基層黨組織在推進基層治理法治化中的角色定位及路徑選擇

○賀全進

基層黨組織在推進基層治理法治化中的角色定位及路徑選擇

○賀全進

黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的重大決定，并提出“推進基層治理法治化”的戰略任務。基層黨組織作為黨在基層的戰斗堡壘，是推進基層治理法治化的重要力量。面對新的形勢，研究基層黨組織在推進基層治理法治化進程中的角色定位和路徑選擇，對于充分發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用、加快推進基層治理法治化、促進國家治理的現代化都具有十分重要的意義。

一、基層黨組織在推進基層治理法治化中面臨的新形勢

多年來，基層黨組織通過強大的執政資源和執政力量在基層治理過程中發揮了重要作用。但隨著我國城鎮化、現代化進程的加快，城鄉基層治理日益復雜多變。基層黨組織在推進基層治理法治化進程中面臨許多新的挑戰。

（一）外部挑戰

一方面，基層治理主體的多元化。“多元共治”成為現代治理的主流，隱藏在“治理”背后的本質就是公共權威的多元化和社會治理結構的多中心安排，這就導致民眾在利益表達、利益實現上不再只依賴于政黨這一主體[1]。具體到基層治理法治化的進程中，治理的主體既包括基層黨組織，也包括地方政府、基層群眾自治組織和各類社會組織等。有時基層黨組織由于功能發揮手段的滯后性，在利益表達與民眾互動等方面比不上其他基層組織，特別是新媒體的發展，使基層黨組織在思想政治教育、組織動員等方面都受到不同程度的挑戰。

另一方面，群眾利益更加多元。隨著社會主義市場經濟的發展和改革的不斷深入，其必然趨勢就是利益的多元化，利益的多元必然伴隨著多種形式的利益沖突，利益矛盾成為基層社會的主要矛盾。據中國社科院發布的2016《社會藍皮書》顯示，中國社會仍然處于矛盾多發、頻發階段，從民眾的感覺來看，潛在的社會矛盾和社會沖突主要存在于貧富以及干群之間。這種情況嚴重影響了基層治理法治化的推進。而各種矛盾、沖突的背后，實質都是利益的沖突，利益矛盾成為基層各種矛盾的核心和人民內部矛盾的主要表現形式。如何做好利益整合成為基層黨組織推進基層治理法治化進程中必須面對的問題。

（二）內部挑戰

目前基層黨組織和基層黨員干部法治思維和依法辦事的能力是在不斷提高的，但是與基層治理法治化的客觀要求相比，與人民群眾的期待相比，還存在不少差距。典型的表現就是部分黨員干部法治認識模糊，習慣采用“老路子”、“土辦法”解決問題，甚至是以權代法、以言代法。2015年山東省東阿縣委黨校以全縣科級領導干部培訓班為契機，對基層領導干部的法治思維及依法行政能力進行了問卷調查（見下圖），問卷調查就突出顯示了上述問題的存在[2]。新的形勢，要求我們“更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”。

圖1 東阿縣委黨校對基層領導干部法治思維及依法行政能力問卷調查

二、基層黨組織在推進基層治理法治化中的角色定位

辦好中國的事情，關鍵在黨。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，推進基層治理的法治化，這是黨中央根據全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面推進從嚴治黨的新形勢和新部署，對基層黨組織提出的更高要求。基層黨組織只有準確把握在推進基層治理法治化中的角色，才能更好地滿足中央的要求和基層群眾的期待，才能更好的發揮作用。

（一）領導者的角色

我國的國情及黨領導人民實現法治的成功經驗告訴我們，基層黨組織在基層治理法治化進程中必須堅持領導核心地位，要成為推進基層治理法治化進程中最核心、最可靠的領導者。一方面，我國的國情決定了具有強大權威的中國共產黨不僅是推進國家治理體系現代化取得成功的關鍵，而且也是在這個過程中促進社會政治秩序安定有序的保證[1]。而法治秩序正是目前新型社會秩序的一種表現。基層黨組織作為黨的組織基礎和執政基礎，與人民群眾有著最直接、最經常、最密切的聯系，在構建基層法治秩序中具有其他基層組織無法比擬的優勢。另一方面，法治成功的經驗也告訴我們，必須堅持黨的領導。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。黨的十八屆四中全會指出：黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是社會主義法治建設的基本經驗和根本保證。

（二）示范者的角色

在基層治理中，基層黨組織的示范性和影響力要遠遠大于其他基層組織。基層黨組織及基層黨員干部的法治素養和法治能力如何直接決定了法治權威能否在基層樹立、法治秩序能否在基層形成。所以基層黨組織和基層黨員干部理應成為基層法治實踐的示范者，帶頭做到尊法學法守法用法。做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事[3]。以基層黨組織的法治化帶動基層政府、社會、公民的法治化，在基層形成良好的法治氛圍，使人民群眾自覺地把法治作為思維方式和行為遵循。

（三）服務者的角色

按照歷史的發展，人類社會的治理經歷了權力型、管理型和服務型三種典型模式，“治理依托服務，以服務實現治理”成為現代治理體系最基本的精神和原則[4]。隨著我們黨“兩大歷史方位”的轉變，隨著我國社會主義市場經濟、民主政治的發展，隨著世界政黨執政越來越取決于對民眾的服務，黨組織服務功能的凸顯是大勢所趨。黨的十八大明確提出要把我們黨建設成為“服務型馬克思主義執政黨”，服務型政黨成為我們黨現階段黨建目標之一，貫穿于黨的建設的方方面面。所以，在推進基層治理法治化進程中，基層黨組織要牢牢把握服務的要求。以群眾呼聲為導向，完善群眾訴求表達機制；以群眾滿意為導向，完善干部考核機制。讓基層黨組織在服務群眾中規范制度，贏得民心，進而不斷提高基層黨組織領導推進基層治理法治化的水平。

（四）利益整合者的角色

與傳統社會相比，我們現在處在一個更為復雜、更具風險的社會，市場經濟的體制導致了利益群體的分化[5]。“單位人”到“社會人”的轉變使得利益主體和利益種類變得多元，個人在追求經濟利益、政治利益、文化精神利益等多種利益的過程中結成了各種利益群體或利益集團。利益群體的分化必然帶來利益的沖突，但我們不能因為沖突的存在而否認利益多元的合理性，人類社會正是因為豐富的多元性而得以發展，問題的關鍵是要形成一套疏導、解決沖突的理性法律規則，這也正是我們基層治理法治化題中應有之義。基層黨組織在這個進程中必須轉變角色，變計劃經濟體制下的利益分配者為社會主義市場經濟體制下的利益整合者，切實履行好利益整合的職責。

三、基層黨組織在推進基層治理法治化中的路徑選擇

（一）堅持和改進黨對基層治理法治化的領導

一方面，作為推動基層治理法治化進程最基本、最直接、最有效的力量，基層黨組織必須凸顯自己的政治功能。在大是大非面前保持政治定力，始終在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，自覺維護中央權威。對于重大原則問題，基層黨組織必須向廣大干部、群眾解釋清楚，避免思想的混亂，影響工作的開展。另一方面，基層黨組織在法治化進程中要改進領導方式。新形勢下基層黨組織要適應基層治理的新要求，正確處理好基層黨組織的領導與多元主體共治的關系，處理好黨的領導和政府負責、社會協同、公眾參與、法律保障的關系，改變過去“一元化”的領導方式，在法治框架下采取協商、合作、參與、引導、示范、服務等方式處理好與其他基層組織之間的關系，使發揮基層黨組織的領導核心作用同保證其他基層組織的積極參與統一起來。

（二）提高基層干部依法辦事的能力

基層干部直接與群眾面對面發生具體的行政行為，他能否依法執政、依法辦事，直接影響著法律在群眾心目中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設的信心。首先，要在基層黨員干部中培養和樹立法律意識和法律信仰，認真學習中央依法治國的決策部署，認真學習中國特色社會主義法律體系，自覺運用法治思維和法治方式解決工作中的各種問題。其次，積極推動制度建設，及時將工作中成熟的做法上升為法律或工作規范，積極探索基層民主的多種實現形式，切實把基層工作納入法制化、制度化、規范化的軌道。再次，要把依法辦事納入基層黨組織和基層干部考核中去，基層黨組織要把依法辦事、遵守法律作為考察識別干部、培養干部、管理干部的重要內容，把依法履職作為基層干部的任職要求，嚴肅查處基層干部違法違紀等行為，以法治標準選人、以法治內容育人、以法治要求管人，切實增強基層干部的法治觀念和依法辦事的能力。

（三）加強基層服務型黨組織建設

加強基層服務型黨組織建設是基層黨組織推進基層治理法治化的一項重要載體。一是要牢固樹立服務的意識。使廣大基層干部樹立“領導就是服務”的意識。二是要切實為基層群眾提供更多的法律方面的服務。通過黨員志愿服務、駐村入戶等各種方式向群眾宣傳法律知識；在有條件的地方建立法律援助站，建設便利化的法律援助服務體系。三是發揮黨的組織優勢，積極為基層引進法律人才。吸引優秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務，為他們在基層工作創造條件、提供便利，幫助協調解決困難。

（四）不斷完善矛盾排查處理機制

針對基層利益多元的情況，基層黨組織要發揮利益整合的功能。在基層社會治理中發揮總攬全局、協調各方的作用。有效利用各種資源，建立暢通的利益表達機制，健全矛盾排查處理機制。基層黨組織既要把基層民意真實地反映給上級黨組織，又要把黨的方針、政策和基層實際結合起來；既要處理現實存在的矛盾，又要預防潛在的矛盾；既要引導群眾增強法治觀念、法治意識，正確看待利益沖突，合理合法地表達利益訴求，又要督促基層政府依法行政，基層司法部門公正司法，基層黨員干部依法辦事。

[1]王超.黨在國家治理體系中的角色定位及實現路徑[J].觀察與思考,2014，（12）.

[2]張倩,王瑞琦,張學軍.關于基層黨員干部法治能力的調查與思考[J].法制與社會,2015，（9）.

[3]習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發表重要講話[N].人民日報,2015-02-03.

[4]彭穗寧.建設服務型政黨與國家治理體系現代化[J].政黨研究,2014，（4）.

[5]孫立平.走向積極的社會管理[J].社會學研究, 2011，（4）.

（作者單位 山東省委省直機關黨校）

（責任編輯 周吟吟）