所有權(quán)得到較好維護(hù)。

3.2.2嚴(yán)格的土地分區(qū)，程序的法制性 為實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，美國(guó)實(shí)行土地發(fā)展權(quán)制度，對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格的分區(qū)。美國(guó)土地發(fā)展權(quán)包括土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)兩種方式。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度是指政府將土地分為土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)和接受區(qū)［17］，接受區(qū)接受發(fā)送區(qū)的土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度指地方政府為保護(hù)稀缺性的農(nóng)用地、自然資源保護(hù)用地等土地資源，由政府出資購(gòu)買私有者土地發(fā)展權(quán)的制度。美國(guó)土地分區(qū)制度在保障發(fā)展用地的同時(shí)，保護(hù)了土地資源，規(guī)范了土地?zé)o序流轉(zhuǎn)，同時(shí)維護(hù)了允許開發(fā)和限制開發(fā)地區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)益。

《美國(guó)聯(lián)邦憲法》規(guī)定，只有通過(guò)公正的法律程序，土地才能被征收。首先政府需要出征收多塊土地的公告，但是如果有一塊或少數(shù)土地所有者因補(bǔ)償金低等理由不同意土地被征收，就會(huì)影響到整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。在征得全部土地所有者同意后，美國(guó)政府就征地有關(guān)程序及方案召開聽證會(huì)，聽取利益相關(guān)者的意見(jiàn)，進(jìn)而完善征地方案。然后，由政府指定的第三方機(jī)構(gòu)人員在征得所有土地所有者同意后，對(duì)將要被征收的土地展開調(diào)查和補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估，并提交征地直接實(shí)施機(jī)構(gòu)。并且，如果土地所有者對(duì)報(bào)價(jià)不滿意，可以與政府機(jī)關(guān)進(jìn)行談判，若談判仍不能達(dá)成協(xié)議，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)則實(shí)行強(qiáng)制征收［18］。通過(guò)一整套嚴(yán)格規(guī)范的征收程序，保障美國(guó)土地征收過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益。

3.2.3發(fā)達(dá)的中介服務(wù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)性 美國(guó)設(shè)置了很多專門的特殊法人農(nóng)地管理事業(yè)團(tuán)體，為農(nóng)地交易、流轉(zhuǎn)提供服務(wù)平臺(tái)［7］。美國(guó)土地中介組織提供貸款、承租及出租等服務(wù)，為取得農(nóng)地及未開墾地融資提供便利。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格可由買賣雙方協(xié)商，或由土地中介服務(wù)組織安排專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估師進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。美國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面起了較大的作用，成為農(nóng)場(chǎng)主和土地需求方之間的橋梁，促進(jìn)了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)的中介服務(wù)滿足了美國(guó)農(nóng)民土地交易需求，保障了美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)了美國(guó)土地供需平衡。

根據(jù)《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定，美國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市場(chǎng)機(jī)制決定。美國(guó)土地征收補(bǔ)償價(jià)格需充分考慮土地所有者的經(jīng)濟(jì)利益，否則難以進(jìn)行征收。征地補(bǔ)償價(jià)格由土地買賣雙方進(jìn)行協(xié)商，自行商定征地價(jià)格。在美國(guó)，盡管征地實(shí)踐中存在不予補(bǔ)償?shù)姆墙?jīng)濟(jì)損失，但因補(bǔ)償對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、支付期限等比較明確合理，所以基本上沒(méi)有補(bǔ)償糾紛［19］。美國(guó)土地征收補(bǔ)償不僅考慮了被征地現(xiàn)有價(jià)值，還考慮被征地未來(lái)的價(jià)值，即土地增值收益是征地補(bǔ)償考慮的重要內(nèi)容。土地征收過(guò)程中，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是確保農(nóng)民的合法權(quán)益關(guān)鍵［20-21］。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)性是美國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，是土地順利征收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.3美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制實(shí)體層

3.3.1農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的社區(qū)維度 維護(hù)社區(qū)土地權(quán)益方面，美國(guó)農(nóng)村社區(qū)邀請(qǐng)土地部門、農(nóng)業(yè)部門、戰(zhàn)略和長(zhǎng)期規(guī)劃部門、環(huán)保及污染控制部門、土地所有者及社區(qū)成員等多方主體，廣泛討論關(guān)系社區(qū)土地權(quán)益的土地利用、綜合規(guī)劃等問(wèn)題。最終眾多參與主體在協(xié)商妥協(xié)中達(dá)成一致，最大程度上維護(hù)了社區(qū)成員的土地權(quán)益。通過(guò)廣泛的社區(qū)民主參與，照顧到了眾多相關(guān)主體的利益訴求。另一方面，社區(qū)成員相互監(jiān)督，有利于規(guī)范土地利用和流轉(zhuǎn)程序，防止土地所有者任意使用土地破壞社區(qū)生活環(huán)境。社區(qū)推選出自己的利益代表，與其他主體進(jìn)行利益博弈，防止侵害社區(qū)土地權(quán)益。社區(qū)作為農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的重要載體［22］，社區(qū)在美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面起著重要的積極作用，社區(qū)力量維護(hù)社區(qū)土地權(quán)益，防止社區(qū)土地權(quán)益受損。

3.3.2農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的農(nóng)場(chǎng)局維度 除社區(qū)力量外，農(nóng)場(chǎng)局在維護(hù)農(nóng)戶或農(nóng)場(chǎng)主土地利益中發(fā)揮了重要作用。農(nóng)場(chǎng)局是農(nóng)場(chǎng)主或農(nóng)民自己的非政府組織，成立該組織的目的就是通過(guò)全國(guó)性農(nóng)場(chǎng)主的聯(lián)合，集中表達(dá)利益訴求，為所有農(nóng)場(chǎng)主自身代言。其作用可歸結(jié)為：一是農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)主表達(dá)政治利益訴求的重要橋梁，向外界傳遞農(nóng)場(chǎng)主的心聲；二是它直接代表農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)主的利益，有力維護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)主的切身利益。農(nóng)場(chǎng)局代表全體農(nóng)場(chǎng)主，以農(nóng)場(chǎng)主利益最大化為原則，確定政策價(jià)值傾向。農(nóng)場(chǎng)局在涉及全體農(nóng)場(chǎng)主切身利益法案的制定與頒布過(guò)程中，通常會(huì)組織強(qiáng)大的游說(shuō)團(tuán)隊(duì)，對(duì)他們所選出的議員施加壓力，進(jìn)而達(dá)到影響某項(xiàng)法案通過(guò)與否［23］。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局代表著農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)主群體利益，在美國(guó)農(nóng)地立法、相關(guān)政策制定乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著極其重要的角色。

3.3.3農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的政府維度 農(nóng)地私有制并非意味著農(nóng)場(chǎng)主擁有絕對(duì)完整的土地所有權(quán)，因?yàn)槊绹?guó)聯(lián)邦和州政府對(duì)土地保有土地征收權(quán)、土地管理規(guī)劃?rùn)?quán)、土地稅收權(quán)等權(quán)力。根據(jù)美國(guó)各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及土地利用計(jì)劃，將全部土地分為土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)及接受區(qū)。由州政府評(píng)估確定開發(fā)權(quán)價(jià)值，由兩塊區(qū)域的土地所有者根據(jù)市場(chǎng)原則自由交易。政府將私有者的土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)以后，該塊土地只能在原有的用途范圍內(nèi)使用，不得改變?cè)械挠猛尽Ｆ鋵?shí)質(zhì)是由政府通過(guò)出資補(bǔ)貼土地所有者，彌補(bǔ)限制開發(fā)給所有者帶來(lái)的損失，從而達(dá)到土地用途管制的目的。政府力量在美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)中起著重要的作用，政府對(duì)企業(yè)和私人土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行限制和審查，防止不合規(guī)定和損害社會(huì)福利的土地流轉(zhuǎn)行為。

美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層、美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層和美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制實(shí)體層共同構(gòu)成了美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制，保障了美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主的土地權(quán)益。美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層從價(jià)值指導(dǎo)層面，對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)觀念進(jìn)行了引導(dǎo)，是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的價(jià)值原則；美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層從制度層面，對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)行為進(jìn)行了規(guī)約，是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的行為準(zhǔn)則；美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制實(shí)體層從實(shí)體層面，對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的載體進(jìn)行了構(gòu)建，是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的行為主體。

4　美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)評(píng)價(jià)及啟示

4.1對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的評(píng)價(jià)

（1）美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層包括系列價(jià)值觀，法治化與市場(chǎng)化、組織化與社區(qū)化、安全化與效率化、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的價(jià)值觀念對(duì)保障美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主的土地權(quán)益指明了手段、基礎(chǔ)、目標(biāo)等。美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層中，對(duì)市場(chǎng)化、自由化的過(guò)度泛化并不合適發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際，容易造成農(nóng)民土地權(quán)益受損、土地非農(nóng)化、土地非糧化、土地過(guò)度集中等問(wèn)題。

（2）美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層在防范農(nóng)場(chǎng)主土地權(quán)益受損，保護(hù)農(nóng)場(chǎng)主土地權(quán)益方面起到了重要作用。美國(guó)雖有相對(duì)完善的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層，但美國(guó)土地征收和土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中同樣存在侵害農(nóng)民土地權(quán)益的情況。

（3）美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的重要做法是將社區(qū)成員聯(lián)合起來(lái)，將廣范圍的農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)聯(lián)合形成的合力保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，構(gòu)成美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益多元化保護(hù)體系。但是，社區(qū)或農(nóng)場(chǎng)主的聯(lián)合可能會(huì)導(dǎo)致?lián)p害集體和國(guó)家利益而維護(hù)社區(qū)農(nóng)場(chǎng)主等少數(shù)人的利益情況。農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合維權(quán)對(duì)州政府利用土地發(fā)展公共事業(yè)形成障礙，造成多數(shù)人的暴政，導(dǎo)致土地權(quán)益保護(hù)的“奧爾森困境”。

4.2美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)對(duì)中國(guó)的啟示

中美兩國(guó)基本制度和文化存在較大差異，相對(duì)于美國(guó)土地私人所有、聯(lián)邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制，中國(guó)土地實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格公有制。因此，在借鑒美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制的同時(shí)，需考慮結(jié)合中國(guó)實(shí)際，甄別取舍。

（1）美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層內(nèi)容對(duì)中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的啟示：不斷創(chuàng)新和發(fā)展中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)理念，致力于培育法治化、市場(chǎng)化、開放化、共享化、安全化的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層。

（2）借鑒美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善中國(guó)農(nóng)民土地利益權(quán)利化、土地權(quán)利制度化的啟示有：第一，立法方面進(jìn)一步明確和擴(kuò)展農(nóng)民土地利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，形成農(nóng)民土地權(quán)益的制度化保護(hù)；第二，加快制定與實(shí)施《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，形成合理的補(bǔ)償機(jī)制，防止違法征地和暴力拒遷；第三，逐漸剝離土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，強(qiáng)化土地的生產(chǎn)作用，完善人地關(guān)系。

（3）美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制實(shí)體層給中國(guó)的啟示是：第一，加大公共財(cái)政扶持農(nóng)民合作組織發(fā)展力度，培育和壯大農(nóng)民合作組織力量，完善農(nóng)民土地權(quán)益的利益代表機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制；第二，加強(qiáng)社區(qū)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的力度，推進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)益與金融要素、技術(shù)要素、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)要素對(duì)接整合，創(chuàng)新農(nóng)民土地權(quán)益的利益產(chǎn)生和利益協(xié)調(diào)機(jī)制；第三，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶間的利益互動(dòng)關(guān)系，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)益的利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制。

5　結(jié)論與討論

5.1結(jié)論

美國(guó)土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制體系包括，美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制價(jià)值層、美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制制度層和美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制實(shí)體層三個(gè)層次。美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制對(duì)保護(hù)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，價(jià)值層為美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)指明了方向，制度層為美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供了依據(jù)，實(shí)體層為美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供了保障。

5.2討論

（1）本文在對(duì)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制體系展開分析的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)價(jià)值目標(biāo)發(fā)展性、保護(hù)制度完整性、運(yùn)行機(jī)制多元性提供對(duì)策建議，農(nóng)民土地權(quán)益協(xié)調(diào)、發(fā)展與共享機(jī)制的研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）適合美國(guó)的農(nóng)民土地保護(hù)機(jī)制體系在中國(guó)或“水土不服”，機(jī)制體制借鑒時(shí)需考慮具體生態(tài)環(huán)境的因素，需符合中國(guó)基本制度和文化環(huán)境，并在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和完善中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制體系。未來(lái)的研究中，需進(jìn)一步深入研究制度差異、文化差異對(duì)中、美兩國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)效果的影響。

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（本文責(zé)編：陳美景）

American Peasants' Land Rights and Interest Protection Mechanism and Its Revelation

ZHANG Wei1，LI Chang-jian2
（1.College of Economics & Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China； 2.College of Humanities and Law，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China）

The purpose of this paper is to summarize the characteristics of peasants’ land rights and interest protection，to analyze its historical evolution and mechanisms of peasants’ land rights and interest protection so as to provide reference for the peasants’ land rights and interest protection for China.Literature quotation method is employed.The results show that：The “three levels” of American peasants’ land rights and interest protection mechanism includes the value layer，the institution layer and the physical layer.The conclusion of this paper is that the “three levels” of American peasants’ land rights and interest protection mechanism can be used as references for China.Specifically，1）legalization，marketization，internationalization and modernization should be the value layer； 2）we should enact rural collective land expropriation and compensation act as soon as possible to improve the institution layer； 3）we should develop the collective economic organizations to innovate the physical layer.

land institution； land rights and interests； “three level” protection mechanisms； America

F301.1

A

1001-8158（2016）01-0047-06

10.11994/zgtdkx.2016.01.005

2015-05-08；

2015-11-05

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益保障研究”（14JZD014）；湖北省高等學(xué)校優(yōu)秀中青年科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)計(jì)劃項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究”（T201528）。

張偉（1987-），男，湖北廣水人，博士研究生。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地制度改革研究。E-mail：gageila@126.com