我國文化用地政策綜述

◎ 盧為民 李 毅

我國文化用地政策綜述

◎ 盧為民 李 毅

黨的十八大明確提出，要推動文化事業全面繁榮、文化產業快速發展，加強重大公共文化工程和文化項目建設。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》也強調，文化產業要成為國民經濟支柱性產業。文化用地對文化產業的健康發展起著重要的承載和支撐作用，加強文化用地管理，無論對促進文化事業發展，還是推進土地的集約高效利用，都具有重要的現實意義。為此，本文對國家和相關省市出臺的文化政策進行了梳理和整理，并提出了相關建議。

一、文化用地的用地性質與設施種類

對于文化用地的性質，目前國家層面有兩種分法：一類是住建部的標準，將其歸為公共管理和公共服務用地分類下的文化設施用地；另一類是國土資源部的標準，將其歸為公共管理和公共服務用地分類下的文化娛樂用地。二者在具體的范圍界定上有所不同。

在住建部的分類中，有兩點值得注意：（1）居住用地中用于文化體育設施建設的用地屬于服務設施用地，不屬于文化設施用地；（2）音樂、美術、影視、廣告、網絡媒體等的制作及管理設施用地，以及廣播電視發射臺、轉播臺、差轉臺、基站等用地，在上一版標準中均屬于文化設施用地，在新版標準中則分別屬于商業服務業設施用地中的藝術傳媒產業用地、公用設施用地中的廣播電視與通信設施用地。

從地方規定上看，個別地區對文化用地的界定相對于國家標準有所拓展。廣西北海將新聞出版用地、文化藝術團體用地、廣播電視用地、圖書展覽用地、影劇院用地、游樂用地等納入文化、娛樂用地。陜西紫陽縣將工業生產相應附屬設施用地、生態旅游景點建設用地等，包括工業廠房、景點建設用地，倉儲、農副產品及富硒食飲品開發用地，工業、文化旅游區內設置的辦公管理和生產生活輔助設施用地，認定為文化旅游用地。

二、文化用地的來源

目前國內文化項目用地的來源主要是利用存量資源和新增用地兩種途徑。

（一）存量資源

部分省市均明確提出，鼓勵對存量用地、存量用房、存量街區等多種資源進行再開發和再利用，興辦文化設施，發展文化產業。

1.利用存量土地資源

廣西、四川、海南、山東等省（自治區）有關文化產業發展的政策均明確提出，鼓勵單位和個人利用自有土地建設文化產業項目。青島、溫州、鄭州等城市的相關政策均明確支持利用存量用地來發展繁榮文化事業。濟南提出，鼓勵支持在高新技術開發區、經濟開發區內使用未有效利用土地資源，興辦文化產業園區；支持利用廢棄礦山建設文化產業項目。浙江臺州特別提出，積極盤活存量用地，優先用于文化產業建設項目，鼓勵城鎮低效用地再開發地塊、空余或閑置的土地發展文化產業。

2.使用未利用土地

臺州提出，鼓勵企業利用低丘緩坡、荒灘等未利用的土地發展文化產業。濟南提出，在農村和城鄉接合部，積極支持依法利用荒地、荒坡、荒灘等建設文化產業項目，并給予政策傾斜。

3.利用空置房屋

山西提出，鼓勵依據城鄉規劃在舊工業區、舊村、舊城區改造建設文化產業園區（基地）。四川提出，鼓勵利用工業廠房、倉儲用地、可利用的民舍院落區域、傳統商業街和歷史文化保護街區等存量房產興辦文化產業項目。濟南、青島、鄭州提出，支持利用空置工業廠房、倉儲用房、古建筑、老建筑等存量房產資源，興辦文化創意產業項目、文化產業園區。

4.利用集體建設用地

臺州提出，鼓勵支持村留地單獨或與相鄰區域的村留地進行整合開發，優先用于發展文化產業。

（二）增量用地

部分省市加大新增土地供應力度，滿足文化項目用地需求。

1.將文化用地納入土地利用計劃和空間規劃，優先保障用地指標

省級層面上，海南、山西、四川均規定，文化產業項目用地應納入各級土地利用總體規劃和土地利用年度計劃。海南和山西還提出，優先保障文化產業重點項目新增建設用地計劃指標。四川規定，優先安排文化用地計劃指標。廣西規定，對列入國家和自治區規劃中且符合建設條件的文化產業項目，涉及新增用地的，優先安排土地。

市級層面上，濟南、青島、鄭州、淄博均明確，年度用地計劃應優先支持文化產業項目，優先安排文化產業用地指標。淄博特別提出，新增文化用地應實行節約集約用地水平與新增建設用地計劃指標分配使用相掛鉤政策。深圳規定，將文化創意產業建設用地納入城市空間專項規劃，優先安排文化創意產業重大項目和龍頭企業新增建設用地指標，在供地安排上予以傾斜。

2.依法對土地利用規劃進行調整，滿足文化用地需求

四川規定，對重大文化產業項目的新建和改擴建等確需調整土地利用總體規劃的，按程序依法予以調整。淄博提出，對未納入本輪土地利用總體規劃的文化產業用地，依法依規啟動土地利用總體規劃調整修改程序，切實保障各類文化產業項目的用地需求。

3.為文化產業發展充分預留規劃用地空間

淄博規定，在編制土地利用總體規劃時，應依據政策要求和技術標準，充分預留文化產業發展用地空間，并嚴格實行土地用途管制。

三、文化用地的供應方式

目前國內文化用地的供應主要有劃撥、出讓、租賃、作價出資和授權經營等五種方式。其中，作價出資和授權經營主要針對文化用地存量利用。

（一）劃撥

國務院《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》（下稱《意見》）明確提出，支持以劃撥方式取得土地的單位利用存量房產、原有土地興辦文化創意和設計服務產業，可按劃撥或協議出讓方式辦理用地手續。

國務院辦公廳《文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的規定》（下稱《轉制規定》）和《進一步支持文化企業發展的規定》（下稱《發展規定》）均提出，經營性文化事業單位轉制為企業過程中涉及的原劃撥用地，以及文化企業改制涉及的原劃撥土地，轉制或改制后用途符合《劃撥用地目錄》規定的，按劃撥土地辦理用地手續，可以繼續以劃撥方式使用。國土資源部《劃撥用地目錄》規定，圖書館、博物館、文化館以及青少年宮、青少年科技館、青少年（兒童）活動中心等非營利性公共文化設施用地，由建設單位提出申請，經批準，可以劃撥方式供地。

四川、武漢提出，原土地使用者利用已取得的用地興辦文化產業的，可以劃撥方式供地。四川明確，以劃撥方式取得的用地興辦文化產業，其土地用途和使用權人可暫不變更。在存量集體建設用地方面，臺州規定，村留地單獨或與相鄰區域的村留地整合開發文化產業，村集體經濟組織自用的，可采取劃撥方式供地。

（二）出讓

1.協議出讓

《意見》規定，以劃撥方式取得土地的單位利用存量土地興辦文創設計服務產業，不符合《劃撥用地目錄》規定的，可采取協議出讓方式辦理用地手續。《轉制規定》和《發展規定》均明確，經營性文化事業單位轉制為企業過程中涉及的原劃撥用地，以及文化企業改制涉及的原劃撥用地，轉制或改制后用途不符合《劃撥用地目錄》規定的，應當依法實行有償使用，可采取協議出讓方式辦理用地手續。

山西、海南提出，對地方經濟發展具有較大帶動作用的文化產業重點項目，原土地使用者可通過協議方式補辦出讓手續，利用已取得的非經營性用地興辦文化產業。武漢、濟南、淄博等地明確，原土地使用單位利用現有工業廠房和倉儲用房興辦文化產業，涉及原劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，可采取協議出讓方式。

2.招拍掛出讓

山西、海南、武漢規定，政府批準的文化產業重點項目可采取招標方式供地。北海規定，營利性文化娛樂用地應以招標、拍賣或掛牌方式出讓土地。

（三）租賃

廣西提出，鼓勵文化企業以短期租賃方式使用土地，鼓勵文化企業租用現有物業從事文化產業經營。海南提出，文化產業重點項目原土地使用者可通過租賃方式利用已取得的非經營性用地興辦文化產業。武漢提出，原土地使用者利用已取得的用地興辦文化產業的，可以依法租賃方式供地。山西規定，非公有制文化企業承包、租賃國有文化企業的，國有文化企業原使用的劃撥土地可以租賃方式使用。

（四）作價出資

海南、武漢規定，原土地使用者在符合規劃土地用途的前提下，經相關政府批準，可通過作價出資方式利用已取得的原有土地興辦文化產業。臺州規定，經營性文化事業單位轉制為企業，不符合《劃撥用地目錄》規定的，經評估確認后，原劃撥土地使用權以作價出資（入股）方式處置，轉化為國家資本金或股本金。

（五）授權經營

海南、湖北武漢提出，國有企業將劃撥土地用于文化產業項目的，可以授權經營方式處置其劃撥土地使用權。

四、文化用地的鼓勵政策

（一）減免相關稅費

部分省市通過稅費減免來保障文化產業用地。（1）稅收優惠。溫州規定，對創意文化產業基地和困難文化企業可減免城鎮土地使用稅。臺州規定，對農村各類公益性文化體育場館的自用房產和土地可免征房產稅和城鎮土地使用稅；對經認定的文化類高新技術企業一至三年內可免征房產稅和城鎮土地使用稅；對列為省服務業重點企業的文化企業一至三年內可免征房產稅和城鎮土地使用稅；等等。（2）費用減免。廣西規定，公益性文化設施建設和相關配套設施項目的行政事業性收費，按照規定程序批準后進行減免。濟南規定，文化企業在現有廠區內改建、翻建廠房，免收城市建設配套費；擴建、新建廠房，按規定標準的50%收取城市建設配套費。

（二）給予土地出讓價格優惠

深圳規定，新建或通過城市更新建設文化創意產業項目的，按照市政府制定的產業扶持政策給予優惠地價。青島、臺州規定，文化產業用地地價最低可低至工業用地出讓最低標準的70%。青島還規定，對固定資產投資總額過億元的文化大項目招商引資可采取一事一議，給予更加優惠的土地價格。

（三）設定優惠出讓底價

海南、武漢、青島規定，采取招標方式供應的文化用地，出讓底價可按不低于該項目土地取得費、土地前期開發成本和規定應收取的相關費用之和確定。臺州規定，用村留地發展文化產業的，可按不低于基準地價（使用工業用地的可按國家規定的最低價）評估確定出讓價格。

（四）允許分期繳納土地出讓金

海南規定，文化產業重點項目用地經批準后可分期繳納土地出讓金，全部土地出讓金可在2年內繳清。臺州規定，利用存量房產和土地資源興辦文化企業、文化產業項目和文化產業園區的，五年內免收土地收益金，五年后按30%逐年收取。

（五）優先將土地收益用于文化建設

一是土地出讓收益優先用于原區域文化建設。海南規定，文化用地土地出讓金按照“收支兩條線”辦法管理，預算支出優先用于所在區域的基礎設施建設。武漢規定，文化產業重點項目用地土地出讓收益在扣除相關專項資金后，優先用于所在區域的文化基礎設施建設。二是土地級差收益優先用于文化產業發展。四川規定，對于位置較好且城市規劃已發生調整、具備較大土地級差收益的原文化用地，通過搬遷改造等方式籌措的資金，全部用于文化產業發展。

（六）支持文化產業配套建設

海南規定，文化產業重點項目在3年內實際投資額達到10億元人民幣以上或投產后3年內每畝土地年均銷售收入達到300萬元以上的，可在同一區域以公開出讓方式安排適當面積的配套經營性項目用地，支持其可持續發展。青島提出，利用舊廠房開發建設文創產業項目的，可新建不超過總建筑面積15%、面積不超過1500平方米的配套服務設施。

（七）實行資金獎勵

濟南鼓勵有條件的縣（市、區）對文化用地建立節約集約用地專項獎勵資金，對項目建成達產后節約集約用地成效顯著、畝均稅收貢獻大或安置吸納就業人數多的文化企業或文化產業園區實施獎勵。

（八）給予規劃獎勵

臺州規定，轉制文化企業的生產場所在符合城鄉規劃、滿足國家標準、不改變土地用途的前提下，經批準后實施拆建、改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑提高土地投資強度、利用效率和容積率的，不增收土地價款。

（九）允許異地補充所占耕地指標

海南、山西晉城規定，文化產業項目涉及占用耕地，項目所在區域范圍內無法完成耕地占補平衡的，可按有關規定由土地主管部門組織異地補充。

（十）鼓勵集體建設用地發展文化產業

臺州規定，村留地單獨或與相鄰區域的村留地整合開發文化產業，以協議方式供地，且村集體經濟組織自用的，出讓金扣除相關稅費后全額扶持或獎勵給村集體經濟組織。

（十一）允許臨時變更建筑用途

臺州規定，利用存量房地產資源轉型興辦文化產業，不涉及重新開發建設且無需轉讓房屋產權和土地使用權的，依法辦理臨時變更建筑使用用途手續，土地用途和土地使用權類型暫不變更。

五、文化用地的利用監管

目前，國家和部分省市對文化設施用地的供后監管主要涉及用途管制、供地限制、土地退出、評價考核、轉讓管理等方面。

（一）供地后嚴禁擅自變更用途

海南規定，依法取得的文化產業項目用地，未經批準，不得擅自改變用途。北海規定，經劃撥取得的非營利性公共文化設施用地，不得申請改變規劃用途、變更土地性質，擅自改變土地用途或者不按規劃設計條件建設以及其他違法使用土地的，應立即糾正，國土、規劃部門按照有關法律法規政策規定依法處理。

（二）嚴格控制文化設施用地標準

山東省出臺《禁止、限制供地項目目錄》，其中對文化娛樂設施用地控制指標提出了明確規定，具體包括文藝團體、圖書館、會展中心、展覽館、博物館、電影院、劇場、文化館、青少年宮、文化站等十類，各類文化用地不得超過控制指標，否則對用地申請不予受理。

（三）建立用地退出機制

鄭州對文化創意產業項目用地建立退出機制，防止項目單位以文化創意產業用地名義進行房地產開發，避免政府土地出讓收益的流失，并明確提出：禁止改變文化創意產業項目原有業態規劃，套用土地用于商業化地產開發。

（四）實施文化用地評價考核

鄭州規定，有關部門需對文化創意產業項目進行評價考核，考核內容包括土地產出效率（含產出投入比、畝均產出值）、產業政策執行情況、投資情況（含項目投資總額和單位用地面積投資強度）、建筑和環境保護政策落實情況等規定指標和要求。考核不合格的項目，應限期整改；整改后仍不合格的，取消相關產業優惠扶持。

（五）嚴格限制非法轉讓

天津規定，文化事業單位對于以劃撥方式取得土地使用權及地上房產進行經營、租賃、轉讓的，必須持有關批準文件向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出轉讓申請，經有批準權的人民政府審批后依法辦理有償用地手續。

總的來看，目前國家層面還沒有出臺專門的文化用地政策，各地雖有不同程度的探索，但總的來說還比較零散，某些方面還存在一些值得探討的問題，需要進一步深化完善。

（作者單位：上海市土地交易事務中心）