依申請公開政府信息的法律糾紛焦點分析

趙曉英 劉 朋

(中國人民銀行咸陽市中心支行，湖北 咸陽 712000； 恒豐銀行上海分行，上海 200135)

依申請公開政府信息的法律糾紛焦點分析

趙曉英 劉 朋

(中國人民銀行咸陽市中心支行，湖北 咸陽 712000； 恒豐銀行上海分行，上海 200135)

近年來，隨著社會公眾維權(quán)意識的不斷增強，政府部門因信息公開引發(fā)的行政復議和行政訴訟案件快速增長，涉及的法律糾紛層出不窮，已經(jīng)成為各方關(guān)注的焦點。本文運用案例分析的方法，梳理總結(jié)最高人民法院公開的部分典型訴訟案例的矛盾焦點和裁判要點，提煉出超越具體個案的普適性規(guī)則和啟示，提出相應政策建議。

依申請公開；法律糾紛；政策建議

一、引言

自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱“《條例》”)頒布實施以來，我國政府信息公開工作邁入了制度化、常態(tài)化和規(guī)范化發(fā)展的新階段。作為政府信息公開的兩大渠道之一，依申請公開旨在滿足公眾對政府信息的特殊需求，是保障政府信息公開制度有效實施的關(guān)鍵所在。目前，我國政府機關(guān)受理依申請公開主要有以下三大特點：

一是受理依申請公開的數(shù)量大幅增長。根據(jù)各地區(qū)及國務院各部門政府信息公開年度報告中披露的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015年，全國31個省市自治區(qū)共辦理政府信息公開申請42萬件，較2011-2013年年均申請量的23萬件增長83%，較2014年申請量的30萬件增長40%。2015年，55個國務院組成部門共辦理政府信息公開申請15萬件，申請量較往年也有大幅增加。

二是政府機關(guān)受理依申請公開的難度和壓力明顯增強。從申請主體看，申請人為法律人士、維權(quán)人士的比例逐漸增多，其在對《條例》及政策邊界的把握上較政府機關(guān)人員更具專業(yè)優(yōu)勢；從申請內(nèi)容看，逐漸由簡單申請公開政策性文件或資料為主向第三方信息、過程性信息及內(nèi)部信息等多元化方向延伸；從申請目的看，由單純?yōu)榱私庀嚓P(guān)信息或研究需要轉(zhuǎn)向更多特定的、有明確目的的利益訴求，這些新趨勢、新變化使政府部門在處理依申請公開過程中面臨嚴峻考驗。

三是因依申請公開引發(fā)的行政復議或行政訴訟案件快速增長。2015年，全國31個省市自治區(qū)因信息公開引發(fā)的行政復議和行政訴訟案件分別為1.74萬件、1.11萬件，為2011-2013年3年案件總額的近兩倍。據(jù)某直轄市法院數(shù)據(jù)披露，僅2016年上半年受理的信息公開行政訴訟案就是2014年全年受理數(shù)量的3倍多，增長速度十分迅猛。其中，因依申請公開引發(fā)的行政訴訟更是各方矛盾的焦點，2014年最高人民法院發(fā)布的政府信息公開十大典型案例無一例外均為依申請公開類型。

二、政府機關(guān)依申請公開的法律糾紛焦點及典型案例分析

依申請公開申請主體、申請內(nèi)容及申請目的的多元化和復雜化、政府工作人員對信息公開的相對保守性、《條例》條款本身界定的寬泛性和模糊性，申請人與行政機關(guān)工作人員對《條例》條款認定不統(tǒng)一、理解不一致、利益難平衡是當前依申請公開領(lǐng)域法律糾紛產(chǎn)生的根本原因。有效借鑒歷史經(jīng)驗和司法實踐，正確理解《條例》及相關(guān)法律條款內(nèi)涵，科學、合理裁量公民知情權(quán)、個人隱私權(quán)以及公共利益權(quán)之間的界限，準確掌握公開與保密之間的平衡是當前政府機關(guān)做好依申請公開工作，降低行政訴訟風險，避免法律糾紛的有效途徑。本文嘗試運用案例分析的方法，通過梳理總結(jié)最高人民法院公開的部分典型訴訟案例的矛盾焦點和裁判要點，提煉出超越具體個案的普適性規(guī)則和啟示。

(一)法律糾紛焦點之一：申請公開的信息是否為政府信息

根據(jù)《條例》第二條規(guī)定，“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。這一條款的引申含義為，只有符合以上條款的政府信息才會受到《條例》規(guī)定的制約，即如果申請人所申請的信息，不屬于本條例所規(guī)定的政府信息的范圍，政府部門將有權(quán)拒絕公開。在實踐中，行政機關(guān)拒絕公開信息，較為常用的理由就是被申請的信息不屬于《信息公開條例》第二條所規(guī)定的政府信息范圍。據(jù)統(tǒng)計，2015年，全國24個部分省市自治區(qū)政府不同意公開政府信息3.28萬件，其中，“申請的信息不屬于《條例》規(guī)定的政府信息”為不同意公開原因的6196件，占比近1/5 。也正因如此，在各類信息公開訴訟案件中，關(guān)于政府信息的甄別和認定成為法庭上雙方的一大爭論焦點，2014年最高人民法院發(fā)布的政府信息公開十大典型案例中有兩大案例都是圍繞政府信息的界定進行爭論。具體案例分析見下表所示：

案例1：余穗珠訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局案分析

案例2：姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案分析

(二)法律糾紛焦點之二：申請公開的信息是否為《條例》規(guī)定的例外情形——涉及國家秘密

《條例》第十四條第四款明確規(guī)定，行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密的政府信息。根據(jù)上述規(guī)定，可以判斷，在我國政府信息公開的“例外”規(guī)則下，涉及國家秘密的政府信息屬于絕對不公開范圍。據(jù)統(tǒng)計，2015年，全國24個部分省市自治區(qū)政府不同意公開政府信息中，因涉及國家秘密為由拒絕公開信息的數(shù)量分別為400件。

判斷政府信息是否屬于國家秘密，我國目前的主要依據(jù)是《保守國家秘密法》及相關(guān)的實施辦法，該法律明確規(guī)定了國家秘密的概念，并在第 8 條具體列舉了“國家秘密”涵蓋的具體事項。在具體司法實踐中，盡管針對可能涉及國家秘密性質(zhì)的文件，法官可以在秘密而不公開的環(huán)境下進行獨立的審查，以決定該文件是否屬于“信息公開之排除情形”，但由于國家秘密專業(yè)性很強，需要相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和經(jīng)驗判斷，法院一般不對政府信息是否為國家秘密做實質(zhì)性查，而基本上采取程序?qū)彶榈挠^點。因此，在以涉及國家秘密為由不予公開有關(guān)信息時，行政機關(guān)需要注意的核心事項是必須保證該信息在定密程序上的合法性和完整性。具體案例分析見下表所示：

案例3：奚明強訴中華人民共和國公安部案分析

(三)法律糾紛焦點之三：申請公開的信息是否為《條例》規(guī)定的例外情形——涉及商業(yè)秘密或個人隱私

《條例》第十四條第四款規(guī)定，“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”。同時，《條例》第二十三條規(guī)定，“行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方”。

根據(jù)上述兩條規(guī)定，我們可以判斷，在我國現(xiàn)行的政府信息公開“例外”規(guī)則中，商業(yè)秘密和個人隱私屬于“相對不公開”，即在一定條件下(當事人同意可以公開，或者行政機關(guān)認為不予公開可能對公共利益造成重大影響時)應予以公開。據(jù)統(tǒng)計，2015年，全國24個部分省市自治區(qū)政府不同意公開政府信息中，因涉及商業(yè)秘密、個人隱私為由拒絕公開信息的數(shù)量分別為402件、1206件。在具體工作實踐中，由于《條例》本身未對商業(yè)秘密、個人隱私以及公共利益的內(nèi)涵予以明確界定，尤其是“公共利益”這一概念在國內(nèi)立法中尚無任何詮釋，因此，涉及商業(yè)秘密和個人隱私的信息公開問題是當前我國行政機關(guān)在處理依申請公開工作中面臨的共性難點和訴訟焦點。具體案例分析見下表所示：

案例4：王宗利訴天津市和平區(qū)房地產(chǎn)管理局案分析

案例5：楊政權(quán)訴山東省肥城市房產(chǎn)管理局案

(四)法律糾紛焦點之四：歷史性信息是否屬于公開范疇

歷史性信息，是指《條例》施行前已經(jīng)形成的政府信息。由于《條例》第二條關(guān)于政府信息的定義并沒有將信息的形成時間進行限定，以及例外條款中，也未將歷史信息排除在公開的范圍之外，目前的司法實踐中，均將歷史性信息作為信息公開的范疇，行政機關(guān)不能以申請信息產(chǎn)生于《條例》施行以前作為拒絕公開的理由。具體案例分析見下表所示：

案例6：錢群偉訴浙江省慈溪市掌起鎮(zhèn)人民政府案

三、結(jié)論及政策建議

結(jié)合政府部門依申請公開的受理特點及部分經(jīng)典案例的爭論焦點，可以看出，以《條例》為代表的政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)在條款上較為寬泛和模糊，可操作性不強是依申請公開成為行政訴訟高發(fā)領(lǐng)域，且易引發(fā)法律糾紛的一個重要因素。對此，本文提出如下建議：

一是細化和完善相關(guān)法律法規(guī)。建議借鑒《美國信息自由法案》信息公開“豁免”條款，進一步擴大和細化政府信息公開“例外”規(guī)則的范圍和內(nèi)容，并對可不公開信息的涵義及邊界進行明確界定。

二是完善依申請公開審查流程。依申請公開制度規(guī)定的內(nèi)容較為簡單，未對行政機關(guān)就是否為政府信息、能否公開、如何公開等具體環(huán)節(jié)的審查流程進行統(tǒng)一和規(guī)范，建議進一步完善相關(guān)內(nèi)容，促進依申請公開工作的規(guī)范性、完整性和合法性。

三是建立政府部門依申請公開案例指導制度。建議對各級人民法院審理的政府信息公開經(jīng)典案例進行再加工，形成規(guī)范化、格式化編纂的指導性文件，便于政府部門在操作中識別“同類”案件。