推進杭州農村土地承包權股份制改革

黃海平 黃寶連

推進杭州農村土地承包權股份制改革

黃海平 黃寶連

率先發展的地區總是先遇到體制機制障礙。近年來，杭州積極以城市國際化帶動城鄉一體化發展，形成了新型城鎮化發展的內在動力，城鄉融合發展程度較高，創造了以農村為腹地全國大城市城鄉收入最小差距的好成績。但在深入推進一體化發展中，杭州當前面臨嚴重的資源空間約束，尤其是土地資源約束。在搶抓2016年G20峰會、2022年亞運會的歷史機遇中，如何推動資源要素改革為跨越式大發展提供持續的發展動力，打造以城市國際化帶動城鄉一體化發展的2.0版，為全國開辟一條可復制可推廣的新型城鎮化道路，成為當前亟待考慮的重大現實問題。

改革的內在要求

當前，我國城鄉發展進入全面轉型發展的新時期。但與此同時，由于受城鄉土地制度、戶籍制度等約束，中國新型城鎮化問題凸顯，城市環境基建和功能服務相對滯后，各種“城市病”涌現，還是低水平的城鎮化。在大多數城市中，“三農”問題不但表現為傳統意義上農業、農村、農民問題，而且表現為日顯突出的農民工和“城中村”問題，演變為更為復雜的“四農一村”問題。

為解決城鄉二元不斷拉大的發展趨勢和“三個一億人”突出問題，國家全面部署實施新型城鎮化發展戰略。現代產權理論也強調，產權清晰界定比所有制屬性更有效。而產權不清、缺乏保障正是我國農村集體土地制度問題的癥結所在。理論界一致認為，實現“三個一億人”戰略目標，必須探索在“三權分置”下完善土地各項權利的有效實現形式，有序開展土地權益股份制改革應是農村土地產權新形態實現的必然要求，成為深入推進新型城鎮化的必然選擇。2015年，杭州城鎮化率75.3%，全市人均GDP為112268元，根據世界銀行劃分貧富程度標準，杭州市已達到“富裕國家”水平，進入了以城市發展帶動鄉村全面共享發展的新階段，推進城鄉要素市場一體化發展的關鍵時期。

地方的實踐探索

當前農村集體土地制度已羈絆了城鎮化進程，亟待構建新型農村土地產權新形態，即農村土地承包權的股份制改革。近年來，圍繞滿足城市化對土地的需要，各地尤其是經濟發達地區和大中城市近郊紛紛進行農村土地產權制度創新。

綜合近年來各地改革模式，可以歸納為三種：一是對農戶承包地重新確權頒證，建立新型土地股份合作組織；二是建立農村承包地經營權流轉市場，推進土地適度規模經營；三是開展土地整治，在一定范圍內實施“增減掛鉤”“指標交易”。雖然這些改革是在一定區域內的探索，但對杭州全面推進改革起到了積極的借鑒作用。

改革的機遇和條件

杭州已具備了全面開展農村土地承包權股份制改革的歷史機遇、厚實支撐，一些地區已進行了多年的實踐探索，為全面推進農村土地承包權股份制改革奠定了基礎條件。

杭州迎來推進深化改革的歷史機遇，為實施農村土地股份制改革提供改革大環境。杭州舉辦2016年G20峰會，即將舉辦2022年亞運會，以及2017年全國學生運動會、2018年世界短池游泳錦標賽，這些“大事件”必將為推進杭州市高起點上新發展注入強大動力，為杭州帶來密集持續、高端全方位的國際要素集聚。在可預見的將來，“大事件”后效益必將帶動其他國際性事件在杭州發生。根據國際經驗，“大事件”必定催生大改革。杭州要抓牢抓好“大事件”驅動效應，全面推進農村綜合制度改革，推進包括農村土地承包權股份制改革在內的一攬子改革方案，爭取國家賦予杭州全面創新改革試點，支撐杭州大發展。

杭州“產城人”高度融合發展，改革創新活力持續增強，為實施農村土地股份制改革夯實了物質基礎。伴隨著杭州城市化進程，產城實現良性互動，高度融合，網絡化的城鎮承載了以塊狀經濟為特色的杭州經濟。這為農民創業起步降低了門檻，創造了條件，增加了杭州快速消費品國內外市場占有率，提高了農民生活水平，推動了區域經濟繁榮。目前杭州產值10億元以上的產業集群有100多個，每個產業集群背后都支撐著一個鎮，或是城市。2015年，杭州落實“人才新政27條”，發放人才創新創業資助資金1.4億元，辦理人才落戶10730名；新增大學生創業企業1485家，科技、產業、金融深度融合發展，新增備案私募金融機構838家，新成立蒲公英等引導基金10家。杭州夢想小鎮、基金小鎮、云棲小鎮等一批特色小鎮成為匯聚人才資本、創業創新的新陣地，成為創業創新重要載體和經濟新增長點。

靠著中小企業的成長和非農就業人口的集聚，杭州自然而然萌發了城鎮化的內在動力。杭州小城鎮多數是依靠中小企業的成長和非農就業人口的自然集聚形成，是城鎮產業發展、人口集聚的自然結果。也就是說，杭州城鎮化的動力完全來自內部，是內生型的，遵循了城鎮化發展的客觀規律，實現了“產城人”高度融合發展。

杭州城鄉一體化深度融合發展，居民收入差距高位上縮小，為實施農村土地股份制改革積累了社會條件。近年來，杭州城鎮化快速發展，城鄉一體化進程加快，“三農”問題得到較好解決。杭州創新了區縣協作新機制，推動主城區優質資源向西部縣（市）轉移，實施旅游西進、要素西進、人才西進等平衡區域發展戰略。杭州較早開展美麗鄉村建設，率先實施中心鎮、中心村建設，制定出臺了《關于加快發展中心鎮培育小城市的若干意見》，以及《關于推進中心鎮和小城市培育試點鎮行政管理體制改革的實施意見》《杭州市中心鎮“雙千工程”三年行動計劃（2013-2015年）》等一系列推進城鄉一體化發展的政策文件和指導意見，有效地推進了杭州城鄉一體化發展。同時，杭州農地征用制度改革基本做到“同城同待遇”，社會和諧程度較高，較早進行土地制度改革，具備全面推進土地股份化改革的各項條件。杭州推進城鄉一體化的改革探索，有力地推動了城鄉一體化發展，推動了城市基礎設施、公共服務、現代文明等向農村延伸、輻射。

隨著農村各項改革試點陸續展開，杭州市農民財產性收入呈現快速增長的態勢。農民財產性收入來源形成“多元結構”特點，其中租金收入成為全市城鄉結合部農民收入的重要來源之一，2015年同比再增長38.9%。

全面改革思路和建議

杭州在經濟社會發展、城鄉統籌協調等方面已具備開展農村土地股份制改革的良好條件和優勢，尤其是杭州城鎮化是內生自然過程，“產城人”融合發展，已基本具備開展改革的內外條件，應以貫徹落實《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》為契機，全面開展農村土地股份制改革。

建立黨政主要負責人為核心領導的推進工作機制。當前城鄉改革依然以解決農民與土地為主要任務，推進農村土地股份制改革是涉及新型城鎮化最為關鍵的改革之一，是黨委和政府的中心工作。同時，推進農村土地股份制改革又是涉及利益主體多、問題復雜、易引發群體事件的綜合性改革，要建立區（縣、市）黨政主要負責人為核心領導的推進工作機構及工作機制，堅持主要領導親自抓，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的全面領導改革，進行頂層設計改革方案和實施細則。

分步驟有序推進農村土地股份制改革。杭州應以蕭山、余杭、富陽為第一批，臨安、淳安、建德、桐廬為第二批，有序推進農村土地股份制改革。具體來講，蕭山、余杭、富陽已實現撤市設區，融入杭州主城區發展的制度障礙已破除，但三區又是城市帶動農村發展的城鄉混合社會結構，城鄉土地市場尚未形成，農村土地的財產性功能發揮不夠，應推進農村土地承包權股份制改革，建立新型農業經營制度，釋放更大制度紅利。臨安、淳安、建德、桐廬經濟發展相對滯后，在第一階段蕭山、余杭、富陽全面完成改革后，借鑒先行經驗和好的做法，結合自身情況推進改革。

以縣域為整體推進農村土地股份制改革。當前形成了農村土地“三權分置”制度創新，推進實施綜合整治和增減掛鉤試點，推進農村建設用地市場化改革。國內多數地方開展改革，基本是以鄉鎮級行政范圍內進行探索，土地潛在的財產功能發揮有限。杭州應發揮自身優勢，以縣域為范圍，推進農村建設用地上市流轉，擴大土地指標增減的試點半徑，激發土地資本潛在功能，為改革創新注入可持續的發展新活力。在縣域范圍的基礎上，進一步擴大試點范圍，擴至全市域內的土地指標交易，增加指標增減掛鉤的半徑。

以農村土地股份制改革為引領全面推進農村綜合改革。農村土地改革與戶籍制度是目前推進農業轉移人口市民化的兩大制度羈絆，同時，也受到農村集體資產的影響。推進農村土地股份制改革，要與戶籍制度改革、集體資產改革及宅基地（建設用地）改革同時進行，并以農村土地股份制改革為引領全面推進農村綜合改革。

推進全市域一體化發展的新格局。一是創新區縣（市）協作。深化城鄉一體化發展，制定實施新一輪城鄉區域統籌發展政策，深入實施科技、人才、文創、旅游、交通等西進行動，加大產業轉移和幫扶力度，強化中心城區對縣（市）的優質資源輻射帶動；充分發揮臨安、建德、桐廬、淳安等4縣市各自優勢，加快推動縣域經濟向都市區經濟、郊區經濟轉型發展；二是加快推進撤縣（市）設區進程。推進杭州下轄四縣（市）設區進程，擴大中心城市的發展空間和規模，增強城市競爭力，加快全市域的深度融合和協調發展；三是建設第六產業特色小鎮，開辟農村農業發展的新模式，打造“美麗杭州”升級版。

（本文資助項目：國家社科基金項目（13CGL090）：農村土地產權制度改革進程中的土地流轉平臺建設及運行機制研究。）

作者單位：黃海平，淮北師范大學管理學院；黃寶連，杭州市發展規劃研究院