中國特色“官邸制”的探索與思考

◆朱玲玲

(河南省濮陽市委黨校法學教研部)

中國特色“官邸制”的探索與思考

◆朱玲玲

(河南省濮陽市委黨校法學教研部)

中共十八屆三中全會提出要“探索實行官邸制”，這一制度是中央推出的一項規范領導干部工作生活的新政，是黨中央用制度管權管事管人、健全預防腐敗體系的制度保障之一，對于有效防止官員住房腐敗、有效防止資源浪費和國有資產流失、加強社會監督、提升領導干部形象，具有重要作用。

官邸制 住房腐敗 制度反腐

中共十八屆三中全會全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要探索實行官邸制。探索實行官邸制，是中央推出的一項規范領導干部工作生活的新政，是黨中央用制度管權管事管人、健全預防腐敗體系的制度保障之一。

一、“官邸制”的由來

所謂官邸制，就是國家為擔任重要職位的官員在任職期間提供住宅的住房制度，任職期間搬入，離任后搬出，所有權歸國家。作為一種官員住房制度，許多發達國家都在采用，如美國白宮、英國唐寧街十號、法國愛麗舍宮、韓國青瓦臺，都是大家耳熟能詳的官邸。其實，我國古代也有官邸制，如縣官就住在縣衙里，如果不在此地為官，就要搬出縣衙，不帶走任何公家財物。官邸制的一大特點是，其購買、日常使用和維護費均由政府預算支出，官員任職期間可享用，任職期滿則應搬出。官邸制暗含的一個意思就是，官邸只能在任職期間居住，官員個人沒有產權，也就是所謂的“鐵打的官邸，流水的官員”。這樣，即使官員買不起房，也有固定而明確的居所可住，可以遏制官員住賓館辦公，在預防官員腐敗上發揮積極的作用。

二、實行“官邸制”的重要意義

在當今社會，“住房腐敗”已成為繼“飯桌上的腐敗”“車輪上的腐敗”之后，又一個為人們深惡痛絕的腐敗現象。特別是從2008年開始媒體頻頻曝光官員住房腐敗的現象，凸顯出干部住房監管制度的缺失。領導干部住房特權泛化引起人民群眾的強烈不滿，影響了黨和政府的形象。實行官邸制，是對我國領導干部的住房制度進行改革的一項重要舉措，對于抑制國有資產流失、預防住房腐敗和提升領導干部形象都具有重要意義。

(一)“官邸制”能夠有效防止官員住房腐敗

有資料顯示，當前領導干部住房腐敗已成為不容忽視的問題。一些貧困地區修建官員別墅，如被《人民日報》曝光的廣西柳州市的柳江東岸，有一片專為市四大班子領導建的高檔住宅小區，名為“河東苑”，每套320～340平方米，每平方米售價僅相當于周邊商品房價的一半。河南省一位領導曾痛斥干部住房腐敗問題：“一個縣的科級干部，住房超過300平方米，最大的達到600平方米。原重慶司法局長文強有8套房產，原山東省副省長黃勝有46套房產，原杭州市副市長許邁永有25套房產，原廣東茂名市委書記羅蔭國名下有67套房產，原云南楚雄州州長楊紅衛有23套房產，而原鐵道部長劉志軍貪污腐敗案中，僅涉及到的房產竟然高達374套。當普通百姓為擁有一套屬于自己的房子而耗盡心力的時候，坐擁數十套房產的官員無疑成為眾矢之的，這對我們黨和政府的公正廉潔、社會的和諧穩定都帶來了巨大的傷害。官邸制作為未來探索實行的一種制度，是“八項規定”中的一個組成部分，目的是規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，防止領導干部多處占用、超標準配備住房和辦公用房。它是讓權力在陽光下運行、把權力關進制度的籠子的一部分內容，對于部分領導干部官到哪兒、房到哪兒，權到哪兒、產到哪兒的權產不清現象，具有一定的遏制作用。

(二)“官邸制”能夠有效防止資源浪費和國有資產流失

有一個案例顯示，某省一個有29套省級干部住房的大院，其中在任省級干部住房占28%，調離干部家屬住房占7%，離退休干部家屬占59%，還有兩套空著，而且經常出現每新來一任官員，就要搞一個大院的情況，這就造成了資源的嚴重浪費。同時，官員的住房可以在市場上進行買賣，即官員從國家手中以低價買入房產，當市場價格上漲后再賣出，其收益就成為個人資產，而這其中就是國有資產的流失。推行官邸制就是明確了官員的住所為國家所有，官員在任期內只有居住權和使用權，而沒有所有權，不能隨意變更和出售。

(三)“官邸制”有利于加強社會監督

這一制度的形成，使得“官邸”一律由國家統一建造、購買或租賃，并按照嚴格的制度，配置設施和修繕，官邸的內部設施配置和維修，國家建立統一制度，予以規范，這樣能夠避免部分官員以權謀私從中或者為他人謀取利益。領導干部配備了“官邸”，可以將領導干部的房產擺在陽光之下，讓廣大民眾能更清楚地對領導干部進行監督，將領導干部的職務用房曬在陽光下，也是向“將領導干部生活用房曬在陽光下”和官員財產申報公開所邁出的第一步。

(四)“官邸制”是與國際權力監督運行機制相接軌的具體體現

許多國家目前多采用的官員住房制度，一定級別官員的官邸和私邸是嚴格區別的，私邸是官員跟老百姓一樣在市場上購買的私人財產，官邸只能在任職期間居住，個人沒有產權。美國對民選的聯邦、州、市主要官員，如總統、副總統、州長、副州長和市長(只有相當規模的大、中城市市長)，法律規定政府應提供官邸，任職期間可享用，任職期滿則應搬出。基于安全理由，總統、副總統、州長、副州長必須居住官邸，市長則可選擇自愿放棄居住官邸的權利，自購居所居住。官邸的購買、日常使用和維護費均由政府預算支出，居住者則只需交納象征性的年租金1美元。對邦、州當選議員(含參眾兩院)實施住房租賃津貼補貼制度，補貼的原則以“體面、舒適”為基準，具體數額由議會的金融委員會審定。德國實行“官邸制”的對象，主要是在任的高級公務員，包括總理、聯邦政府各部部長。除了總理等必須進駐官邸外，各部部長則可以有一定的靈活性：可以進駐官邸，也可以自有或租用住房。所有的聯邦官邸，均由聯邦政府出資，根據現有財力配備相應的設備和家具、維護保養，并對維護保養做出嚴格規定。法國的官邸制范圍比德國還要小，除政府領導人外，國家對各部部長也沒有實行統一的官邸制度，而是實行了住房補貼制度。國家資助的部長公寓最大面積基準為80平方米，部長家庭中每增加一個孩子，房屋的面積可以擴大20平方米。而超標面積的住房費用必須由部長本人承擔等，探索實行“官邸制”，標明發達國家的權力監督運行機制，正在進入為我所用的視線。

三、建立健全中國特色“官邸制”的思考

(一)“官邸制”實施的對象問題

官邸制并不是解決所有官員住房問題，而是為一定級別的官員提供在任期間居住的住所。實行官邸制的適用范圍必須只是領導干部交流、異地任職的領導。本來就是：“鐵打的營房流水的官”。真正實行官邸制的只是少數領導，領導交流、異地任職最多3～5年，當地組織上已經安排了“官邸”，已經實行了“官邸制”，沒有幾個有頭腦的領導會在當地不住組織上已經安排好了的“官邸”，再在外面住。任職期滿后主動從所住官邸搬出，這是不言而喻的。具體講我國“官邸制”的實施對象包括黨和國家領導人中的總書記、國家主席、國務院總理、全國人大常委會委員長、全國政協主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長。省-自治區-直轄市的書記、省長(自治區主席)、市長、人大常委會主任、政協主席以及法院院長和檢察院檢察長。市、縣(含縣級市)兩級的書記、市長縣長、人大常委會主任、政協主席、法院院長和檢察院檢察長。異地交流的領導崗位如組織部長、紀委書記、公安廳局長等。這個范圍還沒有權威出臺，有待商榷。同時，在我國普遍任命制下，官員職位彈性較大，任期一兩年即有變動，這也給“官邸制”操作帶來了一些難度。

(二)“官邸制”的標準配備及實施問題

官邸公宅由國家統一購建，這些官邸和公宅的內部設施配置和維修，國家要建立統一制度，予以規范。同時，推進干部住房公開制度，自覺接受社會監督。沒有官邸的地方可以按市場價租房或買房，國家提供租房補貼，不要以“官邸制”而開始大興土木。如果任職期滿后不擔任領導職務后就不能繼續享受租房補貼。從根本上講，并沒有任何法律規定國家必須為領導干部個人解決永遠的住房問題，只能是為官一任一時的工作需要，對這一想法的任何堅持都是傳統“官本位”思維在作怪。關于“官邸制”的實施，可自下而上地推廣，縣級帶頭的方式，因為這一級的領導最容易出現以權謀房的情況，也容易導致與百姓之間的隔膜，在縣級摸索出成功的經驗后，再市級、省級地逐級向上推廣。在實施過程中，如何做好與現有的住房制度銜接?當前，官員一般都有私人產權的住房。如果一個官員已經有了私人的別墅，國家再給他一套公宅，老百姓會不會有意見？另一方面，一些清廉的干部，可能只有國家給他的這一套住房，那他退休后，住房如何保障？這些都是實施過程中面臨的問題。

(三)“官邸制”的執行效力問題

針對“住房腐敗”問題，黨和政府出臺的一系列廉政法律法規和制度已有所涉及。比如，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》(2010)規定，領導干部不準違反規定多占住房，或者違反規定買賣經濟適用房、廉租住房等保障性住房。《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》(2007)規定，嚴格禁止利用職務上的便利為請托人謀取利益，以明顯低于市場的價格向請托人購買房屋。最高人民法院、最高人民檢察院印發《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》(2007)，把這種行為認定為以交易形式收受賄賂問題。以上這些治理住房腐敗問題的制度規范之所以沒有收到實效，最主要的原因是缺少制度的執行力和懲治力。官邸制的實行，要加強內部監督和外部監督，保證其執行效力。在官邸建設過程中要進行決策公開和財務公開，要保證官邸地址選擇、建筑規模、建設成本等內容的公開性；明確官方支付經費的比例、個人支付經費的比例、日常運營經費、維修經費等項目，要突破利益固化的樊籬，全面清理政府的豪華樓堂館所和度假別墅，消除與民爭利的不良影響；強化制度執行力，嚴格執行國家明文規定的官員住房標準、辦公標準和補貼標準，杜絕超標準配備辦公用房、超數量占用住宅等現象。清除一切不合理的既得利益，讓官邸制本身成為廉潔樣本。對那些曾經在多地任職、交流的領導干部多占官邸住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場租金標準加倍收取租金外，同時按照干部管理權限及程序交由紀檢監察部門嚴肅處理。建立和健全領導干部住房腐敗的問責制度。實際上建立不動產統一登記制度，實現信息共享，才是使房產信息公開成為懲治官員住房腐敗的真正利器，也許是一個更重要的功能。否則，官邸制的實行不僅不能起到遏制住房腐敗的作用，而且還可能變成高級官員新的利益分贓和變相福利。

總之，“官邸制”作為一種官員的住房制度，它既是中國官員福利住房的一種傳統，也是規范官員執政行為的得力舉措。但是，探索實行官邸制不應該操之過急，言過其實，應該循序漸進，走一條中國特色的官邸制。