我國公共就業(yè)培訓(xùn)問題分析與對策研究

黃奕紅，陳永煌

（國立華僑大學(xué)，福建 泉州 362021）

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我國公共就業(yè)培訓(xùn)問題分析與對策研究

黃奕紅，陳永煌

（國立華僑大學(xué)，福建 泉州 362021）

摘要：深入分析公共就業(yè)培訓(xùn)主要存在四對矛盾：需求巨大與供給不足的矛盾、期待較高與實效不佳的矛盾、成本較高與經(jīng)費不足的矛盾、管理亟需規(guī)范與制度尚未健全的矛盾,構(gòu)建了“多元協(xié)調(diào)共贏培訓(xùn)機制”和“一站式服務(wù)體系”：多元培訓(xùn)以提供充足的供給保障，著眼實效以提供良好的效果保障，增加投入以提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障，健全制度以提供可靠的體制保障。

關(guān)鍵詞：中國；公共就業(yè)培訓(xùn)；就業(yè)發(fā)展

近年來，我國人力資源供求已從“供過于求”逐步轉(zhuǎn)向“既過剩、又不足”的結(jié)構(gòu)性失衡。要有效實現(xiàn)就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的目標 ，使勞動力結(jié)構(gòu)素質(zhì)與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，就必須加強公共就業(yè)培訓(xùn)。公共就業(yè)培訓(xùn)是指政府為了幫助就業(yè)困難群體，由政府出資（或部分出資）并管理的一種技能訓(xùn)練，是政府向部分特殊的社會成員提供的一種準公共產(chǎn)品[1]。作為公共就業(yè)服務(wù)體系的重要組成部分，公共就業(yè)培訓(xùn)是解決就業(yè)困難的有效途徑，但其仍然存在許多亟待解決的問題。

一、公共就業(yè)培訓(xùn)發(fā)展存在的主要問題

（一）需求巨大與供給不足的矛盾

一方面，就業(yè)群體龐大。根據(jù)《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，2014年年末全國就業(yè)人員77 253萬人，其中農(nóng)民工總量達到27 395萬人，年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為952萬人，為近五年之最[2]。另一方面，就業(yè)人員素質(zhì)有待提高。許多就業(yè)人員接受教育培訓(xùn)較少、學(xué)歷較低，以福建省2015年第四季度求職人員情況為例，高中以下學(xué)歷的求職人員占求職總數(shù)的89.87%，求職者學(xué)歷仍相對較低[3]。另一方面，根據(jù)《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》[4]《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，相對于77 253萬的就業(yè)人員，2萬多所培訓(xùn)機構(gòu)無疑是杯水車薪。

（二）期待較高與實效不佳的矛盾

就業(yè)培訓(xùn)是促進就業(yè)的有效手段，國家和各級政府對其都給予了較高期待。國務(wù)院《關(guān)于批轉(zhuǎn)促進就業(yè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知》共計37次提及培訓(xùn)工作，足見國家對就業(yè)培訓(xùn)工作的重視[5]。福建省人民政府《關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的實施意見》要求加快建立健全各類職業(yè)培訓(xùn)制度、切實提高職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量等[6]。此外，對于失業(yè)人員而言，實現(xiàn)就業(yè)就是最樸實的愿望；而能擁有一份更好的工作，則是已就業(yè)人員的美好愿望。如何實現(xiàn)這些愿望，培訓(xùn)機構(gòu)往往被寄予厚望。但當前就業(yè)培訓(xùn)實效卻不佳：第一，市場性不強，就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置缺乏市場調(diào)查，不能準確判斷勞動力市場需求，喜歡追逐培訓(xùn)熱點，存在很大的盲目性、重復(fù)性；第二， 針對性不強，培訓(xùn)需求具有受訓(xùn)群體多樣性、受訓(xùn)個人自身情況多樣性、培訓(xùn)意愿不同階段性等多樣化的特點[7]，但多數(shù)就業(yè)培訓(xùn)普遍采用統(tǒng)一的課程、期限和方法；第三，系統(tǒng)性不強，多數(shù)就業(yè)培訓(xùn)只重視專業(yè)技能方面的培訓(xùn)，許多就業(yè)培訓(xùn)周期短、層次低，只適合勞動技能含量較低的非技能型工種；第四，實踐性不強，許多就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)連實踐基地都沒有，導(dǎo)致許多培訓(xùn)內(nèi)容與生產(chǎn)實際脫節(jié)。

（三）成本較高與經(jīng)費不足的矛盾

一方面培訓(xùn)需要的成本較高：就培訓(xùn)機構(gòu)而言，就業(yè)培訓(xùn)不僅需要培訓(xùn)老師、培訓(xùn)場所、配套的設(shè)備、器材和教材，還需要配套實踐基地；就企業(yè)而言，對員工進行培訓(xùn)投入無疑會增加企業(yè)的運營成本，更重要的是，一旦員工跳槽，企業(yè)追回培訓(xùn)費用的成本很高。另一方面又存在培訓(xùn)經(jīng)費不足的現(xiàn)象：就政府而言，《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》明確提出要加大職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費投入，但并沒有明確其具體經(jīng)費數(shù)額或標準[8]，以2012年為例，雖然中央大幅增加與民生相關(guān)的財政支出，但社會保障和就業(yè)支出安排資金僅占中央公共財政總支出的8.97%，因此能安排到公共就業(yè)服務(wù)方面的資金更少，而具體分配到公共就業(yè)培訓(xùn)方面的資金更是少之又少[9]；就企業(yè)而言，由于成本高收益低，多數(shù)企業(yè)采用成本較低的“傳幫帶”方式對勞動力進行培訓(xùn)，而不愿意花錢培訓(xùn)

（四）管理亟需規(guī)范與制度尚未健全的矛盾

1.管理亟需規(guī)范

第一，培訓(xùn)資金管理不規(guī)范。一方面，經(jīng)費預(yù)算不規(guī)范。我國公共就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費從公共就業(yè)服務(wù)補助資金中列支，沒有單獨納入國家預(yù)算，培訓(xùn)經(jīng)費總額具有一定隨意性；另一方面，資金管理存漏洞。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，每培訓(xùn)一名農(nóng)民工，培訓(xùn)機構(gòu)便可獲得500至800元不等的財政補貼。但由于監(jiān)管不嚴，使得部分培訓(xùn)機構(gòu)為了獲取利潤，憑花名冊等簡單資料就申領(lǐng)到相關(guān)補貼[10]。第二，培訓(xùn)市場魚龍混雜。一方面，由于公辦培訓(xùn)機構(gòu)的門檻偏高，且往往不能有效地按需組織針對性的培訓(xùn)，致使培訓(xùn)經(jīng)常冷場；另一方面，民辦培訓(xùn)機構(gòu)散亂、魚龍混雜，公益性的培訓(xùn)機構(gòu)偏少，盈利性的培訓(xùn)機構(gòu)偏多。

2.制度尚未健全

第一，法律法規(guī)不夠系統(tǒng)完善。一方面，統(tǒng)一性不足。目前，我國沒有專門針對就業(yè)培訓(xùn)的法律，只有一些相關(guān)法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》。這些法規(guī)主要涉及“再就業(yè)培訓(xùn)計劃”“農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃”等多個公共就業(yè)培訓(xùn)項目，但這些項目彼此間聯(lián)系較少，缺乏整體規(guī)劃與統(tǒng)一性；另一方面，操作性不足。相關(guān)法規(guī)在培訓(xùn)內(nèi)容的規(guī)范、政府補貼費用給付比例及方式，以及培訓(xùn)結(jié)果評估等方面大多只有一些原則性的指導(dǎo)，操作性規(guī)范較少。第二，缺乏有效的培訓(xùn)評估。目前，就業(yè)培訓(xùn)工作的評估驗收是以轉(zhuǎn)移就業(yè)的數(shù)量作為主要衡量標準，有些評估甚至以取得證書學(xué)員比例為依據(jù)，因此許多培訓(xùn)機構(gòu)為了自身利益，通過各種手段讓學(xué)員的取證率高達100%，但用人單位對此類證書的認可度偏低，學(xué)員就業(yè)質(zhì)量不高，這反過來嚴重阻礙了培訓(xùn)工作的進一步開展。

二、完善公共就業(yè)培訓(xùn)的政策建議

（一）多元培訓(xùn)以提供充足的供給保障

1.激發(fā)企業(yè)參與積極性

首先，應(yīng)鼓勵用人企業(yè)牽頭培訓(xùn)，使勞動者看見實實在在的崗位，提高其參加培訓(xùn)的積極性，同時也可以使企業(yè)結(jié)合自身生產(chǎn)實際，加快培養(yǎng)高技能人才，并促使企業(yè)提供更多的培訓(xùn)機會，形成良性循環(huán)；其次，企業(yè)應(yīng)開展自助式培訓(xùn)，聘請內(nèi)部優(yōu)秀部門負責(zé)人或外部高級講師進行培訓(xùn)，有利于及時地掌握最新知識，解決企業(yè)實際問題，為企業(yè)制定切合實際的規(guī)章制度提供第一手資料；再次，要建立完善的培訓(xùn)體系，因材施教，建立員工就業(yè)培訓(xùn)專項獎勵基金，通過發(fā)放培訓(xùn)資金補貼、減免稅費等鼓勵性政策，激發(fā)企業(yè)開展培訓(xùn)的積極性，把培訓(xùn)制度從單純的“政府主導(dǎo)—受訓(xùn)者參與”的兩者關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)控—企業(yè)參與實施—受訓(xùn)者參與”的三者關(guān)系，下活公共就業(yè)培訓(xùn)這盤棋[11]。

2.培訓(xùn)機構(gòu)主體多元化

第一，應(yīng)盡快建立起以各級政府有關(guān)主管部門、社會組織及個人、非政府組織、用人單位和勞動者為主體，公辦培訓(xùn)機構(gòu)與民辦培訓(xùn)機構(gòu)相協(xié)調(diào)，需求市場與就業(yè)市場相結(jié)合的多元協(xié)調(diào)共贏培訓(xùn)機制；第二，應(yīng)鼓勵開設(shè)民辦培訓(xùn)機構(gòu)，充分發(fā)揮社會力量在就業(yè)培訓(xùn)中的作用，并將民辦職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)納入普惠制培訓(xùn)補貼范圍，通過采取培訓(xùn)補貼、稅收減免等措施，鼓勵其積極開展公共就業(yè)培訓(xùn)工作；第三，近年來，社區(qū)服務(wù)作為居民就業(yè)、再就業(yè)崗位“蓄水池”的作用越發(fā)凸顯，受訓(xùn)者在便捷地完成社區(qū)就業(yè)培訓(xùn)后，可直接在社區(qū)服務(wù)崗位上崗，也較容易在社區(qū)創(chuàng)辦的企業(yè)里實現(xiàn)就業(yè)。

（二）著眼實效以提供良好的效果保障

1.按需培訓(xùn)

第一，中央政府應(yīng)當結(jié)合我國勞動力市場供求變化情況，參照我國職業(yè)資格證書體系，盡快出臺公共就業(yè)培訓(xùn)課程設(shè)置等方面的參考標準，為增強公共就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容的規(guī)范性提供有益參考；第二，各級政府應(yīng)對培訓(xùn)機構(gòu)的課程設(shè)置嚴格審批，確保培訓(xùn)內(nèi)容立足市場需求，同時加強對勞動力市場的預(yù)測工作，完善勞動力市場供求情況反饋機制，使培訓(xùn)課程、內(nèi)容設(shè)置緊隨市場需求變化而調(diào)整；第三，各級政府應(yīng)根據(jù)勞動力市場需求狀況，增加對失業(yè)人員中、高級課程的培訓(xùn)經(jīng)費投入，以提升就業(yè)培訓(xùn)層次，滿足中、高端勞動力市場的人才需求，實現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)資源的合理布局。

2.量身培訓(xùn)

第一，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)樹立以人為本的理念，提高服務(wù)意識，根據(jù)不同類型受訓(xùn)者的自身條件和實際需求，實行分類指導(dǎo)、培訓(xùn)；第二，培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)當借鑒國外先進經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)我國公共就業(yè)培訓(xùn)由“以教學(xué)為中心”的方式轉(zhuǎn)變到“以受訓(xùn)者為中心”的靈活多樣的個性化培訓(xùn)方式，使培訓(xùn)能滿足不同受訓(xùn)者的個性化需求；第三，政府應(yīng)加強對培訓(xùn)教師的培訓(xùn)，不斷提升培訓(xùn)教師的素質(zhì)，為培訓(xùn)內(nèi)容的多樣化、培訓(xùn)方式的個性化提供良好的師資隊伍支撐。

3.綜合培訓(xùn)

第一，普及性培訓(xùn)與系統(tǒng)性培訓(xùn)相結(jié)合，培訓(xùn)內(nèi)容除專業(yè)技能、業(yè)務(wù)技巧等普及性內(nèi)容外，還應(yīng)包括就業(yè)觀、職業(yè)道德、職業(yè)紀律等系統(tǒng)性內(nèi)容，同時，要積極探索多重培訓(xùn)形式，比如引導(dǎo)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，以及各種專項培訓(xùn)等；第二，階段性培訓(xùn)與終身培訓(xùn)相結(jié)合，應(yīng)樹立終身培訓(xùn)的意識，在工作期間加強在職培訓(xùn)，不斷提高自身技能，以防止再次失業(yè)。

4.實踐培訓(xùn)

第一，教學(xué)合一，突出實踐。在培訓(xùn)中要要把實踐技能訓(xùn)練放在首位，采用教學(xué)合一的方式，突出現(xiàn)場教學(xué)的特點，強調(diào)實踐性；此外，應(yīng)不斷豐富教學(xué)方法，比如：采用診斷法，對某一生產(chǎn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，組織學(xué)員參與診斷，通過分析，提出解決辦法。

第二，訂單培訓(xùn)，三方共贏。當前應(yīng)大力發(fā)展訂單式培訓(xùn)，比如高校定向生，企業(yè)根據(jù)崗位需求，委托高校培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才，畢業(yè)后定向到該企業(yè)就業(yè)。定向生須定期到企業(yè)參加各種形式的短期培訓(xùn)，既提高了學(xué)習(xí)興趣和動手能力，也有利于企業(yè)順利獲得充足的人才補充，從而實現(xiàn)用人單位、培訓(xùn)機構(gòu)、受訓(xùn)學(xué)員三方的共贏。

（三）增加投入以提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障

1.廣泛動員，多方籌集

第一，各級政府、部門、工會等應(yīng)采取財政再就業(yè)基金給一點，勞動部門轉(zhuǎn)業(yè)安置費補一點，送溫暖工程基金中拿一點，工會和辦學(xué)機構(gòu)自籌一點，企業(yè)職工教育經(jīng)費出一點的辦法，增加對公共就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費的投入。

第二，應(yīng)廣泛動員全社會各方力量，積極鼓勵企業(yè)、團體、個人慷慨捐資，著重調(diào)動大型民營企業(yè)的積極性，使其成為公共就業(yè)培訓(xùn)資金的主要贊助者。

2.政府主導(dǎo)，加大投入

要將各級公共就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費全額、單獨納入同級財政預(yù)算，建立財政對公共就業(yè)培訓(xùn)投入的長效機制，并逐步提高財政對公共就業(yè)培訓(xùn)的投入比例。同時應(yīng)要求各級地方政府根據(jù)中央的撥款及受益情況進行相應(yīng)比例的配套投入，中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級各級政府分級負擔(dān)、逐級減少，互相配合，在承擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費上實行“倒金字塔經(jīng)費投入模式”。

（四）健全制度以提供可靠的體制保障

1.規(guī)范培訓(xùn)資金管理

第一，單獨預(yù)算，專款專用。應(yīng)將各級公共就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費單獨納入同級財政預(yù)算，同時，還應(yīng)建立下崗失業(yè)人員、農(nóng)村剩余勞動力等就業(yè)困難群體的公共就業(yè)培訓(xùn)專項基金，專款專用。

第二，加強監(jiān)管，防堵漏洞。在加強對培訓(xùn)收費監(jiān)管的同時，應(yīng)盡快完善補貼資金撥付監(jiān)管制度、培訓(xùn)資金使用公示制度，形成監(jiān)督合力，防堵資金管理漏洞。對違規(guī)使用培訓(xùn)資金、騙取培訓(xùn)補貼的培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)予嚴懲。

2.加強培訓(xùn)市場整頓

第一，嚴格準入，違規(guī)清退。一方面，對就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)實行嚴格的準入制度。培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)實行統(tǒng)一規(guī)劃，對愿意承擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)的機構(gòu)進行公開考察、評審，著重對辦學(xué)條件、培訓(xùn)項目、培訓(xùn)師資水平等方面嚴格把關(guān)。另一方面，對就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)實行嚴格的監(jiān)督管理。有關(guān)主管部門應(yīng)加強檢查，重點監(jiān)督教學(xué)效果、資金使用等主要壞節(jié)，對于效果不好或違規(guī)操作者，要及時督促、限期整改，若整改無效，則應(yīng)堅決取消其培訓(xùn)資質(zhì)，責(zé)令退出，以凈化培訓(xùn)市場。

第二，引入競爭，優(yōu)勝劣汰。一方面，要引入承擔(dān)培訓(xùn)項目的競爭機制。有關(guān)主管部門應(yīng)根據(jù)對勞動力市場需求，及時公布培訓(xùn)計劃，讓培訓(xùn)機構(gòu)公平參與競爭，并以競標方式確定承接培訓(xùn)任務(wù)的培訓(xùn)機構(gòu)。另一方面，要讓勞動者自主選擇培訓(xùn)機構(gòu)。有關(guān)主管部門應(yīng)及時公布承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)的培訓(xùn)機構(gòu)名稱、培訓(xùn)工種、培訓(xùn)等級、收費標準、就業(yè)去向等信息，讓受訓(xùn)者自主選擇培訓(xùn)機構(gòu)，以激勵培訓(xùn)機構(gòu)不斷提高培訓(xùn)質(zhì)量以吸引受訓(xùn)者，優(yōu)勝劣汰。

3.健全培訓(xùn)法律法規(guī)

第一，完善立法，依法促訓(xùn)。應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律，以規(guī)范公共就業(yè)培訓(xùn)的目的、對象、制度模式、管理方式、資金籌集方式以及分配方式等，并明確各級政府、政府各部門、培訓(xùn)機構(gòu)、受訓(xùn)者等主體的權(quán)利與義務(wù)。此外，還應(yīng)根據(jù)實際需要出臺一些與之配套的法規(guī)，以完善就業(yè)培訓(xùn)法律法規(guī)體系，做到有法可依，時刻以法律法規(guī)為依據(jù)來調(diào)節(jié)、規(guī)范公共就業(yè)培訓(xùn)工作中的各種關(guān)系，促進公共就業(yè)培訓(xùn)制度的規(guī)范化運營，保障公共就業(yè)培訓(xùn)工作科學(xué)發(fā)展。

第二，配套政策，完善服務(wù)。一方面，政府在出臺政策時，應(yīng)充分聽取培訓(xùn)機構(gòu)的意見和建議，確保出臺政策的可行性、先進性。另一方面，要以政府宏觀指導(dǎo)為基礎(chǔ)，以勞動力市場調(diào)節(jié)為杠桿，以公共就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)為依托，以公共職業(yè)介紹機構(gòu)為橋梁，建立就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、職業(yè)介紹等于一體的“一站式服務(wù)體系”，把就業(yè)培訓(xùn)和其他就業(yè)服務(wù)有機地結(jié)合起來，完善服務(wù)，促進就業(yè)。

4.完善培訓(xùn)評估體系

第一，訓(xùn)前評估，注重資質(zhì)。培訓(xùn)前重點對培訓(xùn)機構(gòu)進行資質(zhì)評估，通過不定期抽查、定期評估、責(zé)令自查等方法，既要考察培訓(xùn)機構(gòu)的場地、設(shè)施等硬件條件，更要關(guān)注其師資水平、課程設(shè)置等軟件條件，促進培訓(xùn)機構(gòu)自我完善。

第二，訓(xùn)中監(jiān)控，注重過程。培訓(xùn)中重點對培訓(xùn)過程進行質(zhì)量監(jiān)控，主要通過實地抽查、學(xué)員評學(xué)、階段性模擬就業(yè)等方法，既要監(jiān)督培訓(xùn)機構(gòu)根據(jù)培訓(xùn)計劃和崗位標準進行培訓(xùn)，更要防止培訓(xùn)工作走過場。

第三，訓(xùn)后跟蹤，注重實效。培訓(xùn)后重點對培訓(xùn)實效進行跟蹤調(diào)查，主要通過問卷調(diào)查、實地考查等方法，既要及時跟蹤結(jié)業(yè)率、就業(yè)率、就業(yè)時間及平均工資等培訓(xùn)實效，定期向社會公布，更要根據(jù)培訓(xùn)實效，支付培訓(xùn)補貼并進行評級。

三、結(jié)語

當前，我國的就業(yè)形勢仍然有待進一步改善，各級政府應(yīng)重視并強化公共就業(yè)培訓(xùn)，確實提高就業(yè)困難群體的就業(yè)技能，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。

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（責(zé)任編輯：馬圳煒）

Research on Problems and Countermeasures of Public employment training

HUANG Yi-hong,CHEN Yong-huang
(HuaQiao University,QuanZhou 362021,China)

Abstract:In-depth analysis of four pairs of contradiction in public employment and training are made:the huge demand vs.insufficient supply,expecting higher effectiveness vs.the poor performance,higher costs vs.lack of funds,management is urgently needed to be standardized vs.the system is not yet perfect.the“diverse coordination and win-win mechanism for training model diagram”and the“one-stop service system model diagram”are constructed and implementation of the recommendations are:to actively mobilize diverse trainings, to provide a sufficient supply for the trainings;based on the market,focusing on practical results,to ensure good effect of the trainings;pay full attention,increase investment,to provide stable funding for the trainings; strengthen management,improve reliable institutional guarantee system to provide for the trainings.

Key words:China;public employment training;employment development

中圖分類號:F249.2

文獻標識碼:A

文章編號:1673-1417（2016）02-0099-06

doi:10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2016.02.0020

收稿日期：2016－03－30

基金項目：華僑大學(xué)教育管理研究課題《我國公共就業(yè)培訓(xùn)發(fā)展研究》（編號10HJY10）。

作者簡介：黃奕紅(1981—)，女，福建泉州人，助理研究員，碩士，研究方向：高校教育管理。