成本外部化陷阱：創新與經濟轉型最大的制度性障礙——“去外部化”的政策選擇

陳　圻，陳　佳

(1.南京航空航天大學 經濟與管理學院, 南京　210016；2.國立新加坡大學 全球生產體系研究中心，新加坡　128037)

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成本外部化陷阱：創新與經濟轉型最大的制度性障礙——“去外部化”的政策選擇

陳圻1，陳佳2

(1.南京航空航天大學 經濟與管理學院, 南京210016；2.國立新加坡大學 全球生產體系研究中心，新加坡128037)

摘要：本文系統地分析我國企業成本外部化現象的四個主要形式，估算其直接間接損失占國內生產總值的比重，分析其制度化原因和鎖定狀態，以及地方政府在其中所起的作用，提出解鎖的路徑。研究表明，四個方面的外部化成本保守估計共占GDP的17.2%，外部化成本接近于全部稅收，或各行業總利潤的總和。地方政府事實上已成為成本外部化的強勢推動者，既得利益和制度使得經濟運行鎖定在這一狀態。本文提出“去外部化”是創新型國家和轉型成功的必由之路和關鍵；逐步“解鎖”成本外部化具有可行性；“去外部化”必須進行頂層制度設計；從地方政府考核激勵機制、稅制、環保部門管轄與運行制度和社會保障體系改革四方面提出了政策建議。

關鍵詞：成本外部化；創新型國家；可持續發展；經濟轉型；成本領先；企業社會責任；頂層設計；地方政府; 陷阱；解鎖

創新和經濟轉型在我國提了十幾年,為什么總是轉不過來? 學術界有多種深刻的分析，角度各不相同，但只有更高層次的系統研究才能找到深層次制度原因，這種研究還甚缺乏。本文通過跨學科系統性分析和哲學、經濟學考察，鮮明地提出：創新和經濟轉型受阻最根本的原因在于，高環境污染、高資源消耗、低勞動權益和低消費者權益的“兩高兩低”增長方式使得企業部分成本外部化——現階段許多生存能力很弱的企業將本應承擔的環境污染、生態破壞、資源浪費產生的成本轉嫁到社會的其他主體乃至后代身上,降低勞動者福利、損害消費者利益，由此大幅度地“降低”成本，以此獲得生存和利潤，使企業獲得了超強“成本領先”優勢，因此缺乏創新和轉型的動力。這正是本文的核心觀點。如此形成的廉價中國制造產品令世界恐懼不足為奇，經濟因此得到高速增長，企業也被鎖定在這一狀態。而地方政府在GDP考核體制下憑借自身權利極力推高成本外部化以吸引投資，同時高稅負也使得成本外部化進一步深化，這種成本的轉嫁已經被制度化固定下來。轉型和創新由于需要能力積累、風險高，而且會因減少環境資源破壞和人力依賴，至少部分失去成本外部化的收益。轉型的巨大投入和風險與維持低成本之間存在巨大的比較收益和比較風險差異, 所以企業沒有轉型和創新的動力，導致企業繼續選擇現行成本外部化的低成本生存方式, 這就構成了巨大的成本外部化陷阱，給轉型造成巨大阻力。

成本外部化損害的更多的是普通公民和農民等弱勢群體的利益，而得利多的是壟斷部門、政府和資本所有者，因此加劇了收入分配不公和兩極分化，激化了社會矛盾，成為社會不安定的根源之一。

從理論上看，外部化是市場失靈的重要表現。與正外部化相反，成本外部化屬于負外部化，會使供給過多，造成產能過剩。成本外部化現象在發展中國家中廣泛存在，但在我國，由于幾十年來生產要素價格的長期政府管制，其表現最為典型。由于它長期推動過經濟(尤其是外向型經濟)增長，國內外有一種畸形觀念，認為這種成本外部化是經濟發展不可避免甚至在經濟上合理的，“發展是硬道理”演變出“廉價是硬道理”。但成本外部化帶來種種問題會日益嚴重，已經成為一個陷阱，阻礙經濟轉型。它也是“低收入陷阱”、“中等收入陷阱”的重要原因。

國際學術界已經對成本外部化及其相關概念有所關注，相關討論多隱匿于關于比較優勢、污染避難所、勞動力傾銷、“向下競爭”(race to the bottom)、中等收入陷阱等方面的分散研究中,且未揭示其實質。此外新制度理論關于產權不清晰對成本外部化的影響及“路徑依賴”理論也有經典的見解，此處不再重復。近期，B. Burgees 把提高環境標準看作醫治成本外部化的有效方法[1]。N. Jammulamadaka從中小企業社會責任角度分析了員工勞動標準的問題[2]，A. Rabl、J. Spadaro等對污染的潛在影響和成本進行了分析[3]。Michael E Porter等提出著名的“波特假設”[4]，認為提高環境標準可以刺激創新和成本降低，從而抵消企業環境成本的增加。國外研究集中在不公平競爭方面，很少涉及對發展中國家自身的種種危害分析。國內的研究很少，還沒有引起學術界的注意。D. Xu采用一般均衡模型對中國不同經濟部門的價格扭曲程度進行了估計[5]。梁東黎對低要素成本對創新的抑制作用有深刻的分析[6]?？抵居潞蛷埥苷J為要素成本和收入分配的扭曲是創新主體創新動力的缺失的根本原因，改變自主創新滯后必須充分考慮我國投入要素的成本結構與收入分配決定機制形成的復雜性、長期性[7]。程世勇研究了地價失靈問題，認為集體建設用地獲得資產性地權有助于消除城鄉土地價格的雙軌制[8]。張云分析了環境標準對環境成本的影響和“比較優勢”的偏離，提出環境成本內部化的問題[9]。俞海山研究了環境成本內在化的貿易效應，指出貿易大國環境成本內部化可能導致其出口增加而不是減少[10]。王立國和周雨的論文是少有的對于成本外部化現象作專門研究的文獻[11]，該文認為成本外部化是我國產能過剩的根本原因，但該文未涉及轉型問題。王寧[12]從歷史原因分析了以“四低”為特點的中國低成本發展模式的演進和困境，但沒有提出具體的出路。谷祖莎和周慧如分析了環境成本外部化導致的環境壁壘和對策[13]。李惠英通過計量分析得到結論，認為企業環境外部成本內部化強度不僅有利于當期財務績效的提高,而且能夠促進以后期間期財務績效的提高[14]?？偟目磥韲鴥韧鈱τ诎l展中國家成本外部化與創新、轉型和可持續發展的關系還缺乏全面、深層次的系統思考和實際考察，而這一問題涉及面很廣，綜合性很強，對我國當前發展極為重要，亟需關注。

本文從我國現階段實際入手，運用最新的多學科理念觀察我國現實，分析成本外部化現象的四種主要形式，估算其直接和間接損失占國內生產總值的比重，分析其制度化原因和路徑依賴，以及地方政府在其中所起的作用，提出解鎖的路徑，期望引起學術界的重視。

一、外部化成本占GDP比重估算

研究外部化的主要動因在于我國多年來成本外部化的嚴重性，本節利用可得的資料進行綜合估計。花旗銀行中國有限公司首席經濟學家沈明高估計，投入品價格的扭曲和低估使中國制造業節約了約3.83萬億成本，這個數字大約相當于2007年中國GDP的15.5%，規模以上工業企業利潤總和的兩倍[15]。其中勞動力、土地、大宗商品(資源型產品)、環境、資金成本分別大約低估2000億元、1500億元、16000億元、10800億元和3300億元，其他成本低估4300億元。他的數據來源于已有的公開的研究報道，沒有公開數據的部分都沒有計入，但來源未予具體說明。

本文判斷成本外部化的原則理論上是企業實際財務成本低于要素機會成本或要素的影子價格的差額，并以國家環境、勞動、消費者權益等法律規定為操作性判斷方法。這與通?？紤]的原則一致。本文把成本外部化歸納為環境生態成本、自然資源成本、勞動成本和消費者權益成本四個主要方面(利率放開已經創造了金融產品價格市場化的條件，由于金融非市場化低估的資金成本沒有計入)。由于以上幾項成本外部化而征繳的現行稅費及罰款收入很少，可以忽略不計。由于資料所述年代不同，本文按相關成本占年度GDP的比例來統一估算，并以各年度該比例基本相同作為假設，推及不同年度。根據上述四個方面，本文參照相關文獻分別粗略估算如下。

(一) 不花代價地損害生態環境是成本外部化最重要的形式

一般認為生產服務活動造成污染和人為的生態破壞占總污染的80-90%，污染排放與外資企業在空間分布上有密切關系，隨著外資增加日趨嚴重[16]，生活污染也部分由消費品造成。資源開采造成的生態破壞也很嚴重，甚至可能超過工業污染[17]。污染排放絕大部分不承擔成本，企業得以生存和盈利，但其所謂“環境成本”絕大部分由整個社會及后代承擔。1983-1997年關于中國環境污染和生態破壞經濟損失的幾項國內外主要研究結果顯示，環境污染損失占GDP的比率在2.1-7.7%之間，其中著名的過-張模型的結果是6.75%[18]；兩項損失占GDP的比率在7.5-15.6%之間[19]。但奇怪的是未查到近十年的文獻。

此處僅簡要介紹由機構作出的幾項評估。一項是國家環保總局和國家統計局公布了對 2004 年中國環境代價評估的部分成果，這是一項較為嚴謹和慎重的研究(沒有公布過進一步研究成果，后續研究直到今年才重新啟動)。該項研究以實物量核算為基礎，運用治理成本法核算了環境的虛擬治理成本，采用污染損失法核算了環境的退化成本，結果表明當年環境污染退化成本和虛擬治理成本分別占GDP的3.05%和1.80%(另需虛擬治理投資占GDP的6.8%，可以在較長年代運行)[20]。此次核算僅算了10項(大氣污染造成的健康、農業和材料損失，水污染造成的健康、工農業生產、人民生活和污染型缺水損失，以及固廢侵占土地造成的經濟損失等)，PM2.5、地下水污染、土壤污染等重要部分都沒有涉及，只是整個結果的一部分，在已經核算的損失中還存在低估和缺項問題。其中，環境實物量核算是以環境統計為基礎，綜合核算全口徑的主要污染物產生量、削減量和排放量；采用污染損失法核算環境退化成本；采用治理成本法核算虛擬治理成本，假設所有污染物都得到治理，是環境退化價值的一種下限核算，因為事實上未治理的條件下的恢復成本遠遠高于治理成本，甚至不可能恢復(如因污染患病的治療費用和死亡)，這大大增加了外部化成本，而恢復成本并未納入其核算框架。此外污染和非污染引起的生態破壞亦未考慮在內，所以其估計明顯偏低。原國家環保總局副局長王玉慶也估計環境污染損失占中國GDP的比重可能達到5-6%[21](不含生態破壞)。

另一項是世界銀行估計的1997年中國環境污染的損失額，為4430億元，占GNP的比率為7.7%[22]。其實物量估計與其他報告相差不遠，價值估計主要采用支付意愿價值和人力資本價值兩種方式，將支付意愿“美國值”轉換為“中國值”。有中國學者對該估計提出質疑，認為該轉換偏高導致估計偏高。

以上研究沒有充分考慮生態破壞的損失。在各種包含生態損失估計中，生態破壞損失都明顯超過環境污染，積累大量“生態赤字””[23]。以上各項估計相互印證，綜合各項估計值后得到的保守估計值是：中國每年環境污染和生態破壞經濟損失相當于GDP的10%*污染的次生損失(健康和生命、物種滅絕和生態破壞)的恢復費用是難以用貨幣評估的，這是造成評估相差很大的客觀原因，這里按保守估計。，其中環境污染4-5%，生態破壞5-6%，總體與文獻[24]相同。碳排放屬于全球性新問題，本文未予考慮，以上數據都不包含碳排放的影響。

(二)資源浪費和破壞方面

成本外部化體現在掠奪性開發資源造成損失及今后資源獲得的成本大大提高，含被浪費破壞造成治理和資源后續開發的高成本和資源進口成本。作為人均土地和耕地資源極為稀缺的國家，我國1989～2006 年期間耕地資源過度性損失(不必要的過多占用造成損失) 規模達193.07萬公頃[25]，按當時每公頃折現價值100萬元計算，經濟損失達19 307億元，年1000—1500億元。另外低價征收農地，僅湖南省2005-2014年的10年被征收農地資源的價值非市場價值損失就高達56億多元，并呈現逐年遞增的趨勢[26]。

稀土礦是國家嚴格控制的戰略資源，然而長期極低價出口甚至走私造成資源的難以估量的損失和破壞，僅2008年走私量就達2萬噸，相當于海關出口量的一半。稀土儲量急劇下降，有些品種如黑鎢礦幾乎開采殆盡，使得我國由稀土資源由占世界90%降低到不足50%，僅此一項損失就無法估量。

有文獻計算吉林省2010-2012礦產資源耗竭損失(濫采亂挖和采優棄劣造成資源過度損耗)在84-93億元/年之間[27]，而該省還不是礦業大省，也沒有稀土資源。按照各省平均100億元/年估計，全國每年約為3000億元。僅土地和礦產資源兩項損失每年就有4500億元，約占同期平均GDP的1-1.2 %。

1988年云南省森林赤字對生態造成的直接損失1.78 億元, 一年對社會經濟的直接損失近20億元, 占當年社會總收入的比重已高達 8.4 %[28]。但未見到全國性的評估報告。按照當年該省森林資源占全國14.3%，估算全國當年損失150億元，占GDP1.51萬億元的1%。全國土地和礦產、森林資源損失合計，估計占GDP的2%(水資源的損失一般計算在污染和生態破壞之中，未計入此項)。

(三) 勞動權益方面

主要考慮現階段產業工人的主體——農民工，因為這一群體所受勞動權益的損失最大。在勞動合同、參加或轉移社會保險、子女教育和工資方面，經常受到歧視，在超時加班、高勞動定額、拖欠工資和工傷補償等方面大量本應由企業承擔的經濟責任被轉嫁到他們身上，部分勞動成本外部化。盡管近十年來出現的“民工荒”使工資不斷提高，但多方面的權益仍然經常受到侵害(例如至今仍有大量農民工未簽訂勞動合同，包括政府部門雇用的環衛工等)。近年來工資明顯上漲，但是仍然有一部分勞動成本(如社保)沒有由企業承擔，我國工人工資仍然明顯低于一些經濟水平相近的國家(如南非)。劉傳江和程建林指出，最低繳費年限限制、保險關系很難轉移、繳費年限與養老金統籌金無法接續所形成的養老保險“便攜性損失”, 構成了農民工參加養老保險的主要障礙, 嚴重損害了養老保障制度的公平性[29]。人力資源和社會保障部副部長楊志明2010年4月在全國人大常委會的報告中披露，農民工參加城鎮職工養老保險的僅有2647萬人(但真正能夠享受到的少得多)，而2009年務工的農民工有22 978萬人，推算當年仍有兩億多農民工老無所養，更談不上其他社保。按最低繳費月工資基數2000元、單位上繳除生育險外4項保險占工資28.8%的現行規定計，每人每年5760元。僅兩億農民工社會保險一項企業就可以省下11500億元，占當年GDP34.5萬億元的3.3%?？紤]失業、生育、法定加班工資和欠薪多方面，農民工損失不止這個數字。

農民工之外的問題也十分嚴重。由于就業難，近年來很多企業和單位把大中專畢業生作臨時工使用，工資很低且沒有社會保障(如旅行社導游大多沒有社保)，考慮到每年有一千多萬畢業生，這部分涉及人數很多但缺乏統計。此外低補償的“失地農民”、“買斷”職工工齡和下崗的職工，也把部分企業成本轉嫁到職工身上。這些都沒有計入。

(四)消費者權益方面(包括農戶權益損失)

多年來損害消費者事件屢屢曝光，劣質種子、化肥造成農戶減產或絕收，地溝油泛濫成災，毒奶粉事件造成許多兒童殘疾，多次震驚社會，其損失遠比相關商品價值高，大事故善后處理往往由政府買單,更多則轉嫁到消費者和農戶身上。食品安全成為社會的心病，潛在損失無法估計，基本上由消費者承擔。產品質保和退換貨大多不能兌現，特別是退貨極為困難。有文獻根據國家質量監督局產品抽查合格率估計，企業20%的利潤來自不合格產品充當合格產品銷售而得[6]。按照當年國民經濟統計數據，規模以上工業企業實現利潤18784億元，僅這一項就把3700億元質量成本外部化到購買者，占GDP的1.9%。此外“豆腐渣”建筑遍布各地，建成年代不長的房屋、橋梁頻頻倒塌，這種歷史上罕見的事故卻成為當前中國的常見事(今年貴州省就在一個月之內發生3起樓房倒塌事件)。大量隱蔽工程在建成后是無法檢驗其內部質量的，只有進行破壞性檢驗才能發現質量問題，潛在生命財產和精神損失由用戶承擔，難以估量。消費者權益總損失按GDP的1.9% 估計。

以上還沒有把四種外部化激化社會矛盾、影響社會穩定、提高社會管理費用等間接損失估計在內。因征地拆遷、環境污染、抗建新廠、勞資糾紛造成的突發事件頻頻發生，環境污染、食品安全和社會治安問題還成為向海外移民的主要原因[30]。這導致急劇上升的政府巨額公共安全費用。

以上四項成本外部化總額保守估計合計共占GDP的17.2%(10+2+3.3+1.9)，稍高于花旗銀行沈明高的估計，但沈明高估計的僅為制造業，本文估計比之低得多，實際上本文有很多缺項未計入，是相當保守的*這一數字由上述四項相加而得，包括成本外部化沒有得到外部及時支付而造成的部分次生損失，如污染未得到及時治理造成的居民健康損害(患病、壽命縮短和死亡)、生態破壞和惡性突發事件的損失等，可能達到GDP的4-7% 。如果內部化，這些巨額成本是不會發生的。。

二、成本外部化陷阱及其對改革的阻礙

由上所述，中國雖然已經成為全球第二大經濟體和第一出口大國，但國民經濟已經對由成本外部化機制形成的低成本經營模式形成路徑依賴，如果沒有“外部化”轉嫁成本，則大批企業無法經營，出口難以維持，經濟將無法運轉，因而處于一般外力無法改變的超均衡狀態，即成本外部化陷阱。陷阱一詞在被廣泛用來表示一種超穩定均衡狀態，即一般的外力在短期內不足以改變的均衡。某種制度變遷一旦走上了某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化，越陷越深，甚至被鎖定在某種無效率的狀態之下。

(一)成本外部化陷阱

成本外部化就是這樣一種陷阱。它大大扭曲了價格，降低了經濟運行的效率，給轉型造成巨大阻力，是經濟轉型和創新最大的障礙?，F階段實現的稅收中相當一部分實際上是成本外部化所獲的的收益轉化而來，“去外部化”會威脅政府財政收入和企業將盈利甚至生存，或者導致成本推動型通貨膨脹，對經濟的穩定增長形成巨大的威脅，形成兩難處境，顯現其負面影響。

對環境資源的掠奪不僅如恩格斯所說的會招來自然界的報復，還會招來社會經濟發展規律的報復。這種掠奪造成適應變化的能力低下，只能靠進一步掠奪來維持，從而形成不斷的正反饋機制，即外部化陷阱，雖然一段時期有所得，但終究得不償失，后果嚴重。

具體來說，企業對來源于成本外部化的低成本依賴，使其有意無意的偏愛“成本領先”戰略，陷入“低成本陷阱”。 雖然國際上一般把“成本領先”歸因于企業的高效率，但我國“低成本陷阱”中的企業卻未必有效率，其本質是受益于由于投入品的扭曲的低成本，沒有效率也可以“成本領先”，反而阻礙了企業效率的提高和創新。外部化導致成本過低(尤其是政府“招商競賽”造成的投資成本過低)而引發大部分產業產能過剩，成為難以治愈的頑癥，最終血本無歸，成為社會的包袱。

(二)外部化現象已經制度化

有正式和非正式制度在推動和維持成本外部化，特別是沒有正式規則但有地方政府憑借權力長期形成的潛規則，成為成本外部化的非正式制度根源。例如免費的土地贈予已成為大型招商項目的投資者的志在必得；有些地方無代價的排污已經常態化，法不治眾，即使遷移工廠也只是換一個還沒有污染的地方繼續排污，除了強制關停這一類行政措施，基本無法制止這種違法現象。正式制度方面，社保沒有實現跨省互轉，而退保時企業繳費不退的規定(這一條款還沿用到機關事業單位養老金改革中)等于變相懲罰參保企業。企業為避免損失，想方設法不辦理社保，大量員工無法享受社會保障。

在制度的后面是巨大的既得利益，是成本外部化陷阱的主要成因。成本外部化是一個囚徒困境。成本外部化的既得利益者及其廣泛，從幾乎全部企業到地方政府，以及國家和地方財政部門，甚至少花了錢的消費者(雖然他們同時也遭受無形的損失)，但主要是導致財富向壟斷部門、政府和資產所有者轉移，導致貧富分化和分配不公[32]；而受害者除了全體國民，更有子孫后代，有違“代際公平”原則。由政府“優惠政策”鼓勵造成的產能過?？赡軐е碌睦鎿p失也是既得利益的一種變形，阻礙“去外部化”。

(三)成本外部化陷阱在對外貿易中的表現

由于制度缺陷，低污染成本、低資源成本和低勞動成本形成了出口商品的比較優勢和“競爭優勢”，外部化的利益通過低廉價格輸送給國外的消費者和投資者，而中國成為國外污染產業的“污染避難所”，以及“資源傾銷”和“勞動力傾銷”來源地，通過損失自身利益創造巨額外匯盈余。事實上的低環境標準、低勞工標準已經使更多污染和勞動密集型的外資進入中國，并實際上鼓勵出口更多此類產品，從而使產業結構不斷劣化(如浙江省制造業污染密集型企業產值占工業產值80%以上[33])，低端資源密集、污染密集產能嚴重過剩，使我國被鎖定在全球價值鏈的低端，抵消產業結構升級的效果，也使得創新型國家的創建成功遙遙無期。

(四)成本外部化不可能通過市場機制來糾正

以成本外部化為代表的負外部化是市場失靈的重要原因，市場失靈導致價格扭曲和資源配置低效率和浪費。成本外部化造成的過剩產能就是一例，為鋼鐵、水泥、玻璃等過剩產能在國內外尋找出路也會使經濟更深陷外部化陷阱。

在市場失靈情況下，不可能依靠市場力量實現經濟轉型，而政府也可能被路徑依賴所困，對市場失靈無所作為，經濟轉型舉步維艱。越往后，負外部化越嚴重，負擔越重，陷阱越深，制度轉換代價會更高，阻力更大，更難以決斷，造成惡性循環。

成本外部化是我國現階段經濟體制和模式的必然后果，也是阻礙創新和經濟轉型的深層次最終原因，不下決心解決這個問題，經濟和社會就會日益深陷在陷阱中，使改革和發展的目標無法實現。因此解決成本外部化是中國經濟改革和發展，以及構建創新型國家的關鍵，是深化改革必須抓住的“牛鼻子”。

三、 地方政府在成本外部化中的作用

成本外部化問題的頑固性表現在“市場失靈”之外還有“政府失靈”，不僅不能糾正“市場失靈”，還使其更為嚴重。在現階段地方政府考核機制導致的地方GDP競爭中，地方政府必然選擇利用自身權利向外轉嫁企業成本來激勵企業。這種獲得利潤和GDP的捷徑極大地鼓勵了企業和政府的盲目投資。招商引資是極為重要的GDP增長手段，為了彌補實行市場經濟導致地方政府直接干預企業投資的能力日益下降，政府轉而間接影響投資者，在不擇手段的爭奪內外資過程中，充滿所謂“向下競爭”(race to the bottom), 地方政府在“優化引資環境”口號下，憑借其掌握的大量的公共資源降低企業投資成本，競相以低價甚至免費的土地、悄悄降低的環境保護和勞動標準及低息貸款等相承諾，并以此誘使投資者擴大規模，造成難以遏制的過度投資和產能過剩，同時大量的企業成本轉嫁出去，給社會留下種種后患。此外企業花費相對極少的灰色費用來節約大量治理污染、員工權益等成本，也通過政府官員的尋租行為來實現，在民營和外資企業普遍存在。

(一)環境保護方面

某些政府利用在環評和項目環保設施規劃方面的影響，使環評匆忙走過場，大批本來環評不能合格的項目上馬，而且在治理設施的規劃和建設上大打折扣，以及限制環保部門的執法、放棄治污監管等，企業環保成本很低乃至幾乎“零成本”地排污。有因環保局正常檢查外資企業導致領導班子被解職的事例。有的地方以“一號工程”名義限定環保局兩周完成一個大型項目本來至少需要幾個月的環評。“鐵本”鋼鐵項目在政府縱容下通過減少環保措施節省了15.5 億元投資，占項目總投資的15%[8]。

(二)資源成本外部化方面

招商土地“優惠”是普遍的現象。享有“優惠政策”的各類開發區以零地價給予投資者大片國有土地并非個別現象，一宗土地的市場價值可能以十億計算。對于集體土地，政府按照土地管理法只需按照土地的原用途進行補償，大大降低了土地價格，或者通過以“以租代征”的方式幫助企業逃避稅費和耕地占用補償等大量法定義務來降低企業成本，并通過對村級組織施加壓力壓低土地補償價格讓企業低價獲得土地資源。如“鐵本”通過違規用地節省了18億元資金，占項目總投資的17%[8]。近年內地勞動力價格已經與沿海發達地區趨近，對沿海向內地轉移企業的吸引力主要是土地廠房便宜，其中就存在當地政府超低價供地或供房問題。

最近國家發改委城市和小城鎮改革發展中心統計，各地城市建設人口規劃合計達驚人的34億。按照近年城市人均占地130m2估計，城市規劃土地達44.2萬km2，相當于黑龍江省總面積，是國務院2010年《全國主體功能區規劃》中2020年 “城市空間控制在10.65萬km2”(按規劃可容納人口10億，含舊城區)的四倍以上，大部分只能成為空城，以糧食減產為代價，并引發政府為招商引資進一步互相壓價和發放補貼，加深成本外部化。

(三)勞動權益方面

勞動要素是相對市場化的，但市場被嚴重扭曲。地方政府利用正式制度的缺陷和長期以來事實上的低勞動標準，以勞動者權益換取投資項目的利潤，在勞資糾紛中偏袒資方，扭曲勞動價格，維持廉價勞動力“優勢”，成為推進和維護勞動成本外部化的強大力量。在“民工荒”招工難越演越烈的新形勢下，地方政府甚至向外資承諾由政府負責招工，把招工指標指派到政府部門、鄉村組織乃至“落實到人”并承擔招工成本；更荒唐的是有發達地區地方政府竟直接由政府補貼企業員工工資以增加招工吸引力和減少員工流失，甚至在缺工時派公務員到工廠頂工，政府照付公務員工資。僅按照已披露的“鐵本”案件土地和環保投資因政府“照顧”而節省總投資的32%，以兩項轉移到產品的成本占產品成本一半估計，僅兩項成本就轉嫁了16%。那么有些規模較大、頗受照顧的外資企業，可以預料其產品成本的15-20%甚至更多是被轉嫁出去的，如果不是這樣，這些企業根本無法存在和運行，更何談盈利。

(四)消費者權益方面

產品出現嚴重問題時，為了規避責任，維護大企業形象和GDP增速，地方政府掩蓋、包庇產品問題，致使有害產品長期危害消費者，“三鹿”的三聚氰胺牛奶和各地“瘦肉精”豬肉都是形成了潛規則，長期危害消費者而得不到解決，而最終損失基本上都由消費者承擔，沒有執法權的“消協”事實上很難發揮作用。

以上事實說明現行體制下地方政府事實上已成為成本外部化的強勢推動和維護者。

四、 “外部化”和“去外部化”對經濟和社會的影響和承受能力估計

按照國家統計局2014年國民經濟和社會發展統計公報，當年稅收收入119158億元，占GDP的18.7%。對照本文的估計，由外部化成本轉化而來的稅收占90%以上。這是“中國奇跡”的一個重要原因。如果沒有成本的外部化，國家稅收將無以為繼，這是何等驚人！此外，2014年全年規模以上工業企業實現利潤64 715億元，占GDP的10%。因此，僅環境污染和生態破壞損失就抵消了工業企業全部利潤(不包括建筑業、服務業和其他產業利潤)，這與沈明高估計的各項價格扭曲占到規模以上(工業)企業利潤總和的兩倍的估計也大致相符，整體上成本外部化的總額可能與全部行業利潤總和相當。

如果稅收不變，“去外部化”會使企業失去全部利潤，或者導致各種產品價格明顯上漲?？偠灾?，根據以上估計，中國每年創造的國內生產總值除去折舊和工資，估計其余的利稅部分有40%以上是成本外部化所得轉化而來。

企業是成本外部化的源頭，也是身處陷阱難以自拔的受益者。而地方政府為了提高政績，在“優化投資環境”的口號下常?？v容甚至偏袒企業(特別是外資企業)的行為，事實上成為成本外部化的推手。企業稅負不公平，對于成本外部化較少的企業稅負過重，而外部化嚴重的稅負又過輕。稅負不公平已經成為鎖定成本外部化的因素之一。

稅收把企業所獲得的外部化利益的相當部分轉化為財政收入，使政府成為外部化的受益者[32]。稅負不公平加上各項收費和灰色(腐敗)隱形支出太高，許多企業為了在高稅費下生存就只能偷逃稅收，并更大限度地把成本轉嫁出去。無論從可能性還是公平性看，沒有 “綠色稅收”和稅制的重大轉變就不可能使企業脫離經濟轉型面臨的成本外部化陷阱。

“去外部化”會威脅多數企業的盈利甚至生存，或者導致成本推動型通貨膨脹并對經濟和社會形成巨大的威脅。因此需要關注“去外部化”的可行性。由于外部化的巨大數額，在短期內解決顯然不切實際，必須有長期規劃，例如在20年內逐步解決。在這一前提下，通過簡單測算可以看到，“去外部化”是可能的，提出這一任務并不可怕。事實上許多高收入經濟體(如日、韓)都或多或少經歷了這一過程，而沒有成功解決的經濟體往往陷入“中等收入陷阱”，成本外部化陷阱是“中等收入陷阱”的實質；我國遲早要解決這一問題。其實制造業成本上升并不必然意味著價格的上升或通脹壓力的提高, 更大的可能是擠壓企業的利潤[19]，不免有一些企業的虧損甚至倒閉也是正常的。

這里只需考慮GDP正常增長以外的、由“去外部化”帶來的變化。以GDP總值為1 單位，2014年國家財政收入和企業盈利(以下簡稱利稅)大致占35%即0.35單位，其余0.65屬于工資和折舊等。估計工資加折舊占總成本的一半，即總成本為1.3單位，加上利稅，總銷售額為1.7單位。在利稅比例不增加的前提下，商品價格平均上升等于外部化比重/總銷售額=17.2 %/1.7 =10%。按照標準需求價格彈性，銷售減少10%，不考慮金融因素，社會商品服務銷售總額不變，利稅減少0.17單位，為0.18單位。

這一損失如發生，應在政府和企業之間合理分配，在稅收適度增長的同時，不再提高或適當下調財政收入占GDP的比例，或者增加對企業的補貼，鼓勵企業轉型。按照20年計劃期，利稅比例平均每年減少0.008單位，即GDP的0.8%。這一數值遠低于目前7%左右的GDP增長率，僅減少GDP增長率十分之一；物價每年多提高約0.4-0.5個百分點?！坝懈母锏姆怕齼炗跊]有改革的快速增長”[34]。

考慮到 “去外部化”可以避免外部化過程中發生的大量次生損失(如污染沒有得到治理造成的人的健康損失和生態破壞、對未開采資源的破壞、勞動者疾病惡化和死亡，以及各種突發事故的損失等)，而且部分“去外部化”措施(如提高環境資源稅費、擴大社會保障覆蓋面和提高保障水平)已經列入政府工作計劃之中，只是力度和長期目標還不明確，估計只需要GDP少增長0.4-0.5個百分點，物價多增長0.3個百分點就可以實現“去外部化”，；企業也有足夠的轉型適應期，把轉嫁成本的投入型低成本逐步轉化為效率和創新型的成本領先模式，社會是可以承受的。

以上估計是就最壞情況而言，實際上“去外部化”會帶來多方面的利好。首先是它可以增加即期消費，消化大量產能過剩，從而增加企業盈利。王寧認為，我國生產型社會長期得以延續的原因, 在于低成本(低工資)發展戰略；隨著產品國內外地理市場的擴張面臨飽和, 今后只能靠市場的社會擴張來帶動消費；應把勞動者當作消費者看待，使生產型社會向消費型社會轉型[35]。其次，按照李祥進等的調查研究[36]，企業履行社會責任狀況的改善可以提高員工的工作績效從而提升企業運營績效，部分抵消人工成本上升。去年武漢市餐飲業協商大幅提高員工工資以后，盈利不僅沒有減少反而增加，就是實際例子。最后，按照提高環境標準成為創新的動力，促使成本降低的“波特假設”(與此一致，李惠英的研究結論也認為企業環境外部成本內部化有利于當期和以后期間財務績效的提高[14])，如果環境標準提高激勵了創新和經濟轉型，則經濟增長和物價至少可以不受影響。如果以上因素使GDP增速相對提高0.4-0.5個百分點，物價相對降低0.3個百分點，則正負效應相互抵消，從長期看不影響GDP增速，也不導致通貨膨脹。此外，按照俞海山的研究[7]，即使環境成本提高，我國在國際上占有重要地位的大宗出口商品出口也不會受影響，甚至出口量還會增加。尤其是通過減少外部化可以起到減少由環境生態、土地和勞資等問題引發的社會矛盾和沖突、維護社會穩定和諧的重要作用，也是經濟社會協調發展所必須的。

五、“解鎖”成本外部化的頂層制度設計

我國舊的低成本增長模式其實早就失靈了。全球金融危機以來，中國“高投資-高增長”得以維持，僅僅是是因為在政府默許下，企業進一步成本外部化，形成進一步的成本扭曲。以高投資和成本外部化追求GDP為目標的途徑，不僅在政治、社會等方面付出了高昂的代價，目前形勢下在經濟上也難以持續。我國經濟和社會再也負載不起如此嚴重的環境生態赤字、資源赤字、勞工權益和消費者權益赤字，以及公共安全赤字，還有難以遏制、日益嚴重的產能過剩?！叭ネ獠炕笔寝D型成功的必由之路和關鍵，必須面對。前面已經分析了它的可行性，為了“解鎖”成本外部化，為創新和經濟轉型創造條件，逐步實現制度的重大改革和轉變勢在必行，不能再拖延了！

我國經濟從高增長轉入中低增長是不可抗拒的必然趨勢，經濟轉型不能再停留在口頭上了。只有下決心進入改革的深水區，盡快著手實施制度轉換，逐步減少價格扭曲，哪怕伴隨著某種程度的艱難和痛苦，才能一步步脫離成本外部化陷阱，外部化成本逐步進入生產成本, 商品價格才能反映它的全部社會成本，價格重新成為配置資源的有效手段, 市場才能推動創新和經濟轉型，使國家走出“成本外部化”困境。

由于經濟轉型蘊含著巨大的風險，“去外部化”需要頂層設計才有可能啟動。設想通過扭轉成本外部化的重大改革措施逐步見效，使價格發揮正向調節作用，逐年以部分成本較為正常的生產能力替代外部化嚴重的產能(可以稱為“存量替代”)，以實現較為平穩的經濟轉型，估計其過程需要20年。頂層設計的思路有以下幾方面。

第一，改革地方政府考核激勵機制。從上文所述可以看出，地方政府的行為不改變是不可能走出成本外部化陷阱的。而地方政府行為的根源在于考核激勵機制和“保GDP”思維。這種思維認為經濟增長快社會才能穩定，但不健康的增長本身就會影響穩定。事實上有些經濟增長快的地區恰恰是社會不安定的地區，說明這種增長是不健康的。根本辦法是改革地方政府考核激勵機制，改革以GDP作為主要考核指標的制度，代之以城鄉居民收入和社會福利指標，推行資源、環境、勞動一票否決制，使“以人為本”不停留在口頭上，同時又能夠激勵合理的經濟增長。

第二，改革稅制，減輕平均稅負。在“營改增”基礎上，通過綠色稅收和大面積普遍減稅(流轉稅、增值稅)來改變企業的比較收益結構?，F階段實現的稅收中相當一部分實際上是成本外部化所獲的的收益轉化而來。“去外部化”可以通過綠色稅收改革來實現，而在征收一種新的環境稅種時相應減輕納稅人的其他稅負是國際通行慣例。唯一可行的轉型道路是通過綠色稅收和大面積普遍減稅來減輕企業的平均負擔、改變比較收益結構和企業的選擇方式, 減小轉型阻力，同時穩定經濟增長和穩定物價，避免經濟滑坡和危機發生。財政收入減少可以用財政赤字來平衡收支。為了轉型這一天真正到來，寧要財政赤字，不要生態資源赤字、勞動者權益赤字。

要以“綠色稅收”的理念改造現行稅收制度，大力調整稅收結構，在下調現有稅種的稅負總水平的同時，按照“庇古稅”原則開征具有“去外部化”特點的“綠色稅收”新稅種，并逐步提高稅率；擴大排污權交易范圍?！叭ネ獠炕睌D壓外部化的獲利空間，使外部化嚴重的企業稅負高于其他企業并逐步提高，體現稅負公平原則，鼓勵企業走“綠色發展”、“人性化發展”之路，通過技術創新和提高勞動生產率實現轉型。

第三，改革環保部門管轄與運行制度。仿照紀委改革模式，地方環保部門的官員由上級任命和考核，對上級環保部門負責；推行中央環保、國土、社會保障部門到地方調查制度。

第四，全面完善社會保障體系及其考核制度。降低領取養老金的年限，修改個人退保而企業所交保費不退的不合理規定；增加政府對社?；鸬耐度?，降低社保費率，逐年提高各項社保標準；加強對流動性強的就業人員和臨時工的參保管理并與居民社保銜接；增加各項社保的強制性，對于參保率低于一定標準的企業罰款，罰沒款項用于獎勵社保模范企業；制定各項社保的覆蓋率標準作為考核地方政府的重要手段；等等。

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(本文責編：辛城)

Cost Externalization Trap:The Biggest Institutional Barrier to Innovation and Economic Transformation in China: The Policy Choices of “De-Externalization”

CHEN Qi1，CHEN Jia2(1.NanjingUniversityofAeronauticsandAstronautics,Nanjing210016,China;2.NationalUniversityofSingapore,Singapore128037)

Abstract：This paper analyzes the four main forms of cost externalization phenomenon in China systematically, estimates the direct and indirect losses accounted for the proportion of gross domestic product (GDP), analyzes its philosophical connotation, institutional reasons and locked status, and the role of local governments in it, puts forward unlock path. Research shows that four aspects the externalized cost a total of 16-17% of China’s GDP by conservative estimates. The externalized cost closes to all taxes, or the sum of all firm’s profits. Local governments have become the strong drivers of cost externalization in fact, the vested interests and the institutions have locked in this state of economic operation. “De-externalization” is the only way to success of innovative country and the transformation; gradually “unlocked” cost externalization is feasible; “de-exexternalization” must carry out by institutional top-level design. This paper put forward policy suggestions in four aspects, these are reforms of local government assessment and incentive mechanism, the tax system, the administration and running system of environmental protection department and the social security institutions.

Key words:cost externalization; innovative nation；sustainable development；economic transformation； cost leadership；enterprise social responsibility; top-level design；local governments; trap; unlock

作者簡介：陳圻(1949-)，男，福建泉州人，南京航空航天大學首席教授、博士生導師，科技哲學碩士，研究方向:技術創新管理、戰略管理。

基金項目：國家哲學社會科學基金重點項目“我國制造企業創新型成本領先戰略研究” (11AGL001)。

收稿日期：2015-08-24修回日期：2015-12-21

中圖分類號：F20

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)02-0001-10