現代化視角下的鄉村治理之道

毛秀娟

（中共金華市委黨校社會文化教研室，浙江　金華　321000）

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現代化視角下的鄉村治理之道

毛秀娟

（中共金華市委黨校社會文化教研室，浙江金華321000）

〔摘要〕鄉村治理是國家治理的有機組成部分，鄉村治理的現代化進程直接影響著國家治理的現代化進程。我國的鄉村治理既要適應現代化進程，融于國家治理的大體系中，又要維系鄉村現有秩序，保持鄉村社會的獨特性。面對鄉村治理的諸多困境，如鄉村社會的離散化、基層組織和社會整合能力變弱、禮治與法治沖突、鄉村發展緩慢等，必須重視頂層設計的科學性和系統性，探索多元主體參與下的共治與善治，促使禮治與法治的共生融合，重構鄉村共同體，實現鄉村繁榮美麗。

〔關鍵詞〕鄉村治理；國家治理現代化；禮治與法治；共治與善治

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的目標，這就意味著“國家治理”已經正式提上議事日程，對于我國社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的意義。鄉村治理是國家治理的有機組成部分，鄉村治理的現代化進程，直接影響著國家治理的現代化進程。推進國家治理體系和治理能力現代化，也必將推動鄉村治理體系和能力的現代化。有人擔憂，“脆弱的小農能支撐得起一個農村的現代化體系嗎？”〔1〕鄉村治理會成為一道繞不過的坎嗎？筆者認為，在我國社會轉型中，鄉村社會的轉變是最為深刻的。伴隨著鄉村社會的轉型，鄉村治理的形式和結構也將發生相應的變革。完善鄉村治理是現代化進程的要求，也是促進鄉村社會發展的重要途徑和方式。

一、我國的鄉村治理與現代化背景

我國是一個有著悠久農業文明的大國，鄉村治理思想自古有之，并歷經數千年發展不斷變化而漸趨完善。我國的鄉村治理思想主要是以宗族、血緣關系為紐帶，并與古代傳統道德觀、法制觀相協調而形成的。隨著現代社會的快速發展，傳統的治理理念的作用越來越微弱，但是作為一種和我國農耕文明相伴隨的治理模式，它或多或少地還在影響著鄉村的生活方式和社會治理結構。

對于我國鄉村治理的研究和探索，早已有之。早在二十世紀二三十年代，以梁漱溟為代表的鄉村建設派，以吳文藻、費孝通為代表的社會學本土化派，以毛澤東、陳翰生為代表的馬克思主義派，都對我國農村進行過深入研究，提出了建設和改造鄉村乃至整個中國的設想〔2〕。國內把“鄉村治理”作為一個正式概念的研究提出，始于1990年末〔2〕。20世紀80年代初期人民公社解體后，農村推行了村民自治，國內一批學者由此開始關注村民自治制度，對村民自治在農村的實踐過程與機制進行了深入研究，提出了“鄉村治理”的概念，并以此為平臺研究鄉村秩序和發展。隨著村民自治進程的不斷推進，村民自治內涵也不斷擴展，由“村民自治”為主變成“村級治理”為主，“村治”的含義也由“村級治理”進一步擴展到“鄉村治理”〔2〕。

國內關于“鄉村治理”的定義概述有很多，歸納起來大致可以分為三類：一是“鄉村治理”即“村治”，如張厚安認為，村治是指鄉鎮以下的農村自治，是村民自治的治理結構，村委會的關系行為屬于群眾性自治行為。二是指村莊政治，如徐勇等認為，村級治理是通過公共權力的配置與運作，對村域社會進行組織、管理和調控，從而達到一定目的的政治活動。三是指村民自治，如郭正林認為，鄉村治理概念主要指“村民自治”〔3〕。還有學者認為，在全球鄉村治理模式視野下，鄉村治理的內涵應包括三個相互聯系的基本方面，一是能夠動員政治支持，獲得民眾的廣泛信任；二是能夠提供良好的公共服務，滿足村民的服務需要；三是能夠有效地管理沖突，具有良好的沖突協調機制〔4〕。雖然學界對于“鄉村治理”的內涵概述不一，但關于“鄉村治理”有著共同認知的是，鄉村治理是目標向善的多主體共治，通過有效治理來維系鄉村秩序，發展鄉村社會，創造鄉村幸福。

傳統的我國農村以小農自然經濟為主，一直以來國家對于鄉村社會的治理是“王權止于縣政”，縣級以下實行鄉村自治，只要鄉村社會遵守國家意志，政府一般不直接干預鄉村生活〔5〕138。因而在中國歷史上很長一段時間里，鄉村社會主要實行的是由士紳階層、宗族勢力以及以宗族為基礎以士紳為紐帶而形成的保甲制度，它們相互聯系和作用，成為維系中國鄉村自治的三大基石〔6〕。到了20世紀中期新中國成立后，才逐步在縣級以下建立起鄉級政權體系。20世紀50年代后期形成了人民公社體制，實行“政社合一”的治理體制，國家權力向鄉村社會延伸。70年代末和80年代初農村興起了以家庭承包經營為主的農村經濟體制改革，之后人民公社體制被廢除，建立了“鄉政村治”的治理體制，在縣級以下的鄉一級恢復建立鄉政府，實行鄉鎮行政管理，在鄉鎮以下設立村民委員會，實行村民群眾自治〔7〕。新中國成立以后的我國鄉村治理，伴隨著中國社會的深刻變化，伴隨著民主化、現代化的進程，其理念、結構和模式也在不斷地發生著深刻的變化。

我國的鄉村治理與我國的現代化進程密切相關，是在現代化的背景下展開的。尤其是近現代以來，現代化對于鄉村治理有著很深刻的影響：一是為了實現國家現代化，鄉村作出了重要貢獻，尤其是在未建立完整國民經濟體系和完成工業化之前，農業要承擔起為中國趕超型現代化提供原始積累的任務，農村要為城市發展提供強大的物質支持。二是現代化的過程，是由傳統向現代轉型的過程，在這個轉型過程中，各種新的制度安排會作用于鄉村社會，在現代性的沖擊下，大傳統與小傳統的不斷碰撞中，鄉村治理所面對的規則體系可能會發生重大變化。三是現代化往往同時也是城市化的過程，人財物資源不斷地流出農村，農村會越來越衰敗，與之相伴的是鄉村傳統的倫理、價值體系也會遭受沖擊，甚至瀕臨顛覆，這會對鄉村社會的秩序基礎產生根本性的影響〔2〕。

二、現代化背景下的鄉村治理困境

隨著新農村建設的日益深入，國家減少了對鄉村的提取并加大了對鄉村的供給，農村的基礎設施如道路、橋梁、通訊、網絡等建設得到普遍加強，鄉村生活條件和生態環境得到改善。但由于各種新的外生性制度不斷地進入鄉村社會，沖擊、蕩滌著鄉村社會的小傳統，在傳統與現代的碰撞與交織中，鄉村治理所面對的原有的規則體系正在發生巨大的變化，而新的規則和體制尚未建立或成熟。村落社會的解體和鄉村社會的衰落趨勢難以阻擋，鄉村秩序的基礎面臨著來自社會轉型的沖擊。

（一）農村社會的個體化逐漸加強，造成鄉村社會的離散化

從鄉村社會的特性來看，我國的鄉村社會經歷和正在經歷著由“分”到“合”的四個階段〔5〕137：第一階段是古代農業社會，典型特征是“散”，以家庭為生產和生活的基本單位，各家之間缺乏內在的經濟社會聯系和組織性，是家戶本位的“家—戶主義”。第二階段是進入20世紀后，典型特征是“統”，以人民公社時期達到“極致”，”國家—集體”主義取代了“家—戶主義”。第三階段是二十世紀七八十年代農村經濟體制改革時期，典型特征是“分”，聯產承包責任制使家戶成為相對獨立的組織單元，市場經濟和村民自治的進入，使個人本位的個體主義開始興起。第四階段的典型特征是“合”，以家戶為單位的生產組織難以抵御自然、市場和社會等多重風險，進而要求進行以個體利益為基礎的合作，鄉村社會將進入一個由分化到整合的階段。如此看來，現在的農村社會由于在政治領域堅持村民自治，經濟領域搞市場經濟，導致社會個體化在逐步加強，農村社會不再是鐵板一塊，個人之間、家庭之間、社區之間的聯系合作不如以前那般緊密，彼此關聯性不足。個體化的增強必然造成鄉村社會的離散化，原有的人際關系基礎被破壞，原有的鄉村秩序被分化，致使鄉村治理陷入新的困境。

（二）基層組織動員能力和社會整合能力在逐漸變弱

傳統的農村基層干部被賦予雙重角色，一是上級政權的“代理人”，二是村內事務的“當家人”〔8〕。“上面千條線，下面一根針”，上級政府各項政策的落實，最終都由村“兩委”這根針來穿梭編織，動員帶領大家完成各項任務；村里的柴米油鹽醬醋茶、鄰里婆媳、家長里短等都由村干部這些“當家人”來協調處理。在傳統社會里，因為上級賦予的權力和村級治理的委托，基層干部基本能順利地行使各種權力，進行鄉村動員和力量整合，維持各項活動的正常運轉。但是改革開放后，處于政治、經濟體制轉型期的農村，鄉村干部手中傳統的許多權力被削弱甚至解除，動員和整合的能力也隨之變弱。另外，現在的鄉村，干部被期待和扮演的不再是單純的“代理人”和“當家人”的角色，還有“經營者”、“領頭雁”等角色。鄉村干部不僅要管理鄉村社會公共事務，更要發展鄉村經濟，壯大集體力量，帶領鄉民發家致富奔小康。而對于一些集體經濟普遍缺失的農村來說，這些角色越來越難以扮演，村干部越來越難當，村干部的領導和號召力越來越弱化。再者，隨著村民個體意識、民主意識、法律意識、市場意識的逐漸覺醒并增強，農村利益逐漸分化，農民處于分散狀態，鄉村社會日趨離散化，鄉村治理基礎發生了很大變化。社會關系的松動，基層組織功能的缺位，導致了基層動員能力和社會整合能力的逐漸變弱，特別是在2006年稅費改革之后，基層動員能力更加弱化，一些農村要召開村民大會都很難，村民選舉參會率很低，更不用說參與公共建設和公益事業了。

（三）“傳統”可能在鄉村治理中發揮著一定的作用，使禮治與法治沖突不可避免

對于傳統的鄉村社會而言，禮治曾經是維護社會秩序的主要力量。費孝通先生認為，“禮是合式的路子，是經教化過程而成為主動性的服膺于傳統的習慣”〔9〕52。“禮是傳統，是整個社會歷史在維持這種（禮治）秩序”〔9〕53。我國鄉土社會是基于親疏的血緣關系建立起來的，鄉土社會的基層結構是由私人聯系所構成的網絡，即“差序格局”。道德教化和傳統習慣維系的禮治在鄉村治理中曾經發揮了重要的作用。當今社會正處于傳統向現代的轉型期，農村社會仍具有鄉土社會的共同特征，農民的“法律意識”依然受著道德律令下的非法律規范的影響，如人情關系、道德規范等。而現代國家政權建設中，“依法治村”成為必然要求，管理鄉村社會的更多的是國家的法律法規，而不再是依靠“親緣系統”或“宗族系統”來維系。在傳統與現代的碰撞與交織中，鄉村治理所面對的規則體系正在發生巨大的變化，現代的觀念和制度開始替代傳統的觀念和制度，以前一直是合理合法并且構成了鄉村秩序基礎的“傳統”，現在許多已經失落，而且變得不再合法，一些“傳統”變得越來越邊緣化，而且失去合法性。另外城市生活及觀念為農村提供了示范，越來越多的人離開農村走向城市，農村相對于城市也越來越邊緣化。鄉村社會既有禮治的性質，又深受法治的影響，禮治和法治共存，沖突不可避免〔10〕。但在全面依法治國的大背景下，依法治理鄉村是不可逆轉的趨勢，現代法治與傳統禮治碰撞，不合時宜的“傳統”必將被拋棄，傳統的鄉村因而也必然經歷著現代化進程中的陣痛。

（四）現代化促使農民的價值世界發生深刻變化，鄉村治理的固有價值基礎也隨之改變

由于現代性因素的沖擊，作為鄉村治理主體的農民，他們的價值世界開始發生變化。例如，傳統的以“傳宗接代”作為基本追求的本體性價值被動搖，養兒防老的觀念開始淡化，家庭關系日益理性化；艱苦樸素、勤儉持家的家訓漸漸被顛覆，消費主義和享樂主義在年輕一代中盛行；鋪天蓋地的廣告改變了農民的需求，現代傳媒改變了鄉村的輿論環境，從而改變了鄉村治理的文化基礎；市場經濟的競爭意識、村民自治的民主意識，使得個體主義開始突破集體主義束縛，由“吃飽飯”的追求轉而到“掌好權”的追逐，村“兩委”選舉競爭日趨激烈；一批土生土長的特殊人才、在經濟社會領域發揮重要作用的鄉村能人、草根精英等日益活躍，他們不滿足于經濟上的富裕，開始登上了鄉村治理的舞臺，成為鄉村治理的主導者，催生了“能人治村”、“富人治村”、“非管理精英治村”現象，出現了“能人政治”〔11〕。“能人政治”取決于“人”，因人而治，使得村治可能因為能人的能力及其掌控的資源而走向輝煌，也可能因為能人的徇私和集權武斷導致村民人心向背而走向衰敗。農民個體價值世界的微妙變化，導致鄉村的社會性價值也悄然發生著變化，鄉村治理的固有價值基礎也隨之發生改變。

（五）受市場經濟、城市化進程的沖擊，農村人財物資源不斷流向城市，鄉村發展緩慢

隨著城市化進程的不斷推進，一方面促使越來越多的資源向城市集聚，鄉村社會的人力資源、生產資料、生活資料等持續不斷地流向城市，城市經濟依托工業、服務業的發展而快速發展，科學文化教育也迅猛發展，城市越來越繁華，越來越像歐洲；而另一方面，由于鄉村社會的人力資源、生產資料、生活資料等持續不斷地流出，支撐鄉村社會可持續發展的資金、技術、知識、人才等資源嚴重匱乏，大量的農村人口外出務工經商，直接造成了鄉村人口急劇減少，鄉村出現“空心化”現象。外出流動的主體人員以在年齡、知識、才能等方面都居優勢地位的農村精英為多，他們是鄉村發展的緊缺資源，而在家務農的只剩下老人、婦女和兒童，這直接導致傳統的農村生產方式由于缺乏知識、技術等先進生產要素的注入而只能維持原有水平的簡單再生產，各項基礎設施建設不足，文化教育事業發展停滯不前，農民生活水平提高緩慢。在這種情況下，鄉村治理可利用的資源嚴重缺失，鄉村社會物質基礎薄弱，發展越來越緩慢，凝聚力越來越弱，進而導致鄉村社會發展緩慢，城鄉二元結構矛盾進一步加劇。

三、推動鄉村治理現代化的有效路徑

現代化進程浩浩蕩蕩不可阻擋，鄉土社會轉型為現代社會也是順應潮流不可逆轉。鄉村社會由分化到整合，由分離到合作，必須依靠相應的治理體系變革來完成。在我國絕大部分農民還沒有轉移出農村之前，鄉村治理如何既適應現代化進程，又維系鄉村現有秩序，既融于國家治理大體系中，又保持鄉村社會的獨特性，這是值得學界及相關部門認真思考的課題。

（一）重視鄉村治理頂層設計的整體性與系統性

鄉村治理是個歷史過程，是個系統工程，是國家治理的重要組成部分。基于此，站在國家治理的高度進行制度建設、規范確立、引領治理，頂層設計尤為迫切和重要。村民自治是鄉村治理在政治領域的頂層設計，聯產承包責任制是鄉村治理在經濟領域的頂層設計，當下正在進行的新農村建設、美麗鄉村建設改變了鄉村社會的面貌，提升了農民的生活質量，是物質環境方面的治理，這些都只是單項設計，除此以外還應該有關于鄉村治理的整體性系統性頂層設計。對于鄉村治理不僅僅是村民自治，“讓農民自娛自樂”，更要從國家治理高度，進行引領和規范，實現治理體系的民主化、制度化、法制化。在宏觀層面，要有一個總的愿景和規劃，對治理理念、治理制度、治理組織、治理方法等進行系統規劃，以實現善治為目標，通過鄉村治理來實現維護鄉村穩定，推進鄉村發展，創造鄉村幸福。在中觀層面，對經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建等各領域進行體制機制、法律法規的安排，設計一整套緊密相聯、相互協調的鄉村治理制度。在微觀層面要以問題為導向，抓大問題，從人口流動、戶籍制度、土地等關鍵問題切入，出臺政策，提出具體可操作的解決方案，不回避，敢碰硬，敢突破。頂層設計要避免“居廟堂之高”而脫離“鄉土”，不接“地氣”，應使個人之間、家庭之間、社區之間的聯系合作更加緊密，增加彼此的關聯性，消除個體化造成的鄉村社會的離散化，不斷為鄉村治理注入活力。

（二）促進多元主體參與下的共治與善治

參與式治理與合作治理，是達到真正的村民自治的一條捷徑。無論是“富人治村”還是“能人治村”，都要將治理的形式轉到多元主體參與下的共治與善治。多元主體參與，要做到所有農民都參與其中，各自表達自己的利益訴求與立場，尋求利益共同點；村委會、村黨支部、村民監督委員會、經濟合作社，各方力量要協商整合，群策群力，民主協商，齊心協力共同管理鄉村公共事務。而要實現多元主體共治，必須增強農民的組織性和地方治理的自治性，進行以個體利益為基礎的合作；要發揮鄉村建設中各種主體的作用，將村民自身的創造力引導參與到治理工作中來。要實現多元主體參與，必須創新治理模式，創造出更加貼近鄉村現實的治理方法。只有基層組織功能加強了，基層動員能力和社會整合能力才能逐漸提升。如浙江省舟山市普陀區桃花鎮開展的“網格化管理、組團式服務”就是鄉村治理的新模式，其把干部群眾組織發動起來共同參與治理，細分管理服務單元，橫向到邊縱向到底，實現了治理結構的網狀化。這是多元主體參與下的共治與善治的有益實踐，值得各地借鑒。

（三）探索禮治與法治的共生與融合

鄉村社會既存在著禮治和法治的沖突，也存在禮治和法治的共生，因此，鄉村治理必須協調好禮治與法治的關系，實現禮治和法治的融合。首先，要遵循禮治和法治的共同目的，即促進鄉土社會良序的形成，維護其健康和諧發展，這是兩者可以進行互動并實現融合的基礎。其次，要實現禮治和法治在功能上的優勢互補。禮治依靠的是傳統教化、心理認同、情感、社會輿論等，但缺乏國家強制力的約束；法治依賴于國家強制力的保證實施，卻難以內化并被人們所自覺遵從，各有缺失。鄉村社會生活在變，作為治理資源的“禮”也在變。可以說在世界歷史中，沒有任何一種文化和制度的生命力可與中國的“禮”相提并論。因此，在鄉村治理中要能與時俱進地運用一些傳統禮俗資源以彌補法律的缺失，要健全各項法律制度用以規范禮教，形成禮治和法治的融合，以法治統攝禮治。再次，鄉村治理需要以法治思維和法治方式來推進，以建章立制、規范村規民約來保障，打造經濟發展、生態良好、村容整潔、鄉風文明的美麗鄉村。最后，要以禮治和法治促自治。禮和法都是手段，應通過禮治和法治的共生與融合，促進村民自治的發展，共建鄉村穩定秩序，推動鄉村社會發展。

（四）突破固有的治理思維，拓展治理思路

鄉村社會在發展，鄉村的治理環境在變化，因而相應的治理思維和思路也必須進行變革。要形成能適應變革的新治理思路，朝著適合時代、有意義與價值的治理方向去思考。要從善政思維走向善治思維，突破傳統的鄉村社會管理模式，破除唯政府主體論，探索鄉村公共利益最大化的善治模式，尋求政府與鄉民對鄉村公共事務的合作管理，協調好政府與鄉民的關系。要從集權走向分權，要改變“名為村民自治，實則上級領導”的現狀，放手探索適合鄉村發展的治理模式，大膽試，不怕試，進一步完善村民自治。要分享治理權，即放權，引導幫助鄉村做好民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現真正的村民自治。要以市場經濟的思維方式治理鄉村，發展鄉村名特優經濟，發展鄉村農家樂，發展鄉村旅游，使古老的鄉村能緊跟市場的節奏，跟上國家現代化的步伐。要采用現代化的科學技術和治理理論，改善治理方法，拓寬治理思路。要采用技術化的手段解決治理困境，把網絡引入到百姓之中，用農村社區信息化來解決農民的利益表達問題，以網絡問政與網上辦事的形式，來改變農民對政府的印象，增加農民表達訴求的途徑。要改變從精英立場出發的理論研究，改變自上而下的思維慣性，站在農民的立場上，探索自下而上的變革通道。要立足鄉村經濟社會文化發展現狀，適應鄉村民風習俗，不強制改造，不搞“一刀切”，用靈活的政策激活鄉村自身內在的潛力，讓鄉村煥發出不同于城市的魅力。

（五）重構鄉村共同體，實現鄉村繁榮美麗

隨著城市化的不斷推進，城市人口越來越多，各項生活設施供應日趨緊張，人們迫切需要開拓新的生存環境來滿足自身的居住和生活要求，回歸鄉村的“逆城市化”潮流出現了。推動鄉村社會發展，既能緩和城鄉矛盾、促進城市和鄉村的共同發展，又能滿足人們對鄉村的生態健康居住環境的向往。隨著國家經濟實力的增強，中央要加大財政轉移支付力度，集各方資源向農村傾斜，以工業反哺農業，以城市帶動農村。要加大鄉村基礎設施建設，真正做到道路硬化、村莊綠化、衛生潔化、河塘凈化、環境美化。要加強鄉村民生建設，積極推廣和完善農村醫療、養老制度，探索農村居家養老新模式，使農民不靠兒女也能養老。要加強鄉村文化建設，以文化大院、文化禮堂建設為載體，傳承傳統文化，傳播現代文明，弘揚主流價值，豐富文體活動，凝聚人心，聚集人氣，整合人力。要加強民主建設，規范村民選舉，不僅吸引能人、富人、精英回歸參與到鄉村治理中，更要依法以禮治理農村，完善村民自治。要通過新一輪的新農村建設、美麗鄉村建設，堅實鄉村治理的物質基礎，優化鄉村治理的人文環境，提升鄉村治理的績效，重構鄉村共同體，打造經濟發展、生態良好、村容整潔、鄉風文明的美麗鄉村，讓鄉村真正“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。

鄉村治理是我國現代化進程中一個十分重要的課題，關系著農業、農村、農民的前途和命運，也與國家的穩定與發展密切相關。我國的鄉村治理既要遵循國家治理的大體系原則，又要照顧鄉土農村的小社會原則，其既受現代化進程的影響，又受鄉土社會發展進程的制約。因此，必須堅持黨的領導，通過經濟市場化、社會法治化、政治民主化、權力運行制約和監督科學化等途徑來實現良好的鄉村治理。相關部門要最廣泛最充分地調動各方面參與治理的積極性，把走向現代化的鄉村治理推進到一個新境界。

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責任編輯李雯

〔作者簡介〕毛秀娟（1965-），女，浙江江山人，中共金華市委黨校社會文化教研室主任，副教授，研究方向為文化與社會發展。

〔收稿日期〕2016-02-18

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）02-0086-05