基于治理視域的公共文化服務體系建設

汪　敏，張銀俠

（1.合肥行政學院社會與文化教研室，安徽　巢湖　238000；2.合肥行政學院公共管理教研室，安徽　巢湖　238000）

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基于治理視域的公共文化服務體系建設

汪敏1，張銀俠2

（1.合肥行政學院社會與文化教研室，安徽巢湖238000；2.合肥行政學院公共管理教研室，安徽巢湖238000）

〔摘要〕公共文化服務體系建設作為國家層面上的一種總體文化戰略，在國家經濟社會發展大局中發揮著極為重要的作用。近年來，安徽省的公共文化服務體系基本實現了城鄉全覆蓋，但也存在著諸如公共文化產品供給不足、制度不健全、群眾參與嚴重不足、發展不平衡等問題，為此，基于治理視域，加強公共文化服務體系建設，必須放眼全國，發揮政府及文化行政部門的主導性作用，引導公共文化服務走向社會化，創新公共文化服務體制機制，以推動公共文化服務體系均衡發展。

〔關鍵詞〕公共文化服務；治理視域；群眾參與；體制機制；均等化

張銀俠（1981-），女，安徽亳州人，合肥行政學院公共管理教研室教師，研究方向為中國傳統文化、文化與治理。

黨的十八屆三中全會以來，各級地方政府都在加大力度推進公共文化服務體系建設。為更好地構建現代公共文化服務體系，筆者所在的課題組成員選擇國家中部省份安徽省12個縣區進行了調研。所選擇的調研點既有經濟相對發達的城區，也有經濟發展相對落后的鄉鎮。調研的目的，在于詳細地了解當前公共文化服務體系建設的現狀以及存在的問題，從而提出有針對性的解決辦法，為我國公共文化服務體系建設提供可借鑒的方法、思路，從而推動公共文化建設進一步向縱深發展。本文下述所引用的數據皆出自本次調研。

一、現代公共文化服務體系建設的成效

黨的十七屆六中全會提出，要加大公共文化服務體系建設。安徽省緊跟形勢，加大了相關建設力度，各級政府始終把加強公共文化服務體系作為文化建設的重大基礎工程和改善民生的重點工程，以基層為公共文化服務體系建設重點，持續加大資金投入力度，經過多年的努力，公共文化服務體系基本實現了城鄉全覆蓋，為安徽省經濟、政治、文化、社會可持續協調發展奠定了堅實的基礎。

（一）基本建成省、市、縣、鄉、村五級公共文化服務設施網絡

2008年以來，安徽省各級財政對公共文化服務投入力度逐步加大。有了財政的大力投入，安徽省得以快速形成了省、市、縣、鄉、村五級公共文化服務網絡，公共文化服務品種、質量明顯提升，數量大幅度增加。截至2015年年初，全省建成了113個公共圖書館、120個文化館、18個美術館、149個博物館、1 437個鄉鎮綜合文化站，全省縣級文化館、縣級圖書館、鄉鎮綜合文化站基本實現全覆蓋并全部免費開放。其中107個圖書館、120個文化館、67個公辦博物館和10個民辦博物館，分別組建了全省公共圖書館閱讀推廣聯盟、全省文化館活動聯盟、全省博物館陳列展覽聯盟三大聯盟；建成339個電子閱覽室并投入使用，基本實現了公共文化服務信息化；省級農民文化樂園試點增加至100個，同時啟動1 296個美好鄉村示范村文化活動中心的規劃和建設，開展市級試點112個，按照“分級推進”、“一村一特”、“一園一品”開展試點工作；覆蓋全省的1 632個基層公共閱覽室全部建成，廣播電視數字化工程已實現城區全覆蓋，農村有線電視基本實現“戶戶通”。至此，安徽省公共文化服務體系初步形成，公共文化服務水平和質量都上了一個新臺階。

（二）現代公共文化服務內容供給效益大幅提升

安徽省公共文化服務建設始終堅持公益性、均等性、可及性原則，大力促成文化項目惠民并有效對接群眾實際文化需求，在推進基本公共文化服務社會化、均等化方面取得巨大成就。第一，圖書館服務能力不斷提升。2014年，全省公共圖書館財政撥款2.46億元，比上年增加0.26億元，增長11.8%，其中圖書購置專項經費3 270萬元，比上年增加159萬元，增長5.1%；全省113個公共圖書館總藏量1 753.8萬冊（件），比上年增長7.4%。2014年，安徽省公共圖書館積極開展讀書講座等各種惠民活動，創新公共服務，使得各項業務指標穩步上升。第二，文化館（站）惠民服務豐富多彩。2014年，全省群眾文化服務機構1 557個，實際使用建筑面積98.05萬平方米，比上年增長6.3%；組織各類文藝活動33 318次、公益性講座701次，分別比上年增長21.5%、2.6 %；舉辦培訓班17 869班次、展覽5 116個，分別比上年增長17.8%和8.2%；文化館（站）文化服務惠及1 542.1萬人次，比上年增長8%。第三，文化惠民工程深入民心。為深入開展文化惠民工程，安徽省積極探索服務基層的新路徑新方法，采取政府購買公共文化服務方式，在全省大力開展“送戲進萬村”活動。通過提高補助標準，增加每個行政村演出活動經費，豐富了農民文化生活，深受群眾歡迎。第四，農民文化樂園試點建設擴面提速。2014年，為推進基本公共文化服務均等化，創新公共文化服務方式，安徽省大力推動農民文化樂園建設，使省級農民文化樂園試點增加至100個，農民文化樂園建設全面提速。

（三）增強了現代公共文化服務體系的保障力度

近年來，安徽省對中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的關于加強公共文化服務體系建設的《若干意見》進行了深入貫徹執行，使得這一體系建設的保障力度逐步加大，文化體制改革進一步深化。

一是持續加大財政支持力度。各縣（市）區、開發區文化體育與傳媒支出總量逐年增加，如2014年，對全省公共圖書館財政撥款比2013年增加了0.26億元。二是建立健全相關制度。省、市、縣政府先后出臺公共文化服務建設相關意見和創建工作實施意見，并對基層文化隊伍建設、文化館（站）建設、民辦博物館發展等重點工作制定一系列扶持政策。各縣（市）區結合當地文化發展狀況，都制定了相應的公共文化服務發展的規章制度。三是現代公共文化服務體系建設逐漸標準化。為加快構建現代公共文化服務體系，2015年11月20日，安徽省人民政府辦公廳印發了《實施意見》，涉及內容廣泛，明確了公共文化的指導思想，對公共文化建設相關標準進行了規范。如在文化設施標準化上，縣級以上按照國家頒布的建設標準等規劃建設文化館；村文化設施要求是村（社區）統籌建設綜合文化服務中心，整合閑置學校、禮堂、祠堂等資源，統籌建設中心村農民文化樂園；社區綜合文化服務中心建筑面積、室外活動場地面積根據人口規模和服務半徑統籌合理設置。

二、當前公共文化服務體系建設的局限性分析

經過多年的努力，安徽省公共文化服務體系在基礎設施與能力、服務形式與內容以及服務的標準化建設等多方面都取得了巨大成績。但是在調研中我們也發現，當前安徽省公共文化服務體系建設仍然存在著群眾參與不足、缺乏對公共文化建設的回應性、公共文化發展不平衡等諸多問題，制約了本省文化事業的發展。

（一）公共文化產品的供給無法完全滿足群眾實際文化需求

很長一個時期內，公共文化產品服務與供給都受到許多方面的限制，其中，政府充當了文化事業的所有者和管理者等多重角色，這既導致了公共文化產品供給不足，也造成了政府管理職能不清、界限模糊、機構臃腫、人浮于事、部門分割、效率低下，普遍缺乏服務理念和成本效益意識，特別是造成有限的文化資源的極大浪費，文化產品產出數量少、質量低，群眾的文化需求和文化供給之間矛盾加大。我們在調研中發現，當前，部分縣區的政府文化行政管理部門職能分散，文化企事業單位缺乏自主權，極少數鄉鎮不但沒有生產文化產品，而且連基本的公共文化服務都不能提供，少數鄉鎮文化站基本處于關門狀態。究其原因，一方面是隨著經濟社會的發展，群眾文化需求增加，對文化產品質量要求有所提高；另一方面與傳統的計劃經濟相對應的僵化的文化管理體制的慣性使然，導致公共文化產品數量少、質量低，難以滿足群眾文化需求。公共文化產品服務和供給與群眾需求矛盾的加大，已嚴重影響到地方經濟、社會、文化的協調發展。

（二）公共文化服務體系制度不健全、不完善

自從國家提出建設現代公共文化服務體系這一目標后，公共文化服務在諸如設施建設、場地利用等方面取得了較大進步。但在制度層面，公共文化服務仍然缺乏有效的制度保障，這主要體現在以下兩方面：一是在公共文化服務體系建設中，政府、市場的各自地位、權責缺乏明確的制度界定。二是維護公共文化建設秩序的管理制度不健全、不完善。當前雖然公共文化建設的制度制定了不少，但是與公共文化服務的發展相比，明顯滯后了很多。制度的不健全、不完善帶來的后果就是公共文化服務的運行與公共文化服務體系的可持續發展都受到了很大影響。如我們調研的一些鄉鎮和社區，都具備基本的公共文化設施如圖書室、文化站、文化室、老年活動室等，但由于缺乏相關的管理制度，加之管理人員與軟件設施的不足，部分文化場所長期以來幾乎處于關閉狀態。

（三）公共文化服務中群眾參與嚴重不足

政府的重要公共職能之一是提供公共文化服務，現代公共文化服務體系建設關系到群眾切身利益，影響到群眾日常生活，因此，群眾不應只是關注者，而應是積極的參與者。在具體實踐中，由于政府在公共文化服務體系建設中對公共文化服務的設施建設、產品供給等基本上全權負責，群眾難于參與公共文化服務建設的決策、管理等相關過程，使得群眾對公共文化服務建設的積極性不高，社會參與度嚴重不足。在調研中我們發現，在公共文化設施的布局、功能的定位、公共文化機制的運行、公共文化服務的內容制定以及質量與績效評估等方面，群眾都極少參與，更缺乏群眾參與的制度機制和組織形式。

（四）公共文化建設的回應性不強

公共文化建設的回應性是指文化管理部門對群眾的文化要求作出及時、有效、負責的反應。這就要求文化管理部門在公共文化建設過程中，要充分重視群眾的參與熱情，對群眾提出的意見，能夠作出及時有效的反饋。但我們也要看到，現有的文化管理體制相對僵化、低效和封閉，政府部門在公共文化產品供給過程中對群眾的文化需求常常無法作出及時有效的回應，導致公共文化產品的供給與需求脫節。一方面，由于忽視了群眾真正的文化需求，政府提供的公共文化產品與公眾的文化需求不一致；另一方面，公共文化服務設施利用率較低，大量的重復性建設造成了公共文化資源的巨大浪費。我們調研的部分城鎮和社區的公共文化建設就存在這一問題。雖然當前公共文化服務設施總量在不斷增大，但由于管理和相關配套措施滯后，公共文化設施不能充分發揮作用。在許多城鎮和社區，公共文化設施數量嚴重不足，同時一些已建設施利用率又不高，就充分說明了這一問題。如一些農家書屋，盡管鄉鎮和社區都采購了不少書，但由于其在建設過程中沒有對群眾需求給予及時有效回應，致使農家書屋利用率極低，地方政府耗資建設的這一文化設施不少處于閑置狀態。

（五）公共文化服務體系建設發展不平衡

2006年，國家制定的文化發展規劃綱要強調，“十一五”時期的文化發展，要“堅持公共文化服務普遍均等原則，兼顧城鄉之間、地區之間的協調發展”。黨的十八屆三中全會又提出了“推進基本公共文化服務標準化、均等化”的發展目標。可以看出，公共文化服務的均等化是國家公共文化建設的一個重要思路，但是從調研的狀況來看，公共文化服務體系建設發展非常不平衡，尤其是地區之間、城鄉之間這種不平衡更加突出，具體表現在公共文化設施供給、政府公共文化服務、社區公共文化生活等多方面。我們在部分縣區調研發現，這種不平衡主要存在于城鄉和村居之間：一是城鄉之間，如作為城區的七里塘社區，其社區公共文化設施、文藝隊伍、文化活動開展比三十頭、磨店等社區明顯要好許多。二是村居之間不平衡，靠近鄉鎮的村居相對要好一些，而遠離鄉鎮的村居相對比較落后，農村文化活動開展較少，農民的業余文化生活也非常貧乏、單調。公共文化服務發展的這種不平衡在很大程度上影響了這一體系建設的成效。

三、以治理理念推進現代公共文化服務體系建設

要轉變公共文化建設思路，以治理理念來推動公共文化服務體系建設。國家行政學院許耀桐教授對“治理”一詞界定比較明確清晰，他認為，治理是一個行動過程，它面向公共事務和社會問題，其參與者包括多個主體，比如公共與私人部門、公民等，它通過制度進行協調及持續互動，這個制度可以是正式的，也可以是非正式制度〔1〕。從這一界定我們可以看出，治理是指在國家、市場有限的前提下，強調社會公共事務的多中心治理，治理方式和治理手段可以多樣化，應運用多種治理方式，有針對性地解決社會中的諸多問題。同時，要把治理的思維引入到公共文化服務體系建設中來，真正解決公共文化服務體系建設中存在的一些問題。

（一）發揮政府及文化行政部門的主導性作用，盡量滿足群眾實際文化需求

在國家治理中，各級政府起著主導性作用，要實現有效政府治理，必須充分發揮各級政府在社會各方面建設中的龍頭作用。政府與一般的社會組織不相等同也不能等同，更不能使之被邊緣化〔1〕。現代公共文化服務體系建設，要求政府及其文化行政部門提供有效公共文化服務，因為它們扮演著公共文化政策的制定者、文化服務的提供者等角色。因此，政府及其文化行政部門要充分發揮自身在公共文化服務體系建設中的主導作用，在制定公共文化法規政策，規劃長遠發展藍圖，保障公共文化建設秩序等各方面盡到責任，使公共文化服務體系高效運行有所保障，進一步滿足群眾實際文化需求。

（二）及時創新公共文化服務體制機制

公共文化服務建設當前存在的一個主要問題就是文化管理部門自身管理職能不清、界限模糊、機構臃腫且辦事效率不高，在很大程度上造成有限而又寶貴的文化資源的浪費，所以，為了適應社會的發展，很有必要對公共文化服務的體制機制進行及時的創新。首先要改變決策方式。由以往自上而下的決策轉變為民主的決策方式，建立民主決策機制，實現公共文化服務決策的程序化、專業化，使專家、公民及相關社會組織參與這一體系建設決策的程度得以提高，使決策的民主化水平得到進一步提升。其次要在法治化和制度化方面，盡力推進服務體系的建設。要依照政事分開、政社分開的要求，理順政府與公益性文化事業單位、行業協會等之間的關系，轉變政府職能。再次要健全協調機制，調動各部門的工作積極性，實現優勢互補，合理地配置文化資源。

（三）引導公共文化服務走上社會化，加大群眾參與度

缺乏回應性和群眾參與不足是公共文化服務建設凸顯的一個重要問題，其原因是公共文化服務建設社會化方向發展欠缺。公共文化發展中存在的問題，必須通過推動公共文化服務的社會化來加以解決，即通過調動全社會力量，使政府、企業和市民等共同參與，積極努力推進公共文化服務的發展，從而激發整個社會的文化創造活力。目前，我國公共文化建設仍然以依靠政府力量為主，難以滿足群眾日趨增長的多元文化需求，必須作出相應的轉變。首先，必須創造條件，在公共文化領域中吸引社會資本投入，這就需要進一步簡政放權。特別是在公共文化服務體系建設落后地區，應大力實施多元化投資，吸引各方力量投資社會文化建設，進而實現政府引導、社會多方參與的良性互動。其次，形成競爭機制，對資源配置進行優化，積極探索財政投資方式，如可以采取購買服務、以獎代補的方式，也可以試用基金制等方式，逐漸改變以直接撥款為主的財政投資方式。再次，對社會服務主體進行培育并且使之朝著多元化方向發展，重視文化非營利組織以及文化志愿者功能作用的發揮。

（四）提升基層公共文化服務水平

當前，我國正在進行的公共文化服務體系的現代化建設，其薄弱點在基層，重點難點也在基層。為此，要進一步完善基層公共文化設施，同時堅持資源、服務與重心的下移，對基層公共文化設施資源進行及時整合；對重點文化惠民工程要加快實施，對基層文化資源要進一步豐富；基層文化人才隊伍的素質建設不容忽視，要將之作為現代化的公共文化服務體系建設的一個關鍵環節來抓，加大管理及教育培訓力度；對基層文化信息資源要進行大力整合，打造公共文化服務體系的統一服務平臺，提高服務效能和公共文化覆蓋率，使公共文化產品和公共文化服務更加豐富、高效、便捷，進一步提升基層公共文化服務水平。

（五）推進公共文化服務體系均衡發展

當前，城鄉、區域之間公共文化服務體系發展的不均衡問題日益突出，這種不均衡主要表現在城鄉和區域之間在公共文化設施供給、政府公共文化服務、社區公共文化生活等多個方面。要消除公共文化產品服務不均衡的城鄉、區域“二元供給”，縮小城鄉、區域差距，政府必須重視農村和落后區域公共文化服務建設，以基層為重點，加大基層公共文化服務體系建設的財政支持力度，同時引導社會資金投向基層公共文化建設，著力解決城鄉、區域間文化建設的均衡發展問題，建立均衡的公共文化服務體系投資結構，確保城鄉、區域公共文化發展平衡，促進公共文化服務的均等化。

總之，我國發展公共文化服務必須把治理的思維引入到公共文化建設中來，形成政府主導、企業社區（村落）等社會多方參與、良性互動的治理模式，只有這樣，才能為群眾提供更多數豐質優的文化產品，真正發揮文化對社會的教育和服務功能。

〔參考文獻〕

〔1〕許耀桐，劉祺.當代中國國家治理體系分析〔J〕.理論探索，2014（1）：10-14.

責任編輯李雯

〔作者簡介〕汪敏（1977-），男，安徽無為人，合肥行政學院社會與文化教研室講師，研究方向為文化與治理、黨建理論。

〔收稿日期〕2016-02-06

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）02-0091-04