村民自治制度在廣東實踐的歷史考察及經驗

○徐留金

村民自治制度在廣東實踐的歷史考察及經驗

○徐留金

改革開放以來，廣東省的村民自治制度經歷了曲折的發展歷程，從最初的區公所到1989年開始實行村民自治，雖然比全國實行村民自治制度晚了10年，但是廣東的村民自治起點高，在“四個民主”方面具有自己的創新，既堅持中央的規定，又有自己的特色。

一、廣東村民自治制度的發展歷程

廣東的村民自治制度起步較晚，經歷了一個不斷發展的過程。20世紀80年代初期，農村家庭聯產承包責任制在全國推行，廣東省在人民公社的基礎上設立區公所，在原生產大隊的基礎上設立小鄉鎮。1986年，廣東省撤銷區公所建立鄉鎮，撤銷小鄉鎮建立村民小組。1987年《中華人民共和國村民委員組織法（試行）》頒布實施后，廣東省于1988年6月發布了《關于認真貫徹執行〈中華人民共和國村民委員組織法〉的意見》并進行第一次村級民主選舉試點，產生村民委員會，但村民自治制度整體上還沒有建立起來，只是掛了一個“村民委員會”的牌子。1989年，廣東省在分析了廣東農村社會發展實際需要的基礎上，在全省范圍內（除廣州、深圳外）將村民委員會改為管理區辦事處作為鄉鎮政府的派出機構，同時，將村民小組改為委員會，由村民選舉村主任（一般稱村長或小村長）。這就是頗具廣東特色的農村管理區辦事處體制。

1998年，九屆全國人大常委會總結實踐經驗頒布了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，完善了村民自治的法律，對農村基層民主的發展產生了積極影響，為全國尚未實行村民自治的省份提供了具體的村民自治民主規則和程序。《村委會組織法》的頒布實施，推動我國村民自治邁進一個全新的歷史發展時期。廣東省政府于1998年作出決定，撤銷農村管理區辦事處，在部分城市采用試點的方式設立村民委員會，至1999年初，村民自治制度逐步在全省農村統一實行起來。廣東省理順了農村基層管理體制的改革，變革的基本內容就是在全省范圍內撤銷農村管理區，村民委員會通過民主選舉產生，“村官”由村民直接民主選舉產生，改變了過去任命制的制度。廣東省村民自治制度的具體改革措施是：村委會成員必須由村民直接選舉產生；村里的重大事情要由村民會議、村民代表會議或戶代表會議討論通過；村務公開，村務每年至少公布兩次，財務每月公布一次；在村委會換屆選舉前，進行離任審計，審計結果必須張榜公布。這些制度的推行，從根本上改變了鎮與村、黨支部與村委會、鄉村干部與村民群眾的關系。

農村管理區體制的變革，導致了基層治理結構的變化。撤銷管理區、建立村委會，是農村政治體制改革的一項重要內容，是推進農村基層民主政治建設的重大舉措，迅速改變了廣東省村民自治的落后狀況，實現了農村基層治理方式的根本性轉變。至2008年上半年，廣東制訂了《廣東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法》、《廣東省村務公開條例》等法律法規，順利完成了四屆村委會民主選舉，建立了村黨支部領導下的村務運作機制，以村民自治為核心的農村基層民主建設得到了良性的發展。

二、廣東村民自治制度的實踐及創新

中國農村村民自治制度的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。“四個民主”是國家倡導和推進農村基層民主的基本制度框架。

（一）民主選舉：從政治象征走向自主參與

村民自治中首要的重要環節是民主選舉，村民自治的質量直接受民主選舉的影響，民主選舉中“民主”的程度越高，村民自治制度就運行得越好。目前，廣東各地已普遍建立了民主選舉的村民自治制度。廣東的村民民主選舉有以下五個特點：一是實行“兩推一選”和“二選聯動”；二是實行中心選舉會場混合投票與以村民小組為單位投票相結合；三是有正式候選人選舉與無正式候選人選舉相結合；四是提倡候選人發表治村演說；五是借鑒國際經驗，在國內率先推行選舉員觀察制度。民主選舉在廣東的實踐表明，它是合理解決農村公共權力分配的最佳制度安排，在公平、公開和公正的民主選舉中，權力角逐者獲得了在陽光法則下競爭的可靠保障，最大程度地減少了任人唯親、裙帶關系和憑借不正當手段奪取農村公共權力的可能性。村民民主選舉更多的是把那些思想素質好、辦事能力強、文化程度高、群眾威信廣、身體年齡壯的農村優秀分子選舉出來，村民選出了自己信任的當家人，這是民主選舉的主流。

（二）民主決策：從少數人說了算到多元主體互動

農村村民自治的核心是民主決策。民主決策是指在農村凡涉及村民利益的問題都必須由村民參與決定的制度。在實行村民自治以來，廣東農村地區廣泛建立了以村民為主體的民主決策制度。對于涉及村里的重大決定，主要是通過召集村民會議、村民代表會議、村民議政小組等形式決定。村民會議是農村最高決策機關。在一般事務決策和重大事項決策方案的形成過程中，黨支部同村委會必須民主協商、集體討論，反對少數人和個人說了算。在廣東農村民主決策的實踐中，還有一些地方在涉及農民生產經營與產業結構調整的重大決策上引入了決策聽證會的形式。

（三）民主管理：從行政強制轉向協商合作

村民自治管理制度的實行，出現了多元民主管理主體和多樣化的民主管理方式，使得廣東各地的農村自治工作突出強調了村民民主管理的主體作用。過去對農村事務的單一的黨政組織管理主體轉變為多樣化的管理者，即出現了包括村民、黨支部、村民委員會、村民小組以及各種農民合作組織在內的管理主體，管理權的行使由集權模式轉向分權模式。從實行民主管理的方式來看，廣東大多數農村主要通過實行村務公開、財務管理民主化、對村民委員會的民主評議等形式，實現了民主管理。

（四）民主監督：從紙上權力變成實際行動

村民自治制度實施以后，廣東農村民主監督的主要實現形式表現在四個方面：一是通過村務公開包括設置村務公開欄、確立村務公開日、民主評議會、設立村務監督箱、確定村民議政等形式，直接監督村民自治管理組織干部的管理行為。二是通過村民民主理財小組的積極活動，包括財務審查與帳目清理等有效活動實行積極的民主監督。三是通過實行工作過失追究制度和村民罷免制度實現監督。四是通過推行民主評議村干部制度、健全村干部離任審計制度等方式實行民主監督。村民民主監督權的行使，對于制約村干部的用權行為起到了富有成效的作用，同時，也對制約村干部的用權行為和遏制農村干部的貪污腐化行為起到積極作用。

三、廣東村民自治制度發展的經驗總結

（一）選舉觀察制的普遍運用

早前廣東各地村委會選舉中的不良現象主要是“賄選”普遍、鄉鎮政府違規包辦村委會換屆選舉、宗族勢力干涉選舉、選票不嚴格等。為了維護村委會選舉活動的公正合法，廣東在2002年第二屆換屆選舉中就引進了國際社會的選舉觀察制，適應廣東村民自治制度的發展。在歷屆的村委會換屆選舉中，選舉觀察制的推行促進了選舉工作的順利進行，取得了良好的成效。選舉觀察制度，得到了來自廣東中山大學、華南師范大學、研究“三農”問題及農村基層民主的專家學者的推動，并且得到廣東省、市、區政府積極響應。選舉觀察員制度在廣東省迅速得到推廣，保證了村委會選舉公開透明。

廣東農村選舉觀察員主要從具有一定法律知識和政治素質的人大代表、政協委員、退休干部、專家學者、在校研究生中選聘。省、市民政部門聘任選舉觀察員，并且頒發聘書，在規定的時期內對選舉觀察員進行村民自治相關的知識培訓，讓他們掌握村民委員會選舉的法律法規，認真完成選舉觀察報告和糾正選舉中遇到的各種問題。廣東省各級財政和民政廳為選舉觀察活動申請經費，對選舉觀察員的交通和食宿進行補貼,保障選舉觀察活動順利進行。廣東的選舉觀察制取得了良好的成效，許多觀察員能做好選舉記錄，能發現村委會選舉中出現的問題并提出完善的建議，將選舉信息結果反饋到民政部門，維護了村委會選舉工作的公平正義，選民能平等地投屬于自己的選票，積極參與村務管理，選舉舞弊行為漸漸減少。

（二）加強農村基層黨組織的領導核心作用

鄉鎮黨委是中國共產黨在農村的重要基層組織，在村民自治活動中，它要發揮領導核心作用。改革開放以來，廣東農村自治取得的成就與加強農村基層黨組織的領導核心作用建設是分不開的，要不斷完善黨支部角色。

首先，黨組織建議權在村委會選舉中的正確行使。廣東農村村民自治中，鄉鎮政府黨組織在不能夠直接按照自己的意圖任命村委會成員的情況下，通過在村級選舉中提出建議名單，行使建議權。鄉鎮黨委行使建議權的實質就是把黨的領導同支持和保障開展村民自治活動、直接行使民主權利有機結合起來，既維護黨的領導地位，又尊重廣大農民當家作主的民主權利。從這一點來看，在村級選舉中黨組織建議權的行使同村民自治的法律精神是一致的。《廣東省村民委員會選舉辦法實施細則》規定：“鄉鎮黨委在村民選舉委員會召開提名會議前，應根據考察和民意調查的情況，提出新一屆村委會成員的候選人建議意見，交村民選舉委員會。村民選舉委員會應將鄉鎮黨委的建議意見張榜公布或者印發給村民，并且在一定范圍內作說明。”廣東在正確運用黨組織的建議權的經驗，是將鄉鎮黨委的建議權視為一種選擇性權力，有利于使鄉鎮黨委在村級選舉過程中始終保持超脫的地位，不必在整個村級選舉過程中付出過高的成本。同時，這種建議權也是象征性的權力，它一方面體現黨的領導地位，黨對村級選舉要定原則、定方向，另一方面又表明黨組織不是一般的選舉機構，不必具體負責包辦選舉機構的工作事務。

其次，加強地方立法和配套政策法規建設。由中共廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳聯合制定頒布的《廣東省村務管理辦法（試行）》，將實行村民自治制度以后農村黨支部同鄉鎮黨委的關系、農村黨支部的地位、黨支部同各種村級組織的關系、村務管理的原則、村務管理的具體方法、村務管理人員的教育管理、“兩委”會議與工作制度進行了明確細致的規定，這一辦法對目前政務與村務執行、黨支部的地位作用以及“兩委”工作關系與權限邊界劃分等重大問題提出了具體解決辦法，有許多創新之處。

再次，建立農村后備干部培養制度，包括農村黨支部書記和村委會主任的培養。從培養的主要方式來看，包括集中在黨校或農校培訓、聘請專家學者進行專題講座和聘請有經驗的領導講課等形式。從培訓的內容來看，主要包括：黨的路線方針政策教育，國家有關法律法規教育，廣東農業、農村和農民問題專題研究與探討，村民自治制度建設問題，鄉鎮黨委建設問題，農村黨支部建設問題等等。通過一系列培訓和學習教育活動，提高了農村基層干部的思想政治素質，促進了觀念轉變和工作作風、生活作風的轉變，重新樹立了黨支部的良好形象，提高了黨支部的威信和號召力、戰斗力，健全了農村黨的組織和民主生活制度。

（三）行政化治理向村民自治轉軌

廣東自1998年撤銷管理區辦事處，建立村民自治制度，雖然比全國實行村民自治制度晚了整整10年的時間，但是廣東選擇在各個方面來推動從行政化治理向村民自治轉軌。首先表現為對于選舉活動的高質量運作：精心設計選舉方案，按照階段性工作完成換屆選舉任務；重視組織對選舉的有效領導，各地成立由市委組織部、宣傳部組成的選舉辦公室，成立村委會選舉領導小組，為選舉工作建立層層的組織保障；各地市委政府重視對本地村委會選舉工作的宣傳發動，從廣度和深度上開展宣傳工作；從選民登記、候選人資格、依法公開選舉投票幾個方面嚴格按照法律要求組織選舉；政府對于村委會選舉出來的候選人嚴格把關，并在政府網上公示。其次是對于選舉活動的高標準建制：規定各市的選舉工作機構和村民選舉委員會的關系是指導關系而不是領導關系；選舉過程中增加候選人的回避，避免村委會成員之間有配偶或直屬關系；加強各地政府對村委會成員工作的監督。

（作者單位 華南農業大學馬克思主義學院）

（責任編輯 周吟吟）