淺談補辦用地手續的合法性

◎宋振榜

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淺談補辦用地手續的合法性

◎宋振榜

在我國，違法用地行為屢見不鮮，2004年國務院發布《關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》后，雖然土地違法行為有所遏制，但大量遺留的或者現存的違法用地案件如何處理，成為擺在政府和公眾面前的一個現實問題。

補辦用地手續是土地管理的常規工作，但法律沒有該項規定。在實踐中，從國家到地方的規范性文件不斷作出了補辦用地手續的規定，這是從實際出發所采取的措施，雖無法律依據，但法律也無明文禁止。而“補辦”作為地方政府和部門的執行行為，卻必須有執行的法律依據。依據《公務員法》第五十三條第四款，公務員不得拒絕執行上級依法作出的決定和命令。所以執行上級文件是認真履行職責的行為，至于文件規定是否合法，則是另一回事，與執行無關。

補辦用地手續的歷史狀況

補辦用地手續是國家根據實際需要所采取的工作措施，作為有權限的人民政府，作出這種決策法律沒有明令禁止。從實踐看，我省早在1979年就對沒有辦理土地征用手續的建設用地采取了階段性的補辦征地手續。之后，從80年代至今，每個年代都有階段性一次或多次補辦征收或供地手續的情況，尤其是出臺了《關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》，國務院以“決定”的形式規定了補辦用地手續的相關要求，它成為長期有效的管理方式，對規范土地市場秩序和促進經濟建設產生了重要作用，地方政府依照執行至今。

補辦用地手續政策的是與非

補辦用地手續在《土地管理法》中沒有規定。法律對違法用地的行為是以沒收或拆除進行處罰，一旦嚴格依法處罰后，其結果都是恢復土地原狀。國務院決定可以補辦手續，顯然不需要依法實施拆除或沒收。這樣一來，法律規定就無法全面執行到位，這是補辦手續的規定與法律規定不相一致的地方。國務院作此決定雖然與法律規定不一致，但也有其他法律支撐。一是《國務院組織法》規定：“各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。”二是《黨政機關公文處理工作條例》也規定：“公文起草應當做到：（一）符合黨的理論路線方針政策和國家法律法規，完整準確體現發文機關意圖，并同現行有關公文相銜接。（二）一切從實際出發，分析問題實事求是，所提政策措施和辦法切實可行。……”以上規定說明，國務院補辦用地手續的決定是土地管理的重大行政管理措施，國務院經法律授權是有權提出新措施的。三是國務院從全國大量違法用地的實際出發，采取新措施是符合國情和行政法規規定的。四是該決定對社會管理是有益的。五是彌補了法律落實不到位的客觀現象，符合立法的相關精神。

正確適用補辦用地手續的規定

國務院補辦用地手續是《關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》文件規定。該規定分兩方面內容：一是對日常的行政處罰作出了嚴格執法的要求；二是確需補辦用地手續應當增加違法成本。兩者不能互用或一并適用，否則形成矛盾，與事物規律相悖，無法落實。針對建設項目，只要不是國家禁止項目，在符合相關規劃的前提下，確需補辦用地手續的，可以此為據實施補辦。補辦，意味著不再沒收或拆除，否則無補辦相對人，無法執行文件。然而，確定補辦手續應當堅持幾項原則：一是該項目對社會無危害；二是具有補辦條件；三是提高違法成本。對于管理機關要求階段性補辦的，依照規定時限實施。不在階段性時期的可根據需要，及時補辦。在補辦時，可按違法時間長短適當提高不同情節的違法成本，認真落實國家文件精神，有利于遏制違法行為的發生。尤其對于補辦國有土地使用權有償使用手續的，依照法律、法規和規章規定，土地出讓金等收益是上不封頂的。所以，如何以提高違法成本來遏制違法行為，需要結合實際由市、縣政府自主決定，以經濟杠桿遏制違法行為。

補辦用地手續不應有前置處罰程序

補辦用地手續主要體現在供地審批手續上，因為它是最終的行政許可審批事項，受《行政許可法》調整。該法第十六條規定：設定行政許可不得增設違反上位法的其他條件。在土地法律法規中，因為沒有設定供地審批前的行政處罰程序，所以在補辦手續時，應當是處罰與供地各走各的法定程序，不相制約。尤其對于是否移送，更不是供地行政許可的前置程序。對于沒收地上建筑物的，需要補辦手續時，可經房屋評估加收罰沒建筑物價值，以此實現行政處罰的國家收益。總之，行政執法都應遵循執法有據，正確適用法律和政策的法定原則。

（作者單位：河南省國土資源廳）