論區域發展政策①的空間屬性

周玉龍，孫久文

(中國人民大學經濟學院　區域與城市經濟研究所，北京　100872)

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論區域發展政策①的空間屬性

周玉龍，孫久文

(中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所，北京100872)

摘要：過去的五年內，覆蓋世界大部分地區的區域發展報告空前密集地出臺，但它們主張的不同發展思路引發了對區域經濟發展機制和政策干預模式的重新思考。我們將其中的干預思路分為“基于地區”和“空間中性”兩派，并進一步梳理了這兩種區域經濟政策干預方法的脈絡，以此為基礎對中國的區域發展政策進行了審視。我們認為發展應當采取“基于地區”和“空間中性”哪種思路取決于經濟體要素市場和公共服務等機制體制的完善性，經濟體不同的制度發展階段應該采用差異化的政策干預。“基于地區”的發展思路更適用于要素市場不夠完全的地區，這是中國大部分地區的特點，中央在實施地方發展政策要盡量摒棄“一刀切”的區域干預政策，在制定發展戰略時積極考慮地方背景，提高政策精確性，完善地方基本公共服務制度。

關鍵詞：發展政策；“基于地區”；“空間中性”；政策精確性

①由于地方自身的政策天然是針對本地區的，不存在空間差異，因此不在本文討論范圍，我們主要關注上一級機構出臺的針對所轄區域的發展政策，在中國主要是中央制定的區域政策。

一、引言

2009-2010年間世界銀行、OECD、歐盟和拉丁美洲開發銀行等多個影響力巨大的國際組織分別發布了多份區域發展報告，同時中國國務院也制定了《全國主體功能區規劃》 這一頂層區域發展戰略。

這些報告中，2009年的世界發展報告《重塑經濟地理》[1]影響力最大。其理論上主要以新經濟地理學(New Economic Geography，簡稱NEG)中的集聚經濟優勢為基礎，指出了區域發展本身的非均衡性，任何使經濟活動均勻分布的努力不僅不會減少貧困反而會危害經濟的總體增長。鑒于此，報告提出了一個“3-D發展框架”的思路作為其政策工具。“3-D發展框架”基于三個發展維度(密度、距離和分割)和三種對策——3-I(制度、基礎設施和干預)——來解決每個維度的問題。不考慮空間的制度應該主要關注集聚或密度的不平等問題，交通和通信基礎設施克服距離問題，而區域經濟一體化和空間格局干預針對空間問題和市場分割。特別值得注意的是，根據報告，空間格局干預應該審慎地，而且只有當“土地和基本服務的制度比較有效而且交通基礎設施完善”的條件下使用——例如用來解決諸如城市地區的貧民窟問題。報告發展了一個基于“忽視空間”思路的發展框架，即將“設計時不直接考慮空間的政策”作為提高效率、保證機會公平以及改善地區居民生活水平的最有效方法。

我國2010年公布的《全國主體功能區規劃》*《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》，國發〔2010〕46號。是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將中國的國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。推進形成主體功能區，其基本思想就是強調“人的繁榮”，并設想通過人口的遷移，實現各地區人均收入水平的逐步縮小[2]。即鼓勵落后地區(往往是限制開發和禁止開發地區)的居民往發達地區(優化開發和重點開發地區)集中，從而達到保護前者的生態環境作為發展屏障，發展條件優越的后者以滿足經濟發展需要的總量目標。

以上的2009年世界發展報告和中國《全國主體功能區規劃》的共同點是,都提倡非空間的干預政策，而其余四份報告采取了本質上不同的觀點：空間至關重要而且不僅僅是決定了地區的發展潛力，還通過外部性塑造了居于其中的個體發展潛力。因此，發展政策不應該是“空間中性”的，而是應該針對需要發展地區的同時與當地背景相契合。

《融合政策的改革議程表》[3]將區域發展政策定位為處理覆蓋整個歐洲地區的“潛力發掘持續乏力和社會融合不斷降低”問題的最優途徑。以一個制度性框架為基礎，報告將地區欠發達的原因歸為當地領導者能力或意愿的缺失或者其他地區集聚引發的離心效應。外生政策被看作引發內生改變的導火索。因此需要在外生和內生力量間取得平衡，當地決策者制定目標和政策，而上級的開發管理機構需要制定前者必須遵循的一般條件并且促進政策實施到特定地區。

OECD的報告《地區如何發展》[4]盡管從截然不同的立場出發，但是也得出了以上報告十分相似的結論。OECD報告不是建立在理論論據基礎上，而是使用了大量經驗分析，包括捕捉溢出的空間計量等，結論表明由于所有地區都具有增長潛力，因此發展政策的目標是促進所有地區的增長。其結論是一系列針對落后地區的干預，包括基礎設施建設、教育、商業開發和創新推動的協調，同時通過地理溢出效應實現總體經濟的更好發展。OECD進一步強調了地區的個體特征及其地域特殊性，并且提出要超越一刀切的發展方法，制定能夠協同利用不同區域資源稟賦的政策。

最后一份主張空間政策方法的報告是拉丁美洲開發銀行發布的《地區發展：城市和地區的新型主導作用》*參見http://www.caf.com/en/currently/news/2010/06/local-development-toward-a-leading-role-for-cities-and-regions。。報告研究了拉丁美洲的發展問題，強調了地方政府以及制度在發展過程中的作用以及本地治理和“柔性”制度的潛力在促進可持續發展中的關鍵角色。

這些密集出臺的報告或規劃表面上都處理相似的政策問題，但是由于其出發點、指導理論不同，因此得到了兩種截然不同的政策主張。第一種主張的政策建議基于新經濟地理模型，旨在通過運用空間和地域上無差異的政策工具以獲得集聚經濟的益處，我們稱之為““空間中性””(spatially neutral或place-neutral)思路；第二種是基于不同的原則，認為每個地區都具有增長潛力，由此而制定的“基于地區”的發展政策作用是幫助落后地區使潛力變為現實，進而改善居民福利，例如在非企業集聚地區的經濟開發區和產業集群的建立、落后地區基礎設施投資的“基于地區”(place-based)思路。

當今世界各地區的發展為何會形成這兩種看似對立的政策主張？其背后的理論邏輯如何？面對這種政策“岔路”，中國的區域發展政策應該何去何從？本文以下的安排將試圖解決這些問題。

二、兩種發展思潮的背景：經濟地理和發展理論的演變

不管我們的視角集中于國內還是放眼國際，當今所有關于發展政策的討論必須首先考慮當代全球化趨勢在塑造經濟地理方面的重要影響。全球化的發軔可以追溯到20世紀70年代，從經濟史上看，一些最深刻的制度和技術變革發生在1978到1994年之間[5-6]。這些變革依次包括了1978年中國市場自由化和國際化的改革開放、1988年新巴西憲法的頒布、1989年柏林墻的倒塌、1990年前蘇聯解體和歐洲轉型經濟的出現以及Nelson Mandela釋放后新南非的誕生、1991年印度和印度尼西亞的第二次產業革命、1992年歐盟單一市場的產生以及1994年北美自由貿易協議的簽署等。這些在國家和宏觀區域尺度的制度自由化變革也伴隨著自上世紀90年代以來國家間大量增長的雙邊投資協議和國家雙重稅收協議的簽署[7]。另外，互聯網的發明促進了借助新技術和新媒體平臺進行的一體化進程。

以上政治經濟背景下，有學者[8]總結了全球經濟地理具有幾個重要特征。首先，多數經濟體正在經歷緩慢的國際趨同，貧窮國家正在追趕富裕國家，這都歸功于其內部結構轉型和富裕國家的跨國企業對低收入國家的貿易和投資；然而與此同時，非洲的多數地區卻并未處于趨同行列中。其次，由于亞洲經濟尤其是中國和印度的崛起，全球貿易中心已經東移。第三，三個超級一體化地區即歐盟、北美自由貿易區和東盟地區在全球經濟活動中的份額在不斷提高，表明全球經濟活動(或者說至少曾經)正在加速向這三個地區集中，跨國公司在為經濟增長貢獻越來越大的力量。第四，特定的城市地區，即所謂“世界城市”似乎在全球參與的新型模式扮演了關鍵角色，解釋了不成比例份額的貿易相關活動。第五，經濟增長不僅僅與都市區有關，不同國家中增長可能分布在不同的城市體系中以不同的方式體現。

所以說，過去數十年的全球化進程大大改變了世界經濟地理的分布，同時驗證發展理論的證據已經不能夠繼續解釋如今經驗上的增長模式。這導致了對經濟發展和與經濟地理關系的徹底重新思考。首先，內生增長理論的人力資本和創新、NEG的集聚和距離以及新制度經濟學的制度的重要性已經逐漸進入決策者的視野。其次，全球化也將人們的關注點吸引到了常常被忽略的空間的角色，在資本、商品和勞動力以及知識流動性更高的意義上說，空間正變得更加“光滑”[9-10]，但是從另一個角度看，空間同時也更具有“黏性”，因為要素盡管處于不斷的流動過程中，但是其傾向于停滯在要素聚集地，因此，全球化讓空間和地理更加重要，而非“扁平化”。最后，一個地區的先天資源稟賦和創造以及加強比較優勢的能力成為經濟繁榮的中心因素，Storper將經濟活動本地化的能力，即將外來技術和經濟活動融入到當地的社會、制度和經濟結構中的能力看作經濟發展的核心，換句話說，特定的制度安排和空間構造正越來越主導經濟活動在地理上的分布[11]。

但是經濟理論的革新沒有立刻改善傳統區域發展政策(例如針對基礎設施的財政轉移支付或者吸引新企業到落后地區的補貼以及稅收優惠)的效果，過去的實踐未能有效地降低區域發展不平衡[12]。尤其在我國，依賴中央政府推動的工業化、城鎮化和招商引資的政策性優惠，已經成為了和基礎設施投資同等重要的政策手段。這些發展政策的優勢在于簡單、直觀而且易于接受。但是對這種自上而下的“萬金油”政策的過度強調最終會導致只是扶持正規部門，擠出民營經濟的不平衡政策，最終發展也不能持續[13-15]。越來越多的研究表明，即使簡單的基礎設施建設政策對總體增長的影響有時是正面的，但是其往往會導致經濟的進一步集聚、區域極化以及已經進行了大量基礎設施投資的邊緣地區更加邊緣化，在歐洲[16-17]和中國[18]都是如此。類似的，政府扶持和鼓勵工業化的政策也在夕陽產業和大型工程上浪費資源。總之，這些政策試圖應對由于全球化導致的更加復雜的經濟現實，往往淪為了“浪費性政策”。

Varga總結了降低區域不平衡政策的有限性可能與以下原因有關：一是過度強調的交通基礎設施投資引發的空間副效應這導致了已有集聚的加強；二是扶持落后地區衰退產業的資源浪費；三是“自上而下”的思想導致不顧地區異質性的“一刀切”政策；最后可能的原因是不同中央部門實施的不同政策間缺乏協調合作[19]，或所謂區域政策的“疊羅漢”現象[20]。這種由于政策無效性導致了對傳統區域發展手段的批評，而且在考慮到再分配體系的負面副作用(例如對外部財政轉移支付的“依賴病”和尋租行為等)之后所受批評變本加厲。

如前所述，正是在這種經濟地理演變和發展理論進步不相匹配導致區域發展政策低效的背景下，“空間中性”和“基于地區”的兩種思路在世界各地的經濟發展政策制定中開始發揮潛移默化的巨大作用，但是國內外鮮有學者對這兩種政策制定的范式進行系統的研究，尤其是對中國的情況鮮有考察。有限的研究包括Barca et al.梳理了2009年以來國際組織在制定區域政策時對這兩種政策思潮的應用，他認為“基于地區”的方法考慮了更全面的因素，因此更有優勢。Partridge et al.通過梳理經驗研究的文獻，考察了空間均衡在現實中的存在性，提出了不同政策有效的條件[21]。Varga認為納入空間維度的宏觀增長模型可以結合二者的優勢并指出了這樣做的挑戰。Wijerathna則在其博士論文中用區域可計算一般均衡模型分別分析了“基于地區”和地區中性政策對斯里蘭卡的影響，結論是地區中性的政策有利于國民經濟增長，而“基于地區”的政策更有益于降低區域差距，但這些結論取決于政策的性質和所選行業[22]。

因此，以下我們對這兩種思路進行追根溯源，并指出其理論邏輯，并進一步將其運用于中國的案例研究。

三、 區域政策空間屬性的內涵和實質

空間是區域發展政策區別于宏觀和微觀政策的最重要維度，但是如何將空間有效納入區域政策中，或者說應該強調不同地區的異質性施以差異性政策，重點開發落后地區，還是一視同仁地對待各個地區，鼓勵要素流動到最發達的區域，并非一個可以簡單回答的問題。

(一)兩種思路的追根溯源

這個主題的討論可以追溯到對“地區繁榮還是人民幸福？”的爭論，即區域經濟政策目標應該優先考慮鼓勵居民遷出落后地區，從而改善個體居民的福利，還是通過改善落后地區的條件來提高當地居民的福利*當然，也有學者使用了“以人為本還是以地為本”(people-centered vs.place-centered)或者“將工作帶給人還是讓人趨向工作”(bring jobs to people vs.bring people to jobs)的說法，其內涵基本一致。。Winnick從經濟活動的地理分布影響經濟效率的角度進行分析，認為針對地區的政策是一種資源在地區間再分配的過程，但是這種再分配是無效率的，原因在于政策經常不能準確地定位到需要幫助的人，在這種情況下政府實行“基于地區”的政策的原因在于美國的政治體制，并非經濟考量[23]。Edel更是把決策者在制定區域在分配政策時將區域的平均特征看作區域內個體特征的這種替代稱為“生態謬誤”[24]。田納西河流域管理局(TVA)和其他類似的落后地區開發政策當時受到了大量批評，例如Jacobs的著作書名即為“為什么TVA會失敗”。隨后的美國總統委員會報告《八十年代的城市美國》(Presi￣dent’s commission for a national agenda for the eighties，1980)承襲了以上觀點，對大量針對落后地區的政策進行了批判性的評論，報告指出“地區指向下公式化的分配機制幾乎注定了對落后人民和地區不利的發展基金的稀釋”，認為應該將國家作為一個整體而非由不同地區像馬賽克一樣組合的結構。當代學者倡導“空間中性”政策的理由主要基于空間均衡理論，認為勞動力會自然遷移到發達地區[25-26]，針對落后地區的開發政策只能降低經濟效率，因此區域政策原則應該從“基于地區”向以人為本的地區中性轉變。

持相反觀點的學者對以上觀點進行了批評。Clark將“社區完整性”(community integrity)看作社會發展的重要目標，指出強迫移民并不可取[27]。Bolton同樣認為，包含了社區完整性意義的“地區意識”(sense of place)所代表的區域外部性在這種權衡中起關鍵作用。他依照福利經濟學的范式，將地區意識當作一種很有價值的社會資本，采取地區指向還是以人為本的政策的關鍵在于這種資本的外部性能否擴展到本地區以外[28]。Partridge et al.從空間均衡的假設是否成立對相關文獻進行了綜述，他們考察了空間均衡的理論假設在現實中的存在性，認為即使在市場最為完全的美國，現實中要素也不能完全流動，因此“基于地區”的政策意義深遠。

與此同時，我們應該認識到，這兩種政策取向的定量分析在現實中難以進行。第一，政策評估的科學方法很難利用于區域和城市經濟學中；Partridge et al.指出，評估發展政策最科學的策略是比較目標地區政策實施后和假設政策未實施的相應經濟社會指標，但是區域發展的屬性使得我們很難利用在主流經濟學中廣泛獲得認可的隨機實驗方法進行政策評估[29]。第二，即使我們進行簡單的事前事后成本收益比較，區域發展的目標往往涉及到如何選擇時間期限，評估各種經濟社會指標，同時要求衡量區域溢出的效應；而區域政策在短期和長期的效應往往差異巨大，同時經濟學家并不能很好地處理不可量化的包括文化、習俗和制度等社會效益變量。第三，即使在經濟層面，地區政策的有效性評價也仍未完善[30]，對某一發展政策有效的評價策略無法推廣到其他地區；例如Kline & Moretti最近利用結構化方法發現“基于地區”的田納西流域管理局(TVA)政策的收益大于成本，但作者承認該結論取決于和勞動力市場功能有關的幾個無法驗證的假定，而且其方法無法進行推廣。

可見“地區繁榮還是人民幸福”這個古老的問題從經驗層面并沒有得到完美的回答。既然如此，該如何取舍，我們認為，最優策略是從理論邏輯層面對其進行剖析。

(二)兩種思路的理論邏輯

1.“空間中性”

“空間中性”政策最重要的理論假設是空間均衡的存在性，即完全競爭的勞動力和土地市場，以及生產要素的完全流動性。由于集聚經濟可以通過地方化和城市化兩種主要的正外部性機制帶來生產成本、交易成本和行政成本的節約和相應效率的提高，因此人口和企業會往城市或高效率的地區集中，從而提高發展效率。尤其是伴隨著以Baldwin et al.的主要著作《經濟地理和公共政策》為標志的NEG的“政策轉向”[31]更進一步確立了“空間中性”政策的集聚經濟基礎，2009年的世界銀行發展報告進一步強調了以NEG為基礎的“空間中性”政策制定思路。

提倡“空間中性”方法的學者認為促進集聚同時鼓勵人口流動不僅可以讓個體在更宜居的地區生活，還可以提高個體收入、生產率、知識水平以及總體增長。即不管人口的居住地在哪兒，都可以改善居民生活并且保證機會公平。原因在于其假設通過鼓勵要素流動，“空間中性”政策的最終結果是人均財富的地理分布更加均勻以及落后地區的發展趨同。因此，發展干預應該是“空間中性”的而且鼓勵要素往其能發揮最高生產率的地區(主要是城市)流動，這才是改善居民生活促進總體經濟增長的最佳方式。

為了達到在全部地區通用的目的，針對制度發展的政策工具必須是設計上“空間中性”的。通過增加向核心地區的移民、提高核心和邊緣企業的市場接近程度、消除制度性差異以及提高跨區域可達性會加強集聚和增長。同時，當居民決定留在落后地區享受均等化的基本公共服務，即當不同地區的制度性發展狀況(例如教育、醫療和社會保障制度以及土地和勞動的規制等)不存在明顯差異，而且落后地區通過交通聯系與集聚的核心地區有效互聯時，可以認為經濟實現了一體化，即達到了發展目標。

因此“空間中性”的干預應該使政策盡量覆蓋最大的范圍，達到促進經濟核心區域的集聚效應的目標。Neumark & Simpson指出，集聚經濟理論并不支持“基于地區”的政策，因為落后地區的集聚收益往往小于發達地區，因此社會的總體福利受損。那些針對落后地區的促進區域創新的政策被認為是分散了資源，使其脫離了更有效的鞏固集聚的用途。

2.“基于地區”

相對而言，“基于地區”的政策往往直接針對落后地區開發。其認為因為現實中空間均衡理論的假設往往不能成立，或者達到空間均衡需要的時間很長，因此現實中存在空間錯配(假設市場失敗的主要原因是低收入的弱勢群體往往位于落后地區，而工作機會卻在發達地區，同時制度約束、個體特征以及高生活成本等因素限制了弱勢群體遷往發達地區的理論)，導致“空間中性”政策不僅不能解決落后地區的發展問題，而且經濟整體的福利也會受到損害。

與新經濟地理學相對，正統經濟地理學(Proper Economic Geography，簡稱PEG)強調的“地區意識”(包括地方的歷史、制度、文化和路徑依賴等地區異質性要素)是“基于地區”政策的理論基礎*空間錯配理論和網絡效應的正外部性指居民的就業可以帶動當地其他失業者找到工作的效應(Hellerstein等，2011)。。該理論認為大都市區、包含多種規模包括中等城市和小城市的地區甚至是農村地區都可以通過在最適宜當地發展的經濟活動中達到高水平的生產率，從而獲得巨大的增長潛力。從這個角度看，城市和區域系統的全部地區都能實現增長，而非只有城市體系等級頂端的城市，因此經濟總體能夠通過發展不同規模和密度的地區而達到其總產出前沿。而地方背景(包括地方特有的文化、制度等因素)和地理之間的互動對發展至關重要，因此發展政策的制定需要以這種互動為基礎，直接考慮地區的特殊性。

“基于地區”的觀點認為建立在流動性、集聚和針對部門的“空間中性”政策雖然不考慮區域背景，但是對經濟的空間格局有重要的影響，看似“空間中性”的政策往往有明顯的空間效應，減弱了政策本身的作用。因此，“基于地區”方法假設地方異質性至關重要，因地區而異的區域環境不僅僅只是作為政策事后考察的結果，更應該成為政策在設計過程的一開始就會考慮的關鍵因素。

另外，“基于地區”發展的支持者認為抑制地區發展潛力的原因是當地領導人的不作為或亂作為，這只能通過改變發展思路來解決。而發展政策的目的就是通過那些當地群體和外部人才的交流互動積累新知識，從而得出本地化的創新政策是促進增長的有效手段的結論[32]。他們認為創新政策應該主要是“基于地區”的，原因在于特定的區域特征(通常稱作創新的區域體系)在新技術的發展和產業化應用過程中至關重要。例如基于過去的豐富經驗，歐盟的新融合政策提出了“智能專業化”*或譯作“精明專業化”。相關介紹可見http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1277221。(smart specialization)作為“基于地區”的促進增長手段[33]。

3.制度完善與二者的權衡

通過以上的對比，我們可以得出如下觀點：忽視空間的方法目的在于使用“空間中性”的工具鞏固集聚效應以促進區域一體化，間接促進落后地區的繁榮；而“基于地區”的方法強調了要素流動的黏性，需要針對特定區域的創新政策以直接刺激落后地區的發展。實際上，如果追究這兩種政策思考的理論根源，我們會發現兩種政策思路的爭論與各自的主要理論基礎PEG 和NEG[34]，有著異曲同工之處。

表1　正統經濟地理學與新經濟地理學

資料來源：《區域科學的興衰、新經濟地理學爭論與區域經濟學的未來方向》[35]。

但我們認為，正統經濟地理學和新經濟地理學并不是非此即彼的關系，正如NEG的領軍人物Paul Krugman所言，“經濟學家思考的方法可能存在盲點，但是也有作用和深度：應該存在說服經濟學家向地理學學習而不是犧牲其優點的方法”，以及PEG的倡導者Ron Martin的觀點，“地理學者的思考有更高的現實性，但是也有盲點：應該存在說服地理學家向經濟學家學習而不是犧牲其優點的方法。結合起來，這兩個學習的過程可能導致更優秀的政策分析和建議。”

類似的，這兩種發展思潮也可以看作是兩種極端的思路，“基于地區”的思路強調地區的獨特性，要求不同地區實施差異化的政策，而“空間中性”的思路則承認地區之間的共性，希望用普適的政策促進發展。我們認為，這兩種現代發展思路之間的爭議并非不同政策的互相替代，而是在政策工具箱中不同屬性工具的權重大小之爭。正如世界銀行報告承認了現代經濟中“基于地區”的創新政策的重要性，而后來成為歐盟“基于地區”融合政策概念基礎的報告(Barca，2009)也舉例說明了在某些情形中，集聚力量的發展也能夠引發更高水平的增長。

總結以上的討論，一方面，正如“空間中性”所主張的，經濟發展本身在空間上并不是均勻分布的，過于強調推動經濟增長均勻分布的政策會抑制增長，但是也可以在某種程度上具有包容性，即邊緣地區的居民可以從經濟活動的不斷集中過程中受益。不平衡增長和包容性發展同時實現的途徑是經濟一體化。“空間中性”政策有效的前提是完善的要素市場，包括完全競爭的勞動力、資本和產品等市場，保證勞動力和生產要素能夠相較于收益，成本較低地自由流動。

然而另一方面，經濟一體化的前提是各地區具有無差異的制度性條件，如果行政力量、地理、歷史、文化以及其他具有地區異質性的制度性因素阻礙了以上經濟一體化的可能性，或者說落后地區居民喪失了享受集聚收益的機會，那么“空間中性”的政策反而會加劇地區差距，針對落后地區的專門激勵才能解決發展問題。“基于地區”的政策發揮作用則要求政策本身能夠激發地區的創新和發展潛力，這就要求當地完善的基本公共服務制度，例如產權保護、教育資源、醫療資源和社會保障等較為完善，同時讓傾向于落后地區的政策紅利留在當地，避免人才流失。

作為發展中的大國，中國各地區之間存在巨大的區域差異，同時制度體制上也有某些中國特色，因此政策取舍需要更復雜的討論。

四、中國事實及政策啟示

中國建國以來的區域發展政策有明晰的階段化特征，21世紀之前，中國區域政策的演變歷程分為向西推進的平衡發展階段(1949-1978年)、向東傾斜的不平衡發展階段(1979-1990年)、關注中西部的區域協調發展戰略啟動階段(1991-1998年)(魏后凱，2008)。進入新世紀以來，協調發展成為區域發展的主要指導思想，發展政策的科學性和理論性大大加強，但是隨著經濟社會的特點發生重大變化，決策者無法避開政策制定應該遵循“基于地區”方法還是“空間中性”思路的權衡問題。因此我們首先從空間屬性的視角簡要梳理中國區域發展政策的演進。

(一)“泛化”的區域發展政策

相對于政策目標的碎片化和隨意化，我國以往區域發展政策的“泛化”問題更加嚴重[36]，即過于向“空間中性”的思路傾斜。

從建國初期毛澤東著重論述了沿海和內地的關系，到鄧小平改革開放后提出“兩個大局”思想，再到三大地帶的區域劃分以及21世紀初期，我國形成四大板塊劃分的區域發展總體戰略。我國早期的發展政策實施要么以大的地帶來劃分，如進入新世紀五年之內分別實施的西部大開發、東北振興、中部崛起戰略；要么就是以行政區劃作為標準，但我國落后地區的分布廣泛且產生問題區域的原因各不相同，這些區域劃分方式都很難綜合反映我國地區差距發展的特點。

盡管2010年的《全國主體功能區規劃》依照區域特點對全國各地區進行了進一步劃分，但是由于其缺乏具體落地政策，我們將其看作發展政策的戰略性規劃，仍然是“空間中性”思路重要的應用。事實上盡管規劃理念較為先進，但由于大片落后地區被要求限制開發甚至禁止開發，在地方政績考核體制未配套改革的前提下，地方政府的抵觸并未消除，后續也沒有相應具體的配套措施跟進，之后的一些發展政策和區域規劃甚至與之相矛盾。

泛化的區域政策最直接的后果就是區域差距的不斷拉大[37]，盡管西部大開發、東北振興和中部崛起等大的區域戰略實施和具體配套政策落地之后，內陸地區的經濟增速有所提高，與沿海地區的絕對差距仍未見縮小，更為嚴重的是各地區一刀切的投資驅動的增長并不可持續，在2008年金融危機以來外部經濟形勢惡化和新一屆中央政府決心內部改革的影響下，過去的兩年內陸的增速反而落后于沿海地區，區域差距更加惡化。

實際上，從圖1中投資和GDP占比的角度看，沿海地區占全國GDP的比重在2013年達到自1998年以來最低的51.15%，而在2014年占比達到51.16%，扭轉了經濟總量占比持續降低的趨勢，而固定資產投資總額在近十年的變化趨勢與GDP相仿。

另一方面，如圖2所示，在人均GDP方面，沿海和內陸差距的絕對值一直在提高，2013年沿海地區人均GDP已經超過60000元，而內陸地區僅為不到40000元，二者之差已經從1997年的4703元提高到25420元。且可以預見短期內這種絕對差距不斷擴大的趨勢仍然會持續。

圖1　沿海-內陸GDP和投資占比演變

圖2　中國沿海-內陸人均GDP演變

如圖3所示，在人均GDP的增速上，內陸地區的增速在2004年之后，也就是西部大開發、中部崛起和東北振興計劃實施之后超過了沿海地區，并且一直持續至今。但是應該看到的是，沿海地區增速落后的幅度在2010年達到最大值，之后正逐漸追趕上來，尤其是2013年二者的差距已經非常微弱，可以預見未來幾年東部地區的人均GDP增速又會重新趕超內陸地區，沿海內陸的區域差距有繼續加大的趨勢。

圖3　沿海-內陸人均GDP增速演變

以上的宏觀經濟數據表明，過去集中開發落后地區的泛化區域發展政策不管從相對還是絕對的角度看都沒有有效縮小地區差距。實際上，在當今中國的很多地區，尤其是中西部相對落后的省份，盡管在過去的十幾年中，其通訊、水電網絡和道路交通等物質基礎設施已經得到了很大的改善，但是軟性的基本公共服務制度并不完善，產權、勞動力流動、社會保障等基本公共服務制度體系仍未有效建立，與東部發達地區差距懸殊，這導致勞動力大量流失，整體經濟發展水平更加滯后。

“空間中性”政策的本意是所謂“以人為本”，通過勞動力遷移提高其生產率和生活水平，但以上的分析表明但這種好處在中國并未充分發揮。中國區域發展的最為特殊之處在于人口無法徹底自由流動，盡管近些年大量農民工外出務工并沒有受到過多顯性的阻礙，但由于其享受基本公共服務的權利多數與自身戶籍掛鉤，亦即只有回到來源地，農民工才能享受到醫保和社保等必需的基本公共服務，因此大量農民工只是所謂“候鳥式”遷徙，年老時往往會回歸故里；同時，中國城鄉和區域間收入差距巨大，由于生活成本的考量，兒童和老年人并沒有能力隨同青壯年勞動力外遷，這就導致勞動力流出地的“空心化”。農民工外出務工獲得的收入和經驗能否彌補這期間其流出地“空心化”造成的當地經濟發展滯后的損失，這個問題值得進一步探討。

綜上，在中國特殊的制度體制下，以上兩方面的原因使得鼓勵勞動力遷移的“空間中性”政策加劇了區域發展差距，同時對落后地區遷移人口的生活水平提高也未能充分發揮其應有的作用，因此中央逐漸開始出臺更加精準的“基于地區”政策。

(二)“基于地區”發展政策的崛起

2005年以來，我國的區域發展政策開始向“基于地區”的思路轉變，政策精確性有所提高。包括劃定新區、設立改革試驗區以及出臺順流域、跨省、省內甚至市內的發展規劃密集出臺。

表2　2005年以來中央出臺的地方性區域發展政策概覽

資料來源：筆者以孫久文和原倩(2014)的資料為基礎進行了更新和統計。

可見，中國區域政策在因地制宜的精確性方面已經開始起步，相應政策的多樣性也比以前更加豐富。

更具體地分析一下(見圖4)，我們發現當前中國區域政策另一個重要的特點是政策精確性在沿海和內陸的差異。總體上看，沿海地區的相關政策稍多于內陸。但是進一步觀察我們發現，內陸地區的區域政策超半數為傳統的、泛化的區域規劃，政策的精確性不夠。而相應沿海地區的區域政策則多數為各種新區、試驗區等新型區域干預手段。這說明在政策的精確性方面，沿海地區比內陸地區表現更好。

圖4　沿海-內陸區域發展政策比較

但是這種政策精確性的趨勢與中國的區域發展現狀并不協調，或者說邏輯上并不能真正解決區域差距擴大、落后地區發展滯后的問題。一方面，在要素流動性方面，盡管戶籍對勞動力流動的約束已經大大減弱，交通基礎設施的建設也在大步邁進，但相較于東部沿海，內陸地區的交通便利性更低，市場分割仍然存在；同時，城鄉收入差距較大，異地的高生活成本和安土重遷的文化傳統讓老人和兒童難以徹底進行城鄉和區域間的遷移，由此導致勞動要素流動成本高企。另一方面，內陸的基本公共服務水平和均等化成都也落后于沿海地區。因此理論上西部對精確性區域政策的需求更加強烈。可見，盡管提高區域政策精確性已經受到了我國相關部門的重視，但是在精確性較高的區域政策的制定實施方面，尤其是對內陸地區來說，仍然任務艱巨。

(三)新時期區域發展戰略的空間屬性

與此同時，2014年底的中央經濟工作會議提出了“優化空間經濟發展空間格局”的三大戰略：“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶。三大戰略在地理范圍上基本涵蓋了全國各省市，標志著中國區域經濟發展進入了一個新的階段，可以說三大戰略將是未來一段時期內中國區域發展的總體指導性戰略。以下我們主要從經濟層面對三大戰略的空間屬性進行考察。

如表3所示，三大戰略中，“一帶一路”的戰略目標重點提到國際之間要“促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合”，國內各地區要提高開放程度。通過實現消除國際貿易壁壘，擴大國內開放的目標，“一帶一路”能夠促進國內企業走出去，經濟要素往效率更高、需求更迫切的國家和地區布局，同時也能引進國外資源能源為中國企業生產和市場消費，實現國際范圍內的集聚經濟，因此從經濟層面上看，“一帶一路”本質上遵循了“空間中性”的思路。

表3　三大戰略概況

資料來源：根據《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《京津冀協同發展規劃綱要》以及《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》整理。

京津冀協同發展戰略強調“以疏解非首都核心功能、解決北京“大城市病”為基本出發點”，交通一體化和產業對接協作等手段旨在促進北京資源疏解，同時提升落后地區發展水平，減少北京的人口過度集中，而生態環境保護直接針對的是京津冀尤其是首都地區的環境問題。從空間屬性的角度分析，一方面，戰略降低經濟的單核心集聚水平的目標與“空間中性”的發展主張顯然相悖，但另一方面，“基于地區”的思路也不否認集聚經濟的收益，同時京津冀協同發展的基本出發點仍然是北京的可持續發展，雖然在客觀上會促進落后地區的開發，但并不是直接效果，因此其也不符合“基于地區”的思路。

那么應該如何從空間屬性的角度理解京津冀協同發展戰略？這要求我們首先要理解京津冀地區的發展邏輯。本地區中，為了保障首都功能，北京作為國家首都建國以來享受了無可比擬的政策優惠，資源過度集中，導致集聚力超乎尋常地大于擴散力，吸引了過量人口和產業。如圖5 和圖6，改革開放以來，尤其是2008年之后，北京和天津的GDP和人口都呈現更加密集的態勢，而河北的GDP占三省市比重不斷下降，人口也持續流失。而北京的城市管理水平卻未能隨著人口迅速集聚而同步提升，因此造成了嚴重的大城市病。與此同時，北京承擔的各項城市功能，尤其是首要的政治中心功能又要求其不能集中過多人口，因此即使北京繼續集中資源和人口在經濟上是有效率的，其社會影響也已經超過了中央的容忍度。

根據“空間中性”主張賴以為基的新經濟地理學，核心地區在產生大城市病之后經濟要素會自動向邊緣地區擴散，但根據以上分析，由于行政力量的干預，這個假設在京津冀地區是失效的。傳統的“空間中性”的區域政策對這種情況無能為力，只能錯上加錯。

“解鈴還須系鈴人”，京津冀協同發展客觀上要求利用行政和市場手段雙管齊下糾正過往首都受到的“偏愛政策”，疏解之前由于政治偏愛而過度集聚的相關資源，建立一體化市場，進而為要素根據市場規律自然擴散提供制度性基礎。同時，落后地區的發展必須遵從“基于地區”的思路，建立有效的區域創新體系，在京津冀地區要盡快實現基本公共服務均等化，確保經濟水平落后地區能夠“留住”人才和資源。

長江經濟帶被看作是推動東中西協作的有效舉措，其最重要和直接的政策舉措是建設“長江經濟帶綜合立體交通走廊”。過去的東部率先發展、中部崛起、西部大開發以及東北振興四大區域戰略相對獨立，而長江經濟帶則橫跨東中西三大板塊，因此長江經濟帶戰略最典型的空間戰略意義是通過長江黃金水道的建設，提升東中西的協調發展水平。可以預見的是，隨著“長江經濟帶綜合立體交通走廊”的建成，本地區的要素流動將更加順暢，經濟集聚程度也會不斷提高，從這個層面看，長江經濟帶戰略同樣遵循了“空間中性”的發展思路。“空間中性”政策的后果是高等級城市和初始發展水平較高的地區發展將更加迅速，但同時落后地區的發展問題將成為不可忽視的難題，因此需要中央層面從“基于地區”的思路制定促進落后地區發展的相應政策。

可見，新時期中國區域發展的三大戰略總體上還是遵循了“空間中性”的發展思路，同時強調了行政相對獨立地區之間的協同合作，可以預見未來將會充分發揮經濟集聚帶來的巨大收益，但相對而言，與之前分析的內陸地區缺乏有效區域政策的結論一致，三大戰略對落后地區的政策扶持明顯不足，缺乏專門針對偏遠落后地區的更大力度的精確性政策。因此我們認為，國家在積極貫徹三大戰略的同時，也必須對“基于地區”的精確性政策給予充分重視。

圖5　京津冀三地GDP比重演變

圖6　京津冀三地人口比重演變數據來源：國泰安中國區域經濟研究數據庫。

五、結論和政策建議

以上，本文梳理了伴隨2009和2010年經濟開發政策出臺高潮出現的兩種區域發展制定思潮，發現有效的區域開發政策不僅要重視集聚收益，另外還要完善各地方基本公共服務制度體系，將包括制度、歷史和文化等的地方背景考慮其中，提高政策精確性。進一步考慮中國國情，我們發現中國的2004年之前區域發展政策更加偏向于“空間中性”思路，加劇了區域差距，盡管“基于地區”的精確性政策已經起步，但其發展態勢有待糾正，無法有效促進內陸落后地區的發展。基于此，我們認為我國區域政策的方向有兩個：一方面，短期內，要提高區域發展尤其要重視內陸地區的政策精確性，完善落后地區地方性的基本公共服務制度，實現區域均等化，夯實經濟一體化的基礎；另一方面，長期來看，要推動經濟一體化進程，充分利用集聚經濟的益處，在制度完備的條件下，讓市場力量決定資源配置。具體有以下政策建議：

首先，提高政策精確性。結合地方制度和經濟發展狀況，進一步縮小政策實施的地理單元尺度，因地制宜地制定差異化發展政策，尤其要加強內陸地區的區域政策精確性，實現區域均等化的基本公共服務體系的建立以及在落后地區形成合理的空間經濟結構，從而推動落后地區經濟社會發展的追趕。

其次，要將資源稟賦的分配權還于市場。換句話說，就是讓經濟發展的重心自然轉移到沿海地區，避免通過中央主導的盲目投資將經濟發展的重心強制集中在中西部落后地區，進一步掃清勞動力、資本和商品流動的障礙，以此促進區域一體化進程，讓內陸地區也能盡快享受到集聚紅利。

最后，考慮地方背景，尊重地方文化和異質性發展，因地制宜地構建區域創新系統，讓落后地區通過創新獲得持久發展的動力。區域創新系統是可持續創新的基礎性制度安排，而此系統的建立必須根植于本地的地理、文化、歷史和制度背景，構建創新網絡，形成各創新主體之間的良性互動才能源源不斷地推動創新，為發展提供不竭的動力。

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(本文責編：王延芳)

On the Spatial Dimension of Regional Development Policy

ZHOU Yu-long，SUN Jiu-wen (InstituteofRegional&UrbanEconomics，SchoolofEconomics，RenminUniversityofChina，Beijing100872，China)

Abstract：Over the past five years，regional development reports on world development with different positions on regional development mechanism and intervention modes have been published.We summarized these positions into two kinds based on their different assumption of factor liquidity cross regions，place-based and spatial neutral.Furthermore，we reviewed the origin of them and survey the China case.It is demonstrated that the essential reason to adopt place-based or spatial neutral policies is the condition of factor markets and regional public service level.The economy needs various policies based on their phase of institution level.In China where the factor markets are still far from perfect，relevant institutions not mature，place-based policies should be more applauding.The central government should abandon policies of one-for-all style and take local context into consideration when making policies to improve the accuracy of policies and local essential public service institutions.

Key words:development policies；place-based；spatial neutral；accuracy of policies

作者簡介：周玉龍(1990-)，男，山東安丘人，中國人民大學區域與城市經濟研究所博士研究生，研究方向:區域經濟和城市發展。通訊作者：孫久文。

基金項目：國家自然科學基金項目“中國扶貧開發的戰略和政策研究”(項目編號：71541029)、中國人民大學拔尖創新計劃項目“中國扶貧開發政策的成效評估和改革研究”。

收稿日期：2015-11-21修回日期：2016-01-10

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)02-0067-14