福州市公共園林綠地市場化管理芻議

唐必成

（福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 南平 353000）

福州市公共園林綠地市場化管理芻議

唐必成

（福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 南平 353000）

文章對福州市公共園林綠地市場化運作效果及存在問題進(jìn)行了分析。結(jié)果表明，園林綠地市場化運作存在養(yǎng)護(hù)企業(yè)經(jīng)費投入不足、從業(yè)人員文化低、流動性大、技術(shù)水平參差不齊、養(yǎng)護(hù)企業(yè)長效管理意識不足、綠地建設(shè)造價低，移交后養(yǎng)護(hù)難度大等一系列問題，針對存在問題提出了相應(yīng)對策。

公共園林綠地；市場化管理；福州市

城市公共綠地是指由各級政府投資建設(shè)和管理的，為市區(qū)發(fā)展和市民服務(wù)的城市公園綠地、風(fēng)景林地、防護(hù)綠地、道路綠地和居住區(qū)公共綠地等。福州市作為福建省省會城市，政府對園林綠化的發(fā)展越來越重視，現(xiàn)已基本形成“顯山、露水、透綠”的城市特色。福州市園林局提供的數(shù)據(jù)顯示，福州市森林覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了55.3%，綠化覆蓋率為42.9%，人均公園綠地12.8平方；與全國31個省會、直轄市園林綠化指標(biāo)相比，綠地率排名第5位，綠化覆蓋率排名第13位，人均公共綠地面積排名第6位，綠化整體水平位列全國中上水平。目前，福州市城市園林綠化養(yǎng)護(hù)管理采用市場化運作，實現(xiàn)“事企分開、管養(yǎng)分離、科學(xué)管理、養(yǎng)護(hù)提質(zhì)”，建立起了靈活高效的綠化管理模式，提升了園林綠化管理效率。但是，在市場化運作過程中也出現(xiàn)了一些問題，因此，對面臨的問題進(jìn)行探討，提出相應(yīng)對策，對于提高福州市綠地管理效率具有重要意義。

1.城市公共綠地養(yǎng)護(hù)管理模式

目前公共綠地養(yǎng)護(hù)方面有三種不同的模式：首先是雙軌制管理模式，也就是按照市場化的模式管理新建的綠地，采取原來事業(yè)單位的管理模式管理原有的綠地。這種管理模式只是一種過渡，到最后還是會轉(zhuǎn)化為市場化管理模式。其次是事業(yè)單位管理模式，這種模式主要是由政府部門負(fù)責(zé)綠化養(yǎng)護(hù)。第三是市場化管理模式，也就是政府通過招標(biāo)，由企業(yè)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，政府主要負(fù)責(zé)綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定，并對綠化工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；而在實施澆水、施肥、修剪、病蟲防治等工作的時候，就要由具備一定資質(zhì)的園林綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)來承擔(dān)。政府部門通過招標(biāo)方式與綠化企業(yè)簽訂合同，按中標(biāo)價支付經(jīng)費，養(yǎng)護(hù)工人由綠化企業(yè)雇用管理。福州市從2014年1月起正式推行綠化社會化養(yǎng)護(hù)，引進(jìn)社會力量參與養(yǎng)護(hù)工作。目前，福州市公共綠地由華藝生態(tài)園林股份有限公司、深圳市城基園林發(fā)展有限公司、廣州市園林建筑工程公司三家公司進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。

2.城市綠化養(yǎng)護(hù)市場化管理模式的優(yōu)點

城市綠化養(yǎng)護(hù)管理市場化就是指其養(yǎng)護(hù)管理權(quán)的市場化，也就是說把以往在傳統(tǒng)體制下的綠地養(yǎng)護(hù)作業(yè)的經(jīng)營權(quán)通過市場招標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。要想實現(xiàn)市場化，就要有競爭，并構(gòu)建競爭機(jī)制。通過行駛公共權(quán)力，城市園林綠化管理部門進(jìn)而有效地管理好城市綠地養(yǎng)護(hù)，確保綠地良好的景觀和使用效果，以滿足城市發(fā)展和人民生活的需要。相比傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理模式，市場化管理模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）減本增效，提高政府經(jīng)費使用效益

原有事業(yè)單位管理模式，由于機(jī)構(gòu)龐雜、人員編制等問題導(dǎo)致管養(yǎng)成本過高。每年城市公共綠地養(yǎng)護(hù)費用都是財政預(yù)算支出中金額較大的項目，而且每年的費用都在增長。市場化在選擇城市公共綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)的時候，所采取的投標(biāo)方式基本上都是以合理低價為中標(biāo)條件，通過這樣的方式就能夠節(jié)約大量的經(jīng)費開支。當(dāng)中標(biāo)的企業(yè)為了達(dá)到減員增效的目的的時候，他們就要不斷提高工作效率，精簡各級管理人員等，這樣還能夠不斷擴(kuò)大養(yǎng)護(hù)綠地面積。

（2）權(quán)責(zé)明晰，有利于提高管護(hù)水平

在事業(yè)單位管理模式中，綠化部門既是綠化建設(shè)單位，又是綠化養(yǎng)護(hù)單位，還是綠化監(jiān)督單位，難免存在社會效益與經(jīng)濟(jì)效益不同目標(biāo)的矛盾。而市場化管理模式中，綠化職能部門對中標(biāo)養(yǎng)護(hù)企業(yè)實行合同管理，明確養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量好壞對養(yǎng)護(hù)企業(yè)進(jìn)行獎罰、淘汰，促使養(yǎng)護(hù)企業(yè)不斷提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，形成良性競爭，從而達(dá)到提高園林綠化管理整體水平的目的。

（3）引入競爭機(jī)制，有利于提高養(yǎng)護(hù)企業(yè)的整體實力

在整個市場競爭中，如果企業(yè)想要通過競爭獲得中標(biāo)，就要不斷提高自身的實力，優(yōu)化自己的養(yǎng)護(hù)水平，不斷引進(jìn)先進(jìn)的養(yǎng)護(hù)設(shè)備，精簡管理和后勤人員，擴(kuò)大養(yǎng)護(hù)綠地面積，進(jìn)而降低單位面積的養(yǎng)護(hù)價格和節(jié)約養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，最終實現(xiàn)減員增效的目的。與此同時，采取合同的方式對養(yǎng)護(hù)企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，提高養(yǎng)護(hù)企業(yè)的管理質(zhì)量，進(jìn)而不斷提升養(yǎng)護(hù)企業(yè)的整體實力。

3.福州市城市綠化養(yǎng)護(hù)市場化管理模式存在的問題

（1）養(yǎng)護(hù)企業(yè)經(jīng)費投入不足

在養(yǎng)護(hù)招標(biāo)過程中，由于市場競爭激烈，部分企業(yè)采用低價中標(biāo)手段，中標(biāo)之后，為了獲得利潤，往往投入不足，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)質(zhì)量無法進(jìn)一步提升。目前，福州的綠地管理可以分為四級：特級綠地養(yǎng)護(hù)，其價格標(biāo)準(zhǔn)是18元/ m2，范圍主要包括城市廣場、交通要道綠地、重點街頭景觀綠地等；一級綠地養(yǎng)護(hù)價格標(biāo)準(zhǔn)是13.99元/m2，養(yǎng)護(hù)范圍是重點主干道景觀綠地，基本上都在城市的二環(huán)以內(nèi)；二級綠地養(yǎng)護(hù)價格標(biāo)準(zhǔn)是9.82元/m2，養(yǎng)護(hù)的范圍主要包括城市次干道綠地，基本上集中在二環(huán)三環(huán)之內(nèi)；針對三級綠地的養(yǎng)護(hù)，其范圍覆蓋三環(huán)以外的綠地。隨著人工成本的不斷上升，福州市養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，個別養(yǎng)護(hù)企業(yè)為了追求更多利潤，盡量減少投入，導(dǎo)致部分綠地養(yǎng)護(hù)不理想，影響了景觀效果的發(fā)揮。

（2）從業(yè)人員技術(shù)水平較低

當(dāng)前，在養(yǎng)護(hù)公司的員工中，多數(shù)是來自農(nóng)村的農(nóng)民，且呈現(xiàn)女工多、年齡大、專業(yè)技術(shù)水平低的特點；另外，養(yǎng)護(hù)工人不穩(wěn)定，流動性非常大，這樣就使得對養(yǎng)護(hù)工人的培訓(xùn)不能深入。根據(jù)調(diào)查，養(yǎng)護(hù)工人以前多數(shù)是種植農(nóng)作物或者蔬菜的，對于園林植物一竅不通，僅僅是完成任務(wù)而已，談不上質(zhì)量。同時，養(yǎng)護(hù)企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員較少，一般都是一個專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)幾十名養(yǎng)護(hù)工人，平時都是現(xiàn)場指導(dǎo)，不重視對從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作，導(dǎo)致專業(yè)技能和理論水平得不到提高，難以達(dá)到規(guī)范養(yǎng)護(hù)的需求。

（3）養(yǎng)護(hù)企業(yè)長效管理意識不足

園林施工企業(yè)是園林養(yǎng)護(hù)工作的實施者，還有部分從事養(yǎng)護(hù)的企業(yè)是掛靠公司，養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)驗不足，難以保證優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。另外，園林植物生長有著長期的動態(tài)過程，無論是景觀連續(xù)性還是病蟲害防治都需要進(jìn)行連續(xù)的觀測和養(yǎng)護(hù)，短期的、一時的養(yǎng)護(hù)起不到根治的作用。

4.對福州市綠化養(yǎng)護(hù)市場化管理模式的建議

（1）制度合理的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)

城市公共綠地自身不能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，旨在改善城市生態(tài)環(huán)境，是純公益性的事業(yè)。城市公共綠化管理養(yǎng)護(hù)的目的是為能夠促進(jìn)植物更好地成長，更好地優(yōu)化城市環(huán)境，改善市民的生活環(huán)境質(zhì)量。在進(jìn)行招標(biāo)的時候，一定要給中標(biāo)企業(yè)留足充分的利潤空間，依照實際情況確定合理的標(biāo)的。如果利潤空間過低，養(yǎng)護(hù)企業(yè)就會絞盡腦汁獲取利潤，就會降低養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，影響了景觀效果的發(fā)揮，這樣就使得經(jīng)費的投入失去了原有的價值。因此，設(shè)立最高和最低控制價，在招標(biāo)文書中就顯得很重要。在設(shè)立最高控制價的時候，一定要科學(xué)合理，保證有25%～30%的浮動空間。通過這樣的方式，一方面能夠避免在招標(biāo)過程中出現(xiàn)不良競爭，另一方面還能夠引進(jìn)更多技術(shù)好、管理水平高、信譽優(yōu)良的企業(yè)參與到城市養(yǎng)護(hù)市場。通過綜合運用強(qiáng)化招投標(biāo)的養(yǎng)護(hù)水平，購置更先進(jìn)的設(shè)備，優(yōu)化管理人員，擴(kuò)大養(yǎng)護(hù)綠地面積，進(jìn)而能夠降低養(yǎng)護(hù)成本。與此同時，通過合同的方式來管理中標(biāo)企業(yè)，按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行考核，這樣能夠不斷提高中標(biāo)企業(yè)的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量并最終提升企業(yè)的整體實力。

（2）督促養(yǎng)護(hù)企業(yè)加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)

在進(jìn)行管養(yǎng)企業(yè)招標(biāo)的時候，一定要優(yōu)中選優(yōu)，按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)，所參與投標(biāo)的企業(yè)一定要有二級以上的資質(zhì)，自己要擁有專門的技術(shù)人員，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力、過硬的管理技術(shù)、良好的信譽和完備的機(jī)械設(shè)備等，在整個管理過程中，其管養(yǎng)方式一定要具備科學(xué)性、規(guī)范性和持續(xù)性的特點。2014年中標(biāo)的三家企業(yè)養(yǎng)護(hù)管理人員多數(shù)是市郊農(nóng)民，或者外來務(wù)工人員，從業(yè)人員文化水平低，專業(yè)知識缺乏，影響了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。因此，福建市園林局應(yīng)督促養(yǎng)護(hù)企業(yè)加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)，要求從業(yè)人員的50%具有相應(yīng)的資格證書，例如“綠化工”“花卉園藝工”“植保工”等職業(yè)資格證書，以此來提高養(yǎng)護(hù)企業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)。

（3）強(qiáng)化監(jiān)管職能，健全考核機(jī)制

首先，要有專業(yè)技術(shù)隊伍。在養(yǎng)護(hù)管理過程中，要對養(yǎng)護(hù)管理企業(yè)的綠地養(yǎng)護(hù)管理全程予以技術(shù)指導(dǎo)，保證其能夠進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理。其次，嚴(yán)格按照考核辦法進(jìn)行考核。福州市園林局制定了詳細(xì)的細(xì)則，用以對社會化養(yǎng)護(hù)企業(yè)的考核，比如制定了《福州市城市道路綠地養(yǎng)護(hù)管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《福州市道路綠地養(yǎng)護(hù)檢查考核辦法》等。在考核中，一定嚴(yán)格按照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，并采取日常考核和集中考核并進(jìn)，使考核的結(jié)果能夠直接反應(yīng)到經(jīng)濟(jì)上。當(dāng)在管養(yǎng)過程中有做的不足的地方，一定要按照標(biāo)準(zhǔn)扣除相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)費或者工資；當(dāng)考核多次不合格的時候，終止其《公共綠地養(yǎng)護(hù)管理協(xié)議》。第三，構(gòu)建長期性的督查機(jī)制，對養(yǎng)護(hù)過程中的質(zhì)量和管理問題及時巡查。發(fā)現(xiàn)問題之后，要及時解決，迅速整改。在巡查中，一定要日常檢查和每月的不定期檢查相結(jié)合。在進(jìn)行考核的時候，要把檢查結(jié)果當(dāng)做主要依據(jù)，對不合格企業(yè)，凡是不立即整改或者整改不到位時，要減去對應(yīng)的分?jǐn)?shù)。第四是獎懲要及時兌現(xiàn)。要嚴(yán)格按照考核的結(jié)果進(jìn)行評比，根據(jù)不同的名次進(jìn)行獎罰。當(dāng)企業(yè)管理比較好，或成績比較顯著時，要在年終給予獎勵；反之，要堅決給予處罰，以示警告。

（4）把“依法治綠”提高到“依法養(yǎng)綠”的位置

依據(jù)國家各項法律法規(guī)，同時按照實際工作的要求，進(jìn)而提升“綠地養(yǎng)護(hù)管理辦法”、“城區(qū)綠地養(yǎng)護(hù)管理考核辦法”、“城區(qū)綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”以及“城區(qū)綠地精細(xì)化管理評分細(xì)則”等文件的要求以及管理標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會給養(yǎng)護(hù)監(jiān)管過程帶來很多便利，也避免了糾紛的發(fā)生。

綜上所述，綠地養(yǎng)護(hù)市場化管理是使城市綠地養(yǎng)護(hù)管理步入科學(xué)管理的重要保障；實現(xiàn)城市綠地養(yǎng)護(hù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是政府城市綠地養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制改革的需要，同時也是推動生態(tài)文明城市建設(shè)的需要。促進(jìn)城市綠地養(yǎng)護(hù)管理的可持續(xù)發(fā)展，就要不斷構(gòu)建并完善各項城市化管理和養(yǎng)護(hù)體系，并提高各項養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

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