澳大利亞、新西蘭海洋資源開發與保護之啟示

羅成書 戎良 柯敏

澳大利亞、新西蘭海洋資源開發與保護之啟示

羅成書 戎良 柯敏

隨著新型海洋戰略格局的呈現，海洋環境新壓力、海洋戰略新格局等帶來的新挑戰新要求也急需加快破題。作為世界最發達的海洋國家，澳大利亞及新西蘭所經歷的發展階段及碰到的問題，也是浙江正在面臨的棘手問題。其所采取的管理措施和積累的經驗值得浙江借鑒學習

習近平總書記的“經略海洋”戰略思想，內涵豐富，立意深刻。就浙江這樣的沿海省份而言，除了海權、國防等國家層面的范疇，重點是如何科學開發和保護海洋資源的問題。浙江省管轄海域面積26萬平方公里，海岸線總長6700公里，灘涂資源面積近400萬畝，面積500平方米以上海島2878個，海洋資源居全國前列，開發前景廣闊，海洋經濟全國領先。但同時，海洋環境新壓力、海洋戰略新格局等帶來的新挑戰新要求也急需加快破題。作為世界最發達的海洋國家，澳大利亞及新西蘭所經歷的發展階段及碰到的問題，也是浙江面臨的棘手問題。其所采取的管理措施和積累的經驗值得浙江借鑒學習。

兩國海洋資源開發和保護進入全新階段

（一）澳大利亞及新西蘭海洋資源總體情況

澳大利亞。澳大利亞東臨太平洋，西臨印度洋，海岸線2萬多公里。澳大利亞的海洋生物種類豐富，海區自然風光秀美，海岸極少遭遇人為圍墾、填海、破壞和污染，超過85%的人口居住在距海岸50公里以內。沿岸和近岸海域大致可分四種功能區類型：一是港口，是人口集中居住的區域，也是文化、商業、工業、經濟發達區，如悉尼港、墨爾本港，都是澳大利亞最大的港口，也是兩個最大的城市；二是海洋旅游區，開發海洋旅游業和娛樂業，如帆船、游釣、潛水、沖浪、劃船、娛樂性捕魚、沙灘度假等，都非常發達；三是海區野生動物保護區，對海區野生動物在海洋活動依法進行保護，達到保護特定種類的目的，如海龜保護區、鮑魚保護區、小企鵝保護區等；四是海洋自然保護區，嚴禁人為圍墾、填海、污染、濫捕，保持海洋特定的自然環境和生物資源及生物的多樣性。

新西蘭。新西蘭位于太平洋西南部，領土由南島、北島兩大島嶼組成，以庫克海峽為分隔，南島鄰近南極洲，北島與斐濟及湯加相望，其海岸線長達1.5萬公里。新西蘭的海洋延伸到明確指示的法定大陸架，其面積是陸域面積的20多倍，其中包括海岸帶水域、領海和200海里專屬經濟區，是全球第四海岸管制捕魚區。新西蘭的海床是由崎嶇的山脈、多洞穴的溝渠以及廣闊的水下平原混和而成，其河口海岸有顯著改善水質和生態系統健康的功能作用，擁有非常多樣的海岸及海洋生態系統和物種。新西蘭管理海洋資源的開發，以保持海洋的環境健康并滿足利益相關者的需求為發展導向，全國9.5%的海域面積是各類海洋保護區。

（二）海洋資源開發與保護進入“環保導向”階段

隨著國家戰略需求的轉變，及公民環保意識的崛起，澳大利亞及新西蘭海洋資源開發和保護經歷了不同發展階段。以澳大利亞為例，大致可分為三個階段：

“軍事導向”階段（1901－1994年）。這一時期的海洋戰略以爭奪戰略性海區和通道為主，海洋資源開發利用多出于國家安全與軍事的目的。為了實現海洋資源協調開發利用，根據聯邦國家的政治體系的特點，澳大利亞實施海洋綜合管理。從行政上明確聯邦政府與各州、領地之間的海洋管轄權限。在聯邦政府與各州、領地之間合理劃分海洋管理權，以實現海洋資源的合理、有序利用。澳大利亞聯邦政府和州政府于1979年頒布了《海岸和解書》。

“經濟導向”階段（1994-2012年）。澳大利亞于1994年10月批準加入《聯合國海洋法公約》及公約第十一部分《執行協定》，成為公約締約國。澳大利亞對海洋的爭奪和控制轉變成了以經濟利益為主，開發海洋、發展海洋經濟成為了國家戰略。這一階段，澳大利亞加快了海洋立法速度。1998年，澳大利亞頒布了《澳大利亞海洋政策》。除了加入的有關國際條約和簽訂的雙邊或多邊協定外，澳大利亞已經頒布了大約600多部與海洋有關的法律法規，在海洋資源開發和海洋環境保護方面處于國際領先地位。

“環保導向”階段（2012年至今）。2012年6月，澳大利亞宣布正式啟動全球最大的海洋保護區網絡計劃，海洋資源開發與保護進入了新時期。新的聯邦海洋保護區環抱澳大利亞國土，受保護的海洋總面積達到310萬平方公里；海洋保護區的數量從27個（包括大堡礁海洋公園）增至60個，覆蓋澳大利亞聯邦1/3以上的水域。新的聯邦海洋保護區成為世界上最大的海洋保護區體系，同時也是對商業捕魚影響最小的海洋保護區。

兩國海洋資源開發和保護管理的經驗借鑒

從澳大利亞、新西蘭等國家的思路對策來看，其成功經驗主要有以下幾個方面：

實施綜合協調管理機制。澳大利亞海洋管理機制主要基于聯邦政府和州政府之間合理的分工與協作。針對海洋經濟快速發展給澳大利亞帶來的矛盾與問題，例如海洋環境污染、漁業資源衰退、海洋管理部門之間的沖突加劇、聯邦政府在海洋產業管理過程中管理的缺失與分散等，澳大利亞政府將海洋政策提升到國家戰略高度，并于2003年成立了海洋管理委員會，通過提升戰略高度、調整政策、制定行動方案扭轉了這一局面，使海洋經濟的發展成為具有國際競爭力的產業，并保持世界領先地位。澳大利亞運用的綜合管理模式有助于實現不同涉海組織間、管理組織間的協作，有效避免了多頭多層管理而致使管理結構混亂分散、管理權威喪失、管理效率低下、權責不清的問題。

堅持依法依規發展海洋經濟。目前，澳大利亞在海洋領域已建立了比較健全的法律制度，約有600多部國內法律與海洋有關。這些法律法規包括海洋生物多樣性保護、漁業水產、近岸石油和礦產、海洋環境污染、海洋旅游、海洋建設工程和其他工業、海洋運輸、藥業、生物技術和遺傳資源、能源利用、土著人和托雷斯群島居民的責任和利益、自然和文化遺傳等方面。健全的法律法規體系為澳大利亞海洋經濟發展提供了良好的法律環境，保障海洋經濟健康可持續發展，切實協調好開發與保護的關系。

充分發揮規劃政策指引作用。1997年發布的《澳大利亞海洋產業發展戰略》，旨在統一產業部門和政府管轄區內的海洋管理政策，為海洋的可持續利用提供一個框架，并為規劃和管理海洋資源及其產業提供依據。1998年發布的《澳大利亞海洋政策》，核心是維護生物多樣性和生態環境，為規劃和管理海洋開發利用提供了法律依據。1998年發布的《澳大利亞海洋科技計劃》，為澳大利亞領海、毗連區的環境、資源保護和可持續使用研究制定了基本的科學行動計劃。這一系列發展戰略、規劃和政策的制定，進一步明確了海洋經濟的發展政策與思路，為海洋經濟的高質量和和可持續發展指明了方向。

十分注重海洋環境保護。面對海洋環境惡化和漁業資源日益枯竭的問題，澳大利亞政府出臺了綜合性的以保護生態系統為基礎的政策框架，各州政府采取了諸如制定各地區海洋計劃、對各地區海洋環境狀況進行摸底、加強對商業活動和休閑活動環境影響的評估等措施。新西蘭政府致力于保護整個范圍內自然海洋棲息地和生態系統，2000年政府發布生物多樣性戰略，確保從大尺度范圍上保護代表新西蘭海洋生物多樣性的棲息地和生態系統。2002年新西蘭保護部發布了“為保護海洋建立社區支持,保護海洋中的特殊場所”戰略，說明了如何增加海洋保護區的意識以及和他人合作達到保護新西蘭海洋生物多樣性的目的。通過保護環境、建立海洋公園、大力發展海洋旅游業，既促進了漁民增收，又實現了海洋經濟發展的可持續性。

浙江海洋資源開發和保護面臨的新態勢

近年來，浙江海洋經濟迅速發展，據初步統計，2015年，浙江海洋及相關產業總產出和增加值分別達到20881億元、6180億元，占GDP比重達14.41%。但同時，海洋管理及資源環境面臨的壓力也前所未有。

海域資源儲備余量有限。浙江省海洋開發以資源開發和初級產品生產為主，產品附加值較低，資源利用比較粗放，開發強度偏高。填海造地和深水岸線的需求和使用強度日趨增長，截止到2015年底，全省已開發利用海域127000公頃，占海域面積（內水和領海）的2.9%。全省6700公里的海岸線，超過40%的海岸線已被開發利用，其中2200公里大陸岸線的實際利用率已超過60%。大規模圍填海一方面給海洋生態環境保護和海域使用管理帶來了巨大壓力，另一方面造成近岸過度開發嚴重，可利用岸線、灘涂空間和淺海生物資源日趨減少，海洋后備資源不足。

海域開發方式較為粗放?！笆濉逼陂g，海洋經濟的迅猛發展，尤其是沿海工業和濱海城市的快速發展，造成填海造地和深水岸線的需求和使用強度日趨增長，海域填海造地后擱置拋荒、岸線資源“多占少用、占而不用、未批先用”等現象時有發生，與大面積海涂圍墾相匹配的經濟效益還未有效顯現。全省存量圍填海，由于近年市場環境變化、企業投資信心不足等原因，閑置率較高。

海域使用結構仍需優化。“十二五”期間，浙江省海域使用集中在漁業用海、工業用海、交通運輸用海和造地工程用海四類用海，占比高達90%以上，其中漁業用海近一半，大多數用于養殖，但隨著近海海水質量的不斷惡化，閑置現象較為普遍；其次為以船舶制造為主的工業用海，由于經濟形勢和行業景氣度影響，船舶制造廠處于大面積停產或在建船廠停工擱置的局面，其它工業用海項目開工率和運行情況也不樂觀。而現代海洋高新技術產業和海洋服務業發展相對滯后，浙江海洋經濟轉型發展的新動能、新經濟還處于培育階段。

海域生態環境問題較為突出。隨著海域開發強度的持續加大，生態環境問題也日益突出?！?015浙江省環境狀況公報》顯示，在對浙江近岸海域所實施監測的5.7萬平方公里海域中，有54.8%的海域海水為劣四類，19.7%、16.5%和3.7%海域海水為二、三、四類，一類海水的海域僅為5.3%。浙江省近岸海域水質富營養化狀況依然明顯，2015年66%以上的海域呈現富營養化狀態。海洋生物資源棲息地不斷萎縮，一些重要鳥類、海洋經濟魚類、蝦、蟹和貝藻類生物產卵場、育肥場或越冬場逐漸消失，許多珍稀瀕危野生生物瀕臨絕跡。

海域使用管理有待完善。隨著海域使用管理法的實施，海域使用逐步走向有序、有度、有償使用階段，但違法用海情況依然存在；海域使用審批、經營性用海招拍掛出讓、海域使用權登記等制度仍需進一步完善；海洋綜合管理協調機制、海洋聯合執法機制有待進一步建立；涉海規劃未能科學實施，電子政務系統建設、海域使用監視監測系統等信息化管理系統還未能對實際工作形成強有力的支撐。

浙江海洋資源開發和保護的思路與建議

隨著海洋強國、21世紀海上絲綢之路、長江經濟帶等海洋相關的國家戰略相繼出臺，舟山江海聯運服務中心、綠色石化等海洋新戰略協同推進，浙江省統籌整合海洋資源步伐加快，海洋開發環境已發生巨大變化，新型海洋戰略格局已呈現。但同時，浙江海洋生態環境惡化的趨勢還沒有得到根本性扭轉，海洋資源環境壓力日益加大。如何合理有序管理全省海洋資源開發和保護，推進海洋生態文明建設，將面臨巨大挑戰。結合澳大利亞和新西蘭經驗，我們提出以下幾點建議。

加強海洋資源開發和保護的綜合協調。建立有效的海洋綜合管理協調機制，探索設立海洋綜合管理協調委員會，有效統籌省海港委、省海洋與漁業局、省水利廳等涉海機構功能，明確職能分工，加強統籌協調，加快破除“群龍戲?！本置?。加強規劃管控、環境保護、海上綜合執法、海上軍民融合、海洋權益維護等方面重大事項的指導、協調和監督，落實部門職責，強化相互協同。積極推進“多規合一”，加強海域、海島、岸線、灘涂等重要海洋空間的功能定位和開發導向統一銜接，為海洋項目落地提供有力保障。

繼續完善浙江海洋管理的立法，強化依法管海。

堅持依法管海原則，加快修訂《浙江省海域使用管理條例》和《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》等法律法規，細化完善經營性用海、用島項目海域、海島使用權“招拍掛”出讓、使用權登記以及抵押、流轉、融資等權屬管理制度。加快推進海洋資源產權交易市場建設，構建海域評估體系，建立儲備交易平臺，建立健全海洋資源產權交易市場相關管理制度，推動海域海島使用權的依法轉讓、抵押、出租、繼承，促進閑散資源在市場調控機制引導下重新配置、自我盤活。創新試點海域使用動態監測與調整機制，基本建立反映市場供求關系和稀缺程度的資源有償使用制度。探索開展海域的資源資產化管理，建立規范海域資源資產管理的范圍、內容、方法和程序。創新試點海域使用權證“一證到底”，深化“海域直通車”制度，規范用海項目憑用海審批手續和海域使用權證書辦理基本建設項目的立項、審批、開工、監督、驗收、產權登記以及轉讓、抵押、繼承等相關程序和要求，真正發揮海域使用權的用益物權功能。完善海域海島使用權“招拍掛”出讓制度，細化出讓方案、前期論證、出讓方案報批、出讓文件編制、掛牌出讓、填?？⒐を炇罩翐Q發土地證等流程，省級盡早出臺相關操作細則，實現全流程精細化、標準化管理。

建立海洋資源管控制度。組織開展海洋資源調查監測與評價，通過開展常規調查、專項調查和常態化監測，摸清全省海域、海島、海岸線、漁業等主要海洋空間與生物資源狀況和變化，核實海域使用情況。實施主體功能區戰略，高水平編制海洋主體功能區規劃。建立嚴格的自然岸線和海洋保護區保護制度，探索自然岸線“占補平衡”制度，確保大陸自然岸線保有率不低于35%，著力維護全省海洋生態功能。

建立海洋生態損害賠補償制度。制定出臺《浙江省海洋生態損害賠補償辦法》，進一步明確因無居民海島、海岸線、灘涂資源開發而導致生態損失的補償細則；明確賠償范圍，遏制污染海洋環境、破壞海洋生態的違法行為；建立誰開發誰保護、誰受益誰補償的海洋生態保護長效機制，明確補償范圍、費用征收、使用管理機制。研究建立海洋保護區生態補償機制，加大對海洋生態環境、生物資源保護和修復的支持力度，推進和實施海洋生態紅線制度，做到開發和保護并重、污染防治和生態修復并舉。

作者單位：浙江省發展規劃研究院