社區居家養老發展現狀、問題及對策思考

許星瑩，朱海祺，杜杏斯，梁惠怡

(廣州中醫藥大學經濟與管理學院，廣東 廣州 510006)

社區居家養老發展現狀、問題及對策思考

許星瑩，朱海祺，杜杏斯，梁惠怡

(廣州中醫藥大學經濟與管理學院，廣東 廣州 510006)

社區居家養老服務的提出順應了我國當今養老形勢的迫切要求，是我國解決老齡問題的必然選擇，目前，國內各地都積極地展開了社區居家養老服務工作，逐步建立并完善社區居家養老服務網絡，但還存在不少的問題。文章在剖析社區居家養老服務現狀與存在問題的基礎上，提出了在政府主導下，構建多元主體參與的網絡化社區居家養老創新服務模式的建議。

社區居家養老；老齡問題；服務模式

人口老齡化是現今世界各國所面臨的共同課題，養老問題已成為當代首要社會問題之一。社區居家養老服務作為一種新型的養老服務方式，結合了家庭養老與社會養老的優勢，彌補了家庭養老功能弱化以及機構養老發展不成熟的缺點，它的提出順應了我國當今養老形勢的迫切要求，也是我國解決老齡問題的必然選擇。

1 我國社區居家養老服務發展現狀

1.1 相關政策

基于世界各國老齡化問題，早在80年代聯合國就提出了“社區居家養老”概念。《1982年維也納老齡問題國際行動計劃》強調，“應該設法讓年長者能夠盡量在自己的家里和社區獨立生活”，并且建議“社會福利服務應該以社區為基礎，向老年人提供各方面的服務”[1]。1992年，聯合國《老齡問題宣言》提出：“以社區為單位，讓老人盡可能長期在家里居住”[2]。順應聯合國的老齡規劃，我國也相繼推出了相關的政策意見，重視社區居家養老在我國的發展。民政部制定的《社會養老服務體系建設規劃2011-2015》中指出：“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”[3]。新修訂并通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》也明確指出：“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”。我國對社區居家養老政策上的引導與支持，表明了社區居家養老已得到了社會的認同，發展社區居家養老服務是順應國際政策大背景以及緊隨國家政策環境步伐的必然舉措。1.2 國內部分地區開展社區居家養老服務的現狀

2008年，全國老齡辦、國家發展和改革委員會、民政部等10部門聯合下發的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》指出，我國全部城市社區“十一·五”期間都要建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養老服務網絡[4]。自此，國內各地都積極地開展了社區居家養老服務工作，如北京、南京、上海、廣州等已逐步建立并完善社區居家養老服務網絡，對居家養老服務做出了有益的探索。

總結各地社區居家養老服務開展情況，基本可得出下列幾種具有代表性的運作方式：(1)社區服務中心運作型。上海市靜安區目前已打造了區-街道-小區居家養老管理服務的三級網絡，并將開展“老年宜居社區”的建設[5]。(2)政府購買服務，社會組織運作型。南京市鼓樓區所打造的“居家養老服務網”是由區政府出資，以項目委托的方式委托社會組織運作，為居家老人提供“1+2”養老服務，并建立了區、街道、社區三級評估機制[6]。(3)民辦養老機構運作型。廣州市鼓勵民辦養老機構在政府主導之下參與居家養老服務，廣州市白云區松洲街的社區居家養老服務站設在民辦養老機構內，同時又和社區衛生服務中心同處一院，相互呼應，資源共享，聯結了民辦養老機構和社區衛生服務中心的資源，實現了社區居家養老的“一站式服務”。(4)物業管理公司運作型。蘇州滄浪區通過與中國電信聯合開發“居家樂211”服務系統，整合社會資源創建“虛擬養老”新模式，并將服務外包給物業公司，對轄區內提供養老服務業的企業進行整合，為居家老人提供標準化、專業化、親情化的養老服務[7]，從而實現政府支持，社區監管，企業化運作的社會養老模式。(5)星光老年之家運作型。廣州市從2002 年起在各街道和社區成立“星光老年之家”，形成了以星光老年之家為中心，居家養老服務站、社區衛生服務中心、義工隊伍相互銜接、互為補充的助老服務體系[8]。(6)鄰里互助運作型。杭州市下城區打鐵關社區嘗試了“818”鄰里互助站，即采取由社區居民每日輪流坐堂接待轄區居家老人服務需求的形式，開展鄰里之間的互助、 弱勢群體的扶助、公共服務的協助等“三助”服務，并通過一個熱線電話、一份鄰里互助派工單、四道鄰里互助流程、十類互助服務項目的“11410”工作模式完成[9]。

2 存在的問題

2.1 參與主體單一，資源缺乏有效整合

我國社區居家養老服務總體上是由政府作為主體推動的，受傳統單一由政府進行公共服務的影響，現行大多數地區的社區居家養老服務主要是通過政府撥款，街道及居委會社區服務中心對托底居家老人進行服務，但所提供的服務僅限于一般的日常照料，更多的是家政與飲食服務，缺乏專業化、多元化的服務，服務覆蓋面極其狹窄，而且服務輸送單一化，工作人員上門服務的頻率、時間大都是固定的，較少存在根據老年人的需求進行調整的情況。在缺乏市場與社會力量的參與下，由于財政與政府自身職能的限制，使得社區居家養老服務出現服務方針口號化、運作體制形式化、服務內容空洞化、服務資源閑置化等問題，無法很好地發揮其為養老服務的作用。

2.2 人員結構不合理，專業化程度低

由于社區居家養老服務大多是依托社區綜合服務中心開展的，而該中心除了老年服務還需開展其他公共服務，社區居家養老只是其工作內容的一小部分，并還處于初級階段，在社區中零星開展，專職的養老服務及管理人員較少或沒有。目前，社區居家養老服務人員可以分為兩類：一類是帶薪的居家養老服務人員，由于工作強度、難度大，薪酬待遇及社會認可度偏低，基本上是由下崗失業婦女和農村進城務工婦女構成，缺乏專業的養老服務知識技能，難以提供專業的高層次養老護理服務，并且從業人員年齡結構老化，加上薪酬與工作量不對等，人員流動率也非常高。還有一類是志愿者，志愿者隊伍是居家養老服務的重要補充力量，但缺乏長效的運行機制與健全的激勵及培訓機制，使得志愿者隊伍未能持久穩定的發展。

2.3 資金投入不足，管理不規范

社區居家養老資金是單一由財政撥款供給的，但政府投入于社區居家養老的資金畢竟十分有限，遠遠不能支撐社區居家養老的持續發展，資金大多只夠用于社區居家養老基礎設施的建設，而且受政府財政限制，政府對托底老人的補貼標準也較低，但是社區居家養老服務在很多方面都需要大量的資金，在資金投入嚴重不足的情況下，社區居家養老服務機構自身也缺乏造血功能，導致其日常運作無法得到資金保障，機構自身的發展也受到阻礙。同時，社區居家養老目前處于發展的初級階段，管理模式與運營機制還在探索中，存在組織結構混亂、管理手段落后、部門條塊分割、激勵機制缺乏等問題，導致社區居家養老服務隨意性強，群眾認可度低，缺乏可持續發展的生命力。

2.4 法律法規不健全，監管機制不完善

目前所頒發的大部分養老法律法規都只是原則性，處于宏觀層面的，缺乏必要的司法解釋與具體的操作規范，并且著重于保障老年人權益，指導居家養老服務工作等方面，在養老主體的責、權、利方面缺乏清晰的界定，對于承擔較大風險的社區居家養老服務提供者的權益保障可以說是一片空白，使得居家養老相關糾紛不能得到有效的處理。中央和地方政府雖然制定了一些關于老人權益、稅收優惠、社會保障等居家養老相應的政策，但是涉及的部門較多，職責不明確，通常會造成責任推卸的局面。同時，社區居家養老服務大多是由政府主導，街道及居委會等基層組織作為執行實施方，而政府職能在其開展過程中存在缺位現象，缺乏相應的監管評估機制，監管不到位致使服務質量低下、服務內容空洞等問題，最終無法保證社區居家養老服務的持續運行。

3 加快發展我國社區居家養老服務的對策思考

針對我國社區居家養老現狀與存在問題，文章提出了在政府主導下，構建多元主體參與的網絡化社區居家養老創新服務模式。利用信息技術手段，全方位引入并整合社會養老服務資源，編織一個以政府為主導，政府部門、社會基層組織、市場營利性主體、非營利性公益主體等多元主體參與的養老服務網絡，充分發揮家庭養老、社區養老、機構養老三種養老模式的優勢，實現養老服務資源的充分調配與利用，為居家老人提供多元化、專業化的養老服務。如圖1所示。

3.1 基于網絡化社區居家養老服務模式，建立理事會制社區居家養老服務組織

在整合社會養老服務資源，構建面向社區居家養老服務網絡的基礎上，建立由政府部門、養老服務機構、社區衛生服務機構、社會團體、老人及老人家屬代表等組成的居家養老理事會，使各社區居家養老群體都參與到居家養老服務的決策與管理中，將公共服務取向與企業管理理念融合，能有效避免政府的缺位與監管不到位、服務管理不規范等現象，并通過整合多元的利益訴求及意見，從而形成一個共同治理、協商和評價的管理體系。

圖1 網絡化社區居家養老創新服務模式

3.2 基于社會支持網絡的構建，建立社區居家養老服務多代理組織機制

通過家庭網、親友網、鄰居網、社區網等社會支持網絡的構建，使得老年人獲得物質、經濟、精神、關愛等支持，并在此基礎上建立社區居家養老服務多代理組織機制，聘用居家養老服務協理員，由老年人社會支持網絡各主體如街道辦、社區人員、物業、4050人員、社工、義工等代理，實行網格化管理，高效收集社區老年人服務需求信息與數據，從而實現資源信息的共享和調用，統籌網格內各類人力資源、信息資源和管理服務資源，形成聯系和服務社區居家老人的合力，改變以往社區資源分散、力量薄弱、內容單一等問題，進而獲取更大的養老服務能力，構建起一個家庭、鄰里、社區和社會互幫互助的養老服務社會支持體系。

3.3 基于社區信息共享與資源整合，建立社會化的智慧養老服務模式

通過社區居家養老服務綜合服務平臺的建立及運用，將老人與社區各要素聯結起來，整合可以為老年人提供的居家養老服務，并對各類信息進行整理、甄別、篩選、配對等，對服務提供者設立門檻準入及監管服務執行。借助平臺資源的整合，調配社區內可利用的服務資源為有需求老人提供服務，還可通過對居家老人服務需求的識別與分析，對同一服務需求實行動態服務模式，從而降低成本，提高效率。因此，通過信息化平臺的使用，使服務趨于規范化、透明化，有利于居家養老的社會化程度，強化資源整合、信息共享的優勢，建立社會化的智慧養老服務模式。

3.4 基于社區居家養老服務跟蹤評價，建立服務參與主體誠信體系

社區居家養老服務中心應在政府主導、居家養老理事會組織管理下，建立完善的服務質量管理體系，加強對服務提供者的監督管理。借助社區居家養老服務信息平臺，建立服務質量監督檔案，實行動態管理，及時、準確、真實的記錄服務動態與服務質量檢查情況，并定期對接受服務的老人進行回訪及調查服務滿意度。同時向公眾公開監督評估信息，并對信用度高，服務優質的合作機構在養老服務提供中優先推薦，以實現社區居家養老服務的規范化、陽光化，從而提高服務參與主體的競爭積極性，促使服務機構關注自身的誠信建設與服務能力提升的重要性，逐步推進社區居家養老服務參與主體誠信體系的建設。

3.5 基于政府支持體系的構建，建立社區居家養老服務長效運營機制

政府的支持與推動對社區居家養老服務的長效運營有著決定性的作用，在構建政府支持體系中需切實做到以下幾點：(1)加強養老規劃與政策引導。針對資金、用地、設施建設等方面制定發展規劃，并研究制定操作性強的養老服務優惠政策與行業服務標準。(2)增加財政投入，實行多渠道籌資。財政撥款是居家養老服務的單一資金來源，政府應設立養老服務事業專項資金，并建立與經濟社會發展同步的自然增長機制，以及在政策上引導社會力量參與到養老服務事業的投資中，促進居家養老服務事業的長效發展[10]。(3)加強配套措施的制訂與落實。政府應著重部門間的協調與合作，避免條塊分割管理，并明確各部門的職責。(4)制定完善的法規政策。政府相關制定法律部門應清晰界定養老主體的責、權、利，不僅要保障居家老人的權益，還要保障承擔較大風險的社區居家養老服務機構或組織的權益等。

[1] 侯立平.美國“自然形成退休社區”養老模式探析[J].人口學刊，2011，(2)：58-63.

[2] 鐘仁耀.養老保險改革國家比較研究[M].上海：上海財經大學出版社，2004.

[3] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011-2015)[EB/OL].(2011-12-16).http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.

[4] 中華人民共和國民政部網.關于全面推進居家養老服務工作的意見[EB/OL].(2008-02-22).http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/200802/20080200011957.shtml.

[5] 中國新聞網.上海今年將為29萬老年人提供社區居家養老服務[EB/OL].(2014-02-19).http：//www.chinanews.com/sh/2014/02-19/5858527.shtml.

[6] 李鳳琴，陳泉辛.城市社區居家養老服務模式探索——以南京市鼓樓區政府向“心貼心老年服務中心”購買服務為例[J].西北人口，2012，(1)：46-50.

[7] 張國平.居家養老社會化服務的新模式——以蘇州滄浪區“虛擬養老院”為例[J].寧夏社會科學，2011，(3)：56-62.

[8] 陳雅麗.社區居家養老模式的探索及思考——以廣州市為例[J].社科縱橫，2011，(6)：51-54.

[9] 趙 明，桑華月.老齡化背景下城市社區居家養老模式新探——基于杭州市若干成熟社區為中心的考察[J].湖北經濟學院學報(人文社會科學版)，2014，(10)：79-80.

[10] 鳳凰咨詢網.支持社會力量進入養老服務領域[EB/OL].(2014-08-22).http：//news.ifeng.com/a/20140822/41692995_0.shtml

(本文編輯：閆云麗)

Thinking on the situation, problems and countermeasures of community home care service for elderly

XU Xing-ying, ZHU Hai-qi, DU Xing-si, LIANG Hui-yi

(EconomicsandManagementSchoolofGuangzhouChineseTraditionalMedicineUniversity,GuangzhouGuangdong510006,China)

The community home care service for elderly comply with response the urgent requirement of current elderly nursing situation in our country, and it is the inevitable choice to solve the problem of aging in China. At present, many cities have initially established community home care service system, set up and perfect community elderly home care service network. But there are still many problems. In this article, it’s based on the analysis of the situation and problems of community home care services for elderly, propose to build multiple subjects participative network community home care service innovation model which is under government-leading. It also makes thinking and suggestion under the mode.

community home care service for elderly, aging problems, service mode

2015-08-20

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.01.004

2015年廣州市哲學社會科學發展“十二五”規劃課題項目——構建廣州中醫藥特色社區居家養老服務示范區的創新模式與實證研究(15Y38)；廣州中醫藥大學青年英才培養項目(QNYC2012-0112) 作者簡介：許星瑩(1974-)，女，廣東廣州人，副教授，碩士研究生導師，主要從事養老服務管理、衛生事業管理方面的研究。 通信作者：朱海祺(1990-)，女，廣東佛山人，碩士，主要從事養老服務管理、衛生事業管理方面的研究。

C913.6;D632.1

A

1003-2800(2016)01-0012-04