丹江水供豫步入法制化新階段
——《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》解讀

□李樂樂（本刊記者）

丹江水供豫步入法制化新階段
——《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》解讀

□李樂樂（本刊記者）

核心提示

南水北調工程是緩解我國北方水資源嚴重短缺局面的重大戰略性基礎設施，分為中線、東線和西線工程。為了加強南水北調工程供用水管理，充分發揮南水北調工程的經濟效益、社會效益和生態效益，2014年2月16日，國務院頒布了《南水北調工程供用水管理條例》，對南水北調工程水量調度、水質保障、用水管理、工程設施管理和保護等方面的工作進行了規范。

南水北調中線干線工程全長1432 km，在河南境內全長731 km。河南省是南水北調中線工程的水源地、受水區和渠首所在地，多年平均分配河南省水量37.69億m3。2016年9月22日，省政府第102次常務會議審議通過了《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》對河南省南水北調配套工程的管理職責分工、水量調度、用水管理、工程設施保護、法律責任等方面進行了全面規范。

關注熱點一：《辦法》出臺的背景、過程和意義

南水北調中線工程供水配套工程規劃總長約1000 km，通過39個分水口門，分別向南陽、平頂山、漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉、鶴壁、濮陽、安陽等11個省轄市、36個縣（市、區）的85座水廠供水，直接受益群眾2000多萬人。2014年12月，河南省實現了干線工程和配套工程同步建成通水，截至2016年10月底，通水范圍已涵蓋除周口之外的10個省轄市及鄧州市、滑縣2個省直管縣（市），全省累計向北方供水55.80億m3，其中省內供水20.80億m3，約占中線工程總調水量的37%。通水以來，河南省南水北調工程整體運行平穩，但在配套管道巡線和日常管理中，也陸續發現了在供水管道上方及保護區域建房、取土、堆土等影響工程運行安全的現象，個別地方發生了市政工程施工和打井時損壞供水管道的情況。同時，在供用水管理方面，還存在責任不明確，制度不完善，措施不到位等問題，需要結合河南省配套工程特點和實際情況，針對存在的問題和隱患，對《條例》進行細化，出臺相應的管理《辦法》。

《辦法》由相關業務主管部門起草后，經過了行業和立法專家審查咨詢，征求了21個省直有關部門和單位、13個省轄市和直管縣（市）人民政府的意見，進行了立法調研，并在省政府法制辦網站上公開征求社會意見。對反饋的意見和建議，相關部門進行了認真梳理與研究，采納了其中合理可行的意見和建議。2016年9月22日，省政府第102次常務會議審議通過了《辦法》，以河南省人民政府令第176號頒布，自2016年12月1日起施行。

《辦法》的出臺，一是為河南省南水北調工程的安全、高效運行，提供了強大的法律依據和制度保障；二是對加強河南省南水北調配套工程管理，推進現代調水管理體系建設奠定了基礎；三是在《南水北調工程供用水管理條例》（以下簡稱《條例》）的基礎上，進一步強調統籌兼顧，實現南水北調水、當地地表水、地下水等水資源的優化配置。《辦法》的出臺，對保障工程供水安全，改善區域生態環境，促進河南省經濟和社會可持續發展具有十分重要的意義。

關注熱點二：《辦法》的主要內容

《辦法》共6章38條：第一章總則（共6條），闡明《辦法》的必要性、適用范圍，及各部門職能、責任、分工。第二章水量調度（共10條），明確了年度用水計劃建議、月水量調度方案、兩部制水價、供水合同管理、水量轉讓、應急調度等制度。第三章用水管理（共7條），明確了河南省南水北調工程水質保護、水資源配置、地下水壓采等原則規定。第四章工程設施保護（共10條），對在工程管理范圍和保護范圍相關活動和行為進行了規范。第五章法律責任（共4條），明確了違反《辦法》的法律后果。第六章附則（1條），明確了《辦法》的生效時間。總體上，《辦法》緊密結合河南省配套工程實際，強化了政府主體責任，明確了相關部門、管理機構和運行單位職責，規范了水量調度程序，強調了水質保護、地下水壓采、統籌兼顧的用水管理原則，規定了工程設施保護范圍和要求，從而彰顯了這部地方性法規的權威性、科學性、針對性和可操作性。

關注熱點三：《辦法》的亮點

（一）《辦法》是對《條例》的細化和落實。該《辦法》是在國務院頒布的《南水北調工程供用水管理條例》基礎上，結合河南省配套工程實際制定的，既是對國務院《南水北調工程供用水管理條例》的細化和落實，又符合河南省經濟社會發展對保障供水安全和水質安全的客觀需要。為我河南南水北調工程的水量調度、用水管理、工程設施保護等提供了有力支撐。

（二）強化了南水北調工作的政府責任。《辦法》第四條規定：省水行政主管部門負責南水北調配套工程的水量調度、運行管理工作，并對南水北調配套工程供用水和設施保護工作進行監督、指導。省環境保護行政主管部門負責南水北調配套工程的水污染防治工作。省人民政府其他有關部門在各自職責范圍內，負責南水北調配套工程供用水和設施保護管理的有關工作。《辦法》第五條規定：南水北調配套工程沿線區域、受水區縣級以上人民政府具體負責本行政區域內南水北調配套工程供用水及設施保護管理的有關工作。《辦法》在后面的章節中對政府在水量調度、用水管理、工程設施保護等方面的責任進行了詳細規定。特別是《辦法》第三十五條規定，有關人民政府以及水利、環境保護等相關部門及其工作人員違反本辦法規定，由主管機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（三）規范了配套工程水量調度管理體系。水量調度是配套工程供用水的前提和保障，為了保證水量調度的順利進行，《辦法》進一步明確了河南省南水北調工程水量調度的制度體系。一是明確了年度用水計劃建議編制程序與執行制度。《辦法》第八條、第十條規定了年度水量調度計劃建議編制上報、分解執行程序。二是明確了月水量調度方案制度。《辦法》第十一條規定由配套工程管理單位根據年度水量調度計劃制定月水量調度方案。三是實行兩部制水價。《辦法》第十二條規定了河南省南水北調配套工程供用水水價組成及水費用途。四是實行供水合同管理制度。《辦法》第十三條規定供水合同由受水區省轄市人民政府授權的部門或單位與配套工程管理單位簽訂供水合同，供水合同中約定供水量、供水水質、交水斷面、交水方式、水價、水費繳納主體、時間和方式、違約責任等。五是水量轉讓交易。《辦法》第十四條明確水量調度年度內受水區用水需求出現重大變化，需要轉讓年度水量調度計劃分配水量的，可實行年度水量轉讓。六是應急調度制度。《辦法》第十五條、第十六條規定，省市有關部門應編制南水北調配套工程水量調度應急預案和制定相應的應急預案，明確應急管理工作的組織指揮體系與職責、預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及恢復與重建措施等內容。

（四）明確了配套工程管理和保護范圍的劃定原則及保護措施。為確保工程安全，《辦法》第四章對在工程管理范圍和保護范圍內的相關活動及行為邊界進行了規范。首先，實行嚴格的工程保護制度。明確了配套工程管理范圍與保護范圍的劃定權限、劃定原則和劃定標準，并對禁止行為和法律責任作出了具體規定；其次，實行安全生產責任制度。要求工程管理單位加強工程巡查、質量監測和維修養護；第三，實行工程設施建設方案征求意見制度。工程管理和保護范圍內，擬建橋梁、公路等工程設施在報請審批、核準時，審批、核準單位應當征求南水北調工程管理單位對擬建工程設施建設方案的意見。

關注熱點四：《辦法》對責任主體明確了哪些責任

《辦法》界定了河南省各有關管理部門的責權劃分。一是明確了部門之間的職責。省水行政主管部門負責河南省配套南水北調工程的水量調度、運行管理工作，并對南水北調配套工程供用水和設施保護工作進行監督、指導；省環境保護行政主管部門負責南水北調配套工程的水污染防治工作，省人民政府其他有關部門在各自職責范圍內，負責南水北調配套工程供用水和設施保護管理的有關工作。二是明確了省轄市、直管縣（市）等地方政府在配套工程供用水及設施保護管理等方面的職責，規定對縣級以上地方人民政府水質保障工作進行考核評價。三是界定了工程管理單位的職責。由南水北調配套工程管理單位具體負責南水北調配套工程的運行、設施保護以及與中線工程管理單位的對接工作，并就水行政主管部門委托配套工程管理單位執法問題進行了規定。

《辦法》第二條明確了適用范圍，即本省行政區域內南水北調配套工程的水量調度、用水管理和工程設施保護等方面事宜，適用本辦法。

《辦法》第三條明確了南水北調配套工程供用水和設施保護管理應當堅持統籌兼顧、科學調度、權責明晰、嚴格保護的原則，確保調度合理、水質合格、用水節約、設施安全。

關注熱點五：《辦法》對責任追究的規定

《辦法》一至四章明確了配套工程水量調度、用水管理、工程設施保護中各方職責，并明確了強制行為和違法禁止行為。在《辦法》第五章法律責任中，明確了違反《辦法》的各類違法行為的法律后果，并和《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《河南省水利工程管理條例》等法律、法規有機銜接，《辦法》規定：違反本辦法有關規定的行為，其他法律、法規已有法律責任規定的，從其規定。《辦法》第三十五條、三十六條分別規定了有關人民政府以及水利、環境保護和工程管理單位等相關部門及其工作人員各種違法情形，以及相應的行政、刑事責任，根據情節輕重對其進行行政和紀律處分，情節嚴重的，要依法追究刑事責任。《辦法》第三十七條規定破壞工程設施、影響工程安全運行的各種違法行為及相應的法律后果。《辦法》為配套工程管理與保護提供了充分的法律保障，我們一定要認真貫徹執行《辦法》，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，確保配套工程運行安全、水質安全，充分發揮我省南水北調配套工程的經濟效益、社會效益和生態效益。

關注熱點六：如何依法落實《辦法》

《辦法》是河南省專門規范南水北調配套工程供用水和設施保護管理的省政府規章，明確了配套工程的管理主體和職責，規范了水量調度、用水管理和工程設施保護，規定了明確的保障措施，為河南省南水北調工程運行管理、供用水管理和依法保護南水北調工程設施安全提供了強有力的法律支撐。《辦法》的頒布施行，是強化跨流域重大水資源配置工程管理的一件大事，是確保河南省南水北調配套工程安全運行和效益發揮的重要舉措，具有里程碑意義。

各級各有關部門要切實履行《辦法》所賦予的職責，嚴格依法行政，完善執法責任制，加大執法力度，依法查處破壞配套工程設施的違法行為，保證《辦法》各項規定落實到位，確保工程設施安全運行。

一是明確執法權限。按照《辦法》規定，受水區有關水行政主管部門是河南省南水北調配套工程管理保護行政執法活動的執法主體，南水北調配套工程管理單位可以接受水行政主管部門的委托開展配套工程管理的有關行政執法工作。省水利廳已與省南水北調辦簽署行政執法委托書，明確將河南省南水北調配套工程水行政執法職權委托省南水北調辦行使。受水區各省轄市、省直管縣（市）水利（水務）局要結合實際，及時與當地南水北調辦辦理執法委托手續，明確執法范圍、權限等事項。

二是建立執法隊伍。按照專職為主、兼職為輔的原則，省南水北調辦建立省級南水北調執法隊伍，在水政監察總隊的指導下，開展執法工作。各省轄市、省直管縣（市）水利（水務）局和南水北調辦要加強協調，成立市級南水北調執法隊伍，確定專兼職執法人員，優先選擇法律、水利工程等方面的人才，建立一支政治堅定、業務精湛、作風過硬、敢于負責的執法隊伍。有關縣（市區）可參照省市的做法，成立縣級執法隊伍，構建省市縣三級執法體系。各省轄市、直管縣（市）水利（務）局要給予大力支持，充分發揮水政監察隊伍的作用，將配套工程管理納入水政監察隊伍執法范圍。

三是嚴格依法行政。要落實執法責任，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。要嚴格執法程序，規范執法行為，對毀壞工程設施的行為要依法嚴肅處理。各省轄市、直管縣（市）南水北調辦要加強工程巡查，及時發現和制止影響工程安全和供水安全的行為。一般違法行為，由市縣南水北調執法隊伍進行執法或與水政監察部門聯合執法；重大違法行為或跨區域的違法行為，省轄市、直管縣（市）南水北調執法機構報省南水北調辦，由省南水北調執法隊伍進行執法；特別重大的違法行為，由省水政監察總隊利用聯動機制，進行多部門聯合執法。

四是建立規章制度。加強南水北調配套工程水行政執法人員資格管理，嚴格執法程序和執法人員持證上崗制度。要建立完善各項規章制度，落實崗位責任制，明確工作職責、工作程序和具體內容，用制度規范南水北調執法工作。

關注熱點七：水源地和總干渠水質保護工作

南水北調工程以受水區城市居民飲用水為主要供水目標，水質是決定南水北調工程成敗的關鍵。通過連續8年的不懈努力，我省水源區的水質達標率由不到50%提高到90%以上，水質持續向好。在全國水污染形勢日益嚴峻的背景下，河南省南水北調工程的水質保護工作取得了來之不易的良好成效。在《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第三章，我們就水質保護和受水區限制地下水開采等方面工作做了專章共7條較為全面的規定。

丹江口水庫水質保護的原則是：

一是預防為主，保護優先。首先防止社會經濟發展產生新的水土流失和新污染源。從預防產生新的污染入手，強化區域生態建設，實現丹江口水庫水質持續穩定達標。

二是水質、水量并重，點源、面源同控。建立水源地水環境保護體系，將丹江口入庫水質指標作為衡量水源地水質保護工作成效優劣的依據，實現水資源與水環境的綜合管控。加強水土資源的集約利用，增加林草植被覆蓋面積，增強水源涵養能力；建設環庫生態隔離帶，發展生態農業，提高綠色產業比重，改善農村人居環境，減少工業點源和農業面源污染，確保水源水質持續優良。

三是統籌協調，突出重點。丹江口庫區及上游地區大多為國家級和省級貧困縣，經濟發展的要求十分迫切。各地緊緊圍繞生態文明建設目標，從南水北調中線工程的水源保護大局出發，實行水質保護流域治理與區域治理同步，上中游治理與庫區治理同步，標本兼治，突出重點，集中投資，優先抓好直接影響水質的重點污染區和水土流失區綜合治理項目，實現區域水質狀況的持續向好。

四是立足近期，著眼長遠。圍繞預防、預警、應急三大環節，嚴格落實風險評估、隱患排查、事故預警和應急處置工作機制，以水污染綜合防治和突發環境事件應急處置為重點，努力筑牢丹江口庫區水環境安全防控體系。

具體措施有：一是積極推進《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十三五”規劃》編制和落實工作；二是加強工業點源污染治理，水源地嚴禁新建造紙、化工、制藥、釀造、電鍍等重污染企業，嚴禁無序開采各種礦產資源和破壞生態環境行為，嚴禁在庫區周圍新建旅游度假村、賓館飯店等項目；三是控制面源污染，積極發展生態農業，大力引導庫區廣大群眾科學施肥施藥，提倡生物防治，推行無公害生產，減少農藥、化肥等有害物質對水質的污染；四是加大水源地水土流失治理力度；五是深入開展環保執法檢查。

總干渠水質保護的原則是：

一是以人為本，安全第一，預防為主。保證供水質量，對確保沿線及受水區居民的飲用水安全意義重大；通過建立和鞏固“政府統一領導、部門依法監管、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的工作格局，始終將水質安全放在第一位，立足于預防，開展好治理。

二是整體發展與局部發展相協調。正確處理局部與整體的關系。兼顧受水區、工程沿線、調水區的經濟效益、社會效益和生態效益，立足全局，惠及各方。牢固樹立大局意識，堅持“全線一盤棋”，統一思想，密切配合，自覺從大局出發，保證中線干線輸水安全。

三是分區分段，重點突出。針對河南省境內總干渠排水方式、沿線不同地貌、水文、地質、水環境等條件，分區段劃分，突出重點。

具體措施有：一是嚴格執行《南水北調中線一期工程總干渠（河南段）兩側水源保護區劃定方案》，嚴把審批環節；二是加強總干渠沿線生態帶建設；三是開展總干渠沿線水污染風險點整治工作。