“去中心化”與溫州主城區空間首位度提升

任曉 易元芝

“去中心化”與溫州主城區空間首位度提升

任曉 易元芝

在省域空間戰略由“強縣”轉向“都市”背景下，溫州要將城市化方向和重點轉向提升主城區首位度以及架構以其為核心的都市區空間體系，以此為優化空間體系突破口，跨越半城市化陷阱，加快城市化進程和空間結構轉型

空間的“去中心化”或“泛中心化”（Decentralization）趨勢是指資源集聚與功能集中在空間上的動態分散過程，是相對于空間首位度抑或“中心化(concentration)”“極化（polarization）”的概念。靜態來看，在一個地域空間中某個區塊首位度越高，說明首位區塊在這一地域空間經濟社會發展中越處于控制與主導地位。而首位度低，則對應兩種可能情況：或者該空間體系處于較高的發展水平，空間各組成部分發展比較協調的城市化高級階段，可稱之為“高階分散”，或者則表明空間體系發展缺乏首位引領區塊，空間發展組織功能低效的城市化初級階段，稱之為“低階分散”。

溫州城市化去中心化的態勢明顯且呈現低階分散特征。即經濟地理空間布局分散，經濟要素收斂在多個低能級空間集聚點，城市等級層次不清，能級邊界模糊，突出表現為溫州主城區（市轄區）未能體現應該有的空間首位度。課題組從經濟總量、財政金融、對外經貿、公共服務、科技人才、交通流量共6項指標綜合測算，溫州主城區絕對分值為2.68，較對標選取的東部沿海7個副級城市主城區首位度平均分值低了1.65分。從過去4年里各項指標變動情況看，溫州主城區首位度從2011年的3.53，逐年下降至2014年的2.77，表明溫州區域關于經濟地理空間中心化演進呈逆向低階分散的去中心化過程。其中經濟總量、財政金融兩項首位度指標下降幅度最快，反映溫州主城區作為溫州都市圈核心區最關鍵的經濟要素集聚水平和生產服務功能在持續弱化。

中心化的偏離

去中心的基本緣由是，其一，農村工業化慣性。早年在溫州模式主導下同步于家庭工業出現了一批碎片化產業區。如果說這一落后空間形態有其產生的特殊背景，但在條件成熟的上世紀90年代末溫州卻沒能抓住空間延伸拓展機會改變路徑依賴，以致這種規模不經濟的分散布局積重難返，為此甚至一度將錯就錯出現就鄉建鎮的權宜方案，由此埋下為人詬病的產業與空間結構“低小散”的草蛇灰線。工業區在城鄉彌散式無序落子導致目前異常艱巨的主城區“三改一拆”任務（舊住宅區、舊廠區、城中村改造和拆除違法建筑）。僅在市轄鹿城區一地，包括“退二進三”的工業廠區（房），土地利用率低（建筑容積率低、使用效率低、投入產出低）的舊廠區（房），國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業的舊廠區（房），以及納入落后產能整治范圍的舊廠區（房）就有260萬平方米。這些老舊工業區或遺落于70余個城中村形成了主城區中心化的瓶頸。

其二，分散融資開發模式。城市化啟動需要額外增量資本投入，因而城市化過程很大程度上是融資模式的投射。改革之初的城市化需要自上而下的資源支持，溫州城市化缺少包括銀行信貸等金融資源在內的任何外部資金渠道支持，地方財政更無積累。溫州發展出了主要通過民間投入融資共建特殊城市化模式，其中就出現了民間籌資自建“農民城”龍港鎮。社會資金參與了主城區的機場、鐵路、跨江大橋、體育中心、高校等公共設施建設。期間，鹿城區的人民路改造復制了龍港“誰投資、誰所有、誰受益”的市場機制，通過群眾認購沿路開發的商品房順利解決了資金來源。雖然這在客觀上加速了舊城更新速度，但欠缺城市發展長遠規劃和統籌，建設水平和設施標準較低。在這一模式下由于缺乏整體開發改建所需的大筆資金，只能邊籌資邊開發，無論是建設體量規模，還是品位檔次，均受限于民間資金分散分時到位情況，以及中小開發企業融資與財務運籌能力。更糟糕的是開發企業為了迎合市場需求以回籠資金，主城區商業開發通常選擇最具商業價值、最快回收投入的開發模式，而土地出讓方為順利出讓土地，配合中小開發企業訴求將本應連片整體開發地塊切碎供地。由此帶來一系列不可避免且難以彌補的弊端，主城區缺乏分區設計，工業區、商貿區、居住區、政務區相互交叉、高度混雜，出現“居住區里搞商業、商業區里搞工業”，主城區與市效外圍在空間結構上毫無層次錯落和梯度秩序可言，中心化不足矛盾突出。

其三，半城市化陷阱。中心區域長期未能走出半城市化(peri-urbanization)這一本應快速跨越的過渡性形態。主城區面臨較為明顯且程度較深的半城市化陷阱挑戰，從經濟體量集聚度看，溫州目前主城區的經濟體量難以起到輻射和帶動職能。2015年溫州中心城區經濟總量占區域經濟總量的比重和年化平均增長為40.1%、0.3%，同期7個東部沿海副省城市平均水平為67.3%、2.2%；從生產性服務職能看，盡管主城區生產性服務業靜態產值比重高于全市平均水平，但增長率卻只能與全市生產性服務業平均增長率持平；從經濟結構借位協同上看，主城區與外圍縣域經濟的結構同構度偏高。主城區的商業綜合體、金融集聚區、物流倉儲園區、總部基地，這些項目在溫州市所轄縣市幾乎被同款復制，而且建設規模，功能業態、運營模式基本一致，反映了溫州都市區市域空間范圍內項目前期規劃階段明顯缺失以差異化分工為導向的區域協調。從空間秩序來看，主城區擴容遲滯，空間擁擠，人居、產業發展環境劣質化。主城區在過去的2005-2014年10年間，除了最近兩年外，前8年溫州主城區建設用地增速表現為逐年平穩下降，平均增長速度為5.33%，落后于同一時期主城區建成區面積增幅的6.12%。從空間運營效率來看，主城區人口絕對規模雖然已堪比特大城市，但城市管理水平難以與之匹配。市政設施的完備程度，交通通達暢通程度，公共立體空間的服務利用，城市運行的友好智能等綜合運營能力相對不足；從空間軟實力看，主城區生態人文、功能品質、人居質量等綜合觀感分值較低，特色不夠清晰，區域創新載體、地域人文、身份認同等文化軟實力不強。另外，在人才、科技等高端要素區際爭奪中落后，領軍拔尖人才和團隊從前些年“引得進，難留住”到目前“難引進，留不住”，科技經費、人才數量等指標近年來提升乏力。

首位度提升建議

在省域空間戰略由“強縣”轉向“都市”背景下，溫州“十三五”期間要將城市化方向和重點轉向提升主城區首位度以及架構以其為核心的都市區空間體系，以此作為優化空間體系的突破口，跨越半城市化陷阱，加快城市化進程和空間結構轉型。

以集聚高端要素為近期優先議程。積極爭取溫州城市行政層級升格，并提前考慮和謀劃以功能整合為原則重新調整劃分包括甌飛、瑞安、樂清、永嘉在內的更大范圍的行政區劃，適時推動形成“第五區”“第六區”；優化提升主城區服務、集散、創新和開放功能，在都市區范圍以“協作化發展、差異化競爭”為指導，落實錯位發展，將傳統產業功能從主城區向外疏解和轉移，置換為具備國際水平的高端服務業態，在“以中心城區為依托的產業集聚區”（如甌江口產業集聚區、浙南沿海先進裝備產業集聚區等）規劃布局發展一些產業鏈高端環節項目。

以發展現代服務業為結構高級化路徑。主城區產業要向高端化、創新型發展，帶領都市區整體形成產業梯度效應。著重推進現代服務業發展，尤其要重視“高知識含量、高技術含量、高附加值”和“新技術、新業態、新方式”服務業的引進、培育和壯大。大力促進研發、創意、金融、物流、營銷、服務外包等生產性服務業發展，形成以服務業為主導的產業集聚路徑。通過高水平生產服務能力形成對溫州都市區高新技術產業、新興戰略性產業的支撐，從而確立首位空間的功能領先地位。

以培育高級別功能性組織為能級升格重點。超前謀劃和建設主城區公共基礎設施。在更大時空背景下謀劃功能性設施項目，避免簡單局限于單個項目本身經濟效益，堅持更高的標準，高起點規劃、高質量建設、高水平管理，尤其甌江口新區、龍灣和甌海新城開發等應該堅持基礎設施適度超前，確保近中期在功能上的絕對優勢，以形成強大的中心極化效應。圍繞主城區基礎設施現代化和公共服務大提升，突出低效土地二次開發利用，城市有機更新，新區空間拓展和大平臺搭建，以及航空產業、交通設施、城建市政、科技教育大項目落地，積極爭取國字號的功能性組織、機構和項目落戶，拉高主城區首位綜合能級。

以提升管理運營效率為治理能力提高主題。未來主城區的空間治理主題應逐步從粗放式日常維護轉向更高效的精細化治理。通過理念變革和技術創新提升治理能力，提高空間管理運營效率，保持可持續的發展能力和整體競爭力。通過治理架構和運營體制變革體現空間共治、自治理念。對于甌江口新區等先造城后引項目的“城市化推動工業化”區域，重視項目方的意見與參與者意見，形成由社會組織、機構業主、招商企業和城市居民共同參與合作的治理架構，重視從前期規劃、項目建設到運營維護全過程的多元主體自治。通過信息化手段應用升級治理技術，解決通勤秩序、市容管理，市政服務等投入大效果差的問題，在治理手段方式上更多采用智能化方案提高效率。

（本文為溫州市社會科學院2015年度課題“‘十三五’溫州城市化進程、需求與調控方案研究”階段成果。）

作者：任曉，溫州市委黨校教授；易元芝，溫州市社會科學院副研究員