以“惠民生”畜牧項目建設為契機筑牢新疆畜牧產業可持續發展基礎—新疆實施村級“惠民生”畜牧業建設項目工程評估

文│巴特爾（新疆維吾爾自治區畜牧廳巡視員）

以“惠民生”畜牧項目建設為契機筑牢新疆畜牧產業可持續發展基礎—新疆實施村級“惠民生”畜牧業建設項目工程評估

文│巴特爾（新疆維吾爾自治區畜牧廳巡視員）

為貫徹中央精神和習近平總書記系列重要講話精神，2014年2月，新疆維吾爾自治區黨委決定，以做好群眾工作為統領，以促進民族團結、宗教和諧為重點，以開展黨的群眾路線教育實踐活動為切入點。利用三年時間，組織20萬名干部深入基層開展“訪民情惠民生聚民心”活動。2015年年初，自治區黨委又做出將統籌安排的“惠民生”項目專項資金（每個村50萬元，共約50億元），落實到全區9611個行政村，實施村級“惠民生”工程項目建設的重大部署決定。

根據自治區關于做好2015年村級“惠民生”工程項目建設工作的要求，自治區畜牧廳組成“惠民生”畜牧業項目執行情況檢查工作組。按照“切實把村級惠民生工程項目建設成為群眾增收致富的惠民工程，建設成為廣大群眾感恩黨和政府的民心工程”的總體要求，對自治區畜牧廳承擔的245個行政村、2015年度村級“惠民生”（畜牧）項目，進行了檢查督導。現對項目執行情況評估如下：

一、基本情況

2015年度，自治區畜牧系統承擔建設的村級“惠民生”（畜牧）建設項目共245個。項目總投資1.35313億元，其中自治區財政資金1.175億元。項目建設涉及全區12個地（州、市）、54個縣（市、區）、138個鄉鎮的245個行政村。項目建設主要涵蓋畜禽圈舍、配（育）種站、藥浴池、青貯窖、草料儲備庫、畜牧機械購置、養殖小區（場）修建、牧道建設、草場圍欄、飼草料基地建設等10個方面的畜牧業基礎設施建設工程。還包括為農牧民群眾及村集體、養殖專業合作社購置活體（種）畜禽、生產母畜等。項目建設受益方主要為村集體，農牧民專業養殖合作社和部分農牧民貧困家庭。

二、經驗與做法

1.加強組織領導，強化工作職責。各地（州、市）、各縣（市、區）以及項目所在鄉（鎮）普遍重視村級“惠民生”工程項目建設。按照自治區“訪惠聚”活動領導小組辦公室《關于做好自治區2015年村級“惠民生”工程項目實施有關事宜的通知》（新民辦發〔2015〕22號）要求，成立以主要領導為負責人的機構，召開專題會議研究部署具體工作，及時安排部署村級“惠民生”項目建設。按照“堅持項目實施主體不變、項目報批渠道不變、資金性質不變，嚴格按照國家項目實施程序、要求、標準進行各項工作”的總體要求。明確項目建設責任主體和各業務部門、各級駐村工作組的職責任務，在各級“訪惠聚”辦公室統籌協調下，積極組織實施“惠民生”項目。各縣（市、區）畜牧部門、各鄉鎮黨委政府、駐村工作組、村“兩委”，認真履行職責，積極協調配合，不相互推諉、不敷衍塞責，共同推進項目建設進度。

2.積極協調溝通，嚴格立項審批。各地（州、市）、縣（市）畜牧獸醫局按照自治區畜牧廳《關于組織實施村級“惠民生”工程項目的通知》要求，堅持項目實施主體不變、項目資金性質不變，依據自治區下發的項目實施村名預告知名單，及時組織各縣（市、區）編制項目實施方案。在項目立項時，各級駐村工作組積極發揮作用，結合本地實際和村民需求認真謀劃項目。村兩委班子認真研究商定，并召開村黨員大會和村民大會或村民代表大會，廣泛征求村民意見，力求項目符合民意、更多惠及民生。在項目編寫過程中，各縣（市、區）畜牧獸醫局積極與鄉鎮黨委政府、村委會、駐村工作組溝通聯系，共同研究，制定了符合當地實際的項目建設實施方案和農業財政資金項目申報標準文本，為項目及時申報奠定了基礎。在項目審批環節，各地（州、市）畜牧獸醫局組織專家，圍繞有利于夯實當地畜牧業發展基礎、有利于帶動當地群眾增收致富和壯大村集體經濟實力、能夠發揮長期效益的目標，對各縣（市、區）上報的項目實施方案和財政申報文本進行了認真審核，科學論證，嚴格把關并及時完善，使項目實施方案更加具有實用性、科學性和可操作性，為項目順利建設奠定了良好基礎。

3.精心做好前期準備，強化資金規范化管理。各地（州、市）畜牧獸醫局按照下達的投資計劃，及時對各縣（市、區）的項目進行批復，保證了項目立項、審批、建設的及時銜接，促進了各縣（市、區）及時開展項目前期準備工作。在前期準備方面，各縣（市、區）積極做好各項準備工作，縣主要領導或分管領導多次召開會議，組織各部門根據項目建設要求、建設內容，在項目選址、用地審批、招投標、材料聯系、牲畜采購、檢疫隔離、飼草料儲備等方面積極協調和精心準備，并因地制宜簡化項目建設有關手續，積極創造有利條件，保證了項目順利開工建設。

在項目資金撥付方面，各地（州、市）畜牧獸醫局及時和財政部門對接，及時將畜牧廳“惠民生”項目資金撥付到各縣（市、區）財政，保證了資金及時到位。在資金使用管理上，各縣（市、區）根據本地實際和項目特點，采取了縣統一招標，按工程進度支付工程款、縣集中采購牲畜統一支付資金、項目資金下撥鄉（鎮）財政所統一管理使用等方法，加強了資金管理，做到專款專用，杜絕了資金挪用，保證了項目資金切實用在“惠民生”工程上。

4.強化項目監督檢查，完善項目開工建設和竣工驗收。各地（州、市）、各縣（市、區）將加強項目督促檢查作為推進項目加快建設的重要手段。地、縣兩級“訪惠聚”辦公室專門成立項目督查組，定期開展項目進展專項檢查，有的地州、縣市還結合“維穩”“去極端化”等其他工作，進行村級“訪惠聚”項目檢查，通過加大檢查力度，提高了各鄉鎮、各村委會對項目建設的重視程度，調動了各方對項目建設的積極性，及時了解了項目建設存在的突出問題，并針對性地提出具體的對策措施，有力促進了項目全面開工，也確保了項目資金按規定使用，項目內容按方案建設，項目進度按計劃推進，促進項目按期完工。項目建成后，各地畜牧獸醫局積極協調有關部門進行檢查驗收，對發現的問題及時整改，保證了項目工程建設質量發揮預期效益。

5.加大項目運行管理力度，努力提升項目建設績效。各地（州、市）、各縣（市、區）圍繞項目建設，積極創新項目運行管理模式，對形成的村集體資產采取了統一管理、有償使用、入股合作社分紅等多種方式運行管理。有的通過項目建設直接惠及當地困難群眾提高發展能力，有的通過承包給合作社、養殖大戶，壯大村集體經濟實力增強為民服務能力，有的通過示范帶動促進當地村民增收致富，力求使項目發揮更大的經濟社會效益，更多地惠及當地村民。

三、取得的成效

一年來，各地以“惠民生”（畜牧）項目工程建設為契機。按照“切實把村級‘惠民生’工程項目建設成為農牧民群眾增收致富的惠民工程”的總要求，確立“保障改善民生，提高各族群眾生產生活質量和幸福指數，推進畜牧產業可持續發展”的思路。突出“提質、轉化、增效、增收”四個重點。狠抓“示范帶動、基礎建設、結構優化、疫病防治、資源利用”五個關鍵，使新疆邊遠貧困地區畜牧業經濟得到了長足發展。

1.成為各族群眾感恩黨和政府的民心工程。開展“訪惠聚”活動是中央新疆工作座談會以來，貫徹“群眾第一、民生優先、基層重要”這一理念的延續深化和生動實踐。也是符合新疆實際、符合群眾愿望的民心工程。實踐證明，只要把思想和行動統一到中央精神和自治區黨委部署上來，攻堅克難、腳踏實地加以落實，就能夠得到廣大群眾的認可和支持。項目實施以來，村里畜禽養殖圈舍標準了、養殖規模增加了，基層畜牧業技術服務能力提高了。基層群眾人人有笑臉，處處有贊譽，黨群干群關系更加密切了。

2.成為群眾增收致富的惠民工程。2014年以來，自治區把保障改善民生作為重要工作。把發展落實到改善民生上、落實到惠及當地上、落實到增進團結上。各地在實施“訪惠聚”活動村級惠民生工程項目中，根據各行政村實際，尊重群眾的所急所盼，使項目更多地向農牧區一線傾斜、向增加農民收入傾斜。通過實施一些改善生產生活條件的項目，多辦一些順民意、惠民生的小工程、小項目，多解決一些各族群眾牽腸掛肚的問題，把有限的資金用在刀刃上，把好事辦到群眾心坎上。使各族群眾在共建共享中有更多獲得感，對未來美好幸福生活充滿信心與期待。同時，各地注重發揮各派出單位和“訪惠聚”工作組的優勢。以“惠民生”項目建設為契機，加大資金、技術、人才支持力度，辦實事好事，解決群眾所急所盼。加強對群眾的教育引導，解決好既富口袋又富腦袋的問題，鼓勵各族群眾依靠自己勤勞的雙手建設美好家園。

3.為畜牧產業可持續發展奠定了堅實基礎。2015年度行政村級“惠民生”（畜牧）項目全部完工后，全區將共建設棚圈1679座，建設面積達40.87萬平方米；新建配種站9座；藥浴池13座；青貯窖64座；草料棚35座；購置各類畜牧機械96臺（套）；修建養殖小區道路38.2千米；新修牧道287千米；草場圍欄12.25千米；修水渠6.2千米，新建飼草料地6194畝；為群眾及村集體購置生產母羊38005只，生產母牛255頭，其他畜禽2061只（匹、羽）。項目實施后，將惠及全區農牧民25308戶。必將為提高新疆畜牧業基礎設施建設水平，加快實現現代畜牧業發展進程打下扎實的基礎。

4.工程建設促進了產業結構調整，畜牧業總量和效益明顯提升。

畜牧業綜合生產能力持續增強。據部門統計，2015年，全區肉類總產量276.20萬噸，牛奶產量369.64萬噸，禽蛋產量59.78萬噸，分別較2010年增長31.42%、38.16%和70.41%，主要畜產品豐產豐收，供應充足。預計2015年全區畜牧業產值650億元，較2010年增長73%，畜牧業產值約占農業總產值的23.4%。

現代畜牧業建設取得新成效。2015年，全區規模化養殖場累計達到7465個。牛、羊、豬禽的良種率分別達到68%、76%和92%。全區奶牛、肉牛肉羊、豬禽規模養殖比例分別達到27%、35%和65%。全區畜牧龍頭企業71家，其中天山畜牧、麥趣爾等2家企業成功上市。有37個畜產品獲新疆著名商標，全區累計認定無公害畜產品產地156個。

傳統畜牧業改造提升取得新進展。截至2015年，全區已完成牧民定居建設11.05萬戶，游牧民定居率達到78.7%。國有牧場危房改造11.17萬戶，農牧民生產生活基礎條件得到切實改善。全區31.45萬牧戶享受生產資料綜合補貼，戶均年政策性收入達6064元。全區草原生態持續改善，草原環境惡化趨勢得以遏制。

動物疫病防控和畜產品質量安全監管體系進一步加強。動物疫病防控工作的基礎條件、裝備水平、隊伍建設和預警預報水平不斷提高。積極推進產地檢疫及流通環節檢疫監督，基本理順了畜禽屠宰監管職能。加強了畜牧業投入品管理和畜產品質量安全各環節監管工作，確保了全區未發生區域性重大動物疫情和重大畜產品質量安全事件。

5.項目指導原則因地生根，帶動了養殖水平的提高。各地在實施村級“惠民生”（畜牧）項目建設中，堅持從各地實際出發，充分尊重群眾意愿。按照“宜牛則牛、宜羊則羊、宜豬則豬、宜家禽則家禽”的原則。在加強畜牧業發展基礎設施投資建設，合理調整養殖結構等方面，因地制宜實施了適合當地發展的畜牧業養殖項目。使“惠民生”（畜牧）工程項目實施更趨于合理化、理性化。帶動了當地群眾發展畜牧業的養殖熱情，提升了畜牧業增效、農牧民增收的水平。

6.工程效益帶動了部分貧困群眾思想觀念的轉變。村級“惠民生”畜牧項目的實施，在促進當地養殖業發展，增加農牧民收入的同時，也使得靠扶貧開發富裕起來的農牧民群眾的思想觀念發生了變化。各族群眾對加快農牧區畜牧業公共配套設施建設、完善畜禽良種體系，開展畜產品精深加工、解決銷售難問題，提高農牧區生產組織化程度。通過發展養殖業實現收入增加的共識得以增強，發展養殖業的熱情和要求不斷提高。同時，各地群眾開始重視教育等公益性公共設施的建設。貧困人口教育水平得以提高，新建的農村文化活動室，為廣大貧困群眾進行農村實用技術培訓、村民議事、黨員活動提供了良好的場所，有力地促進了農村兩個文明建設，為建設社會主義新農村牧區打下了堅實基礎。

四、項目建設存在的主要問題

1.項目管理存在不夠規范問題。自治區在新民辦發〔2015〕22號文件中，明確縣級人民政府為項目建設主體。但在項目實際操作中，有的縣市將項目建設的主體責任下放到項目鄉鎮，有的縣市委托“訪惠聚”活動辦、畜牧局組織實施管理，有的縣市多頭管理，由于管理的要求、管理的內容、管理的方法不一致，基層單位難以適應，應付性工作較多。有的項目縣（市）人民政府在履行主體責任時作用發揮不明顯，組織領導力度相對薄弱，在項目實施前，項目的領導協調、組織實施、監督管理等方面程序不夠明確，影響了項目開工建設。

2.部分項目審批手續復雜、前期費用較多。自治區對惠民生項目沒有統一的項目管理辦法。各地（州、市）、各縣（市、區）在項目立項審批、資金管理、項目招投標等方面存在較大的差異。有的縣市要求30萬元以上的項目實行公開招標，并需要土地規劃、土地勘探、地形測繪、環評、工程設計、工程施工等各種手續，辦理這些手續涉及部門多，手續復雜，花費時間長、費用大，如50萬元的“惠民生”項目，有的前期費用就要花費近5萬元，影響了項目惠民生作用的最大限度發揮。例如：有些棚圈、配種站等畜牧業設施建設項目，工程不復雜，各級畜牧部門可以提供現成的圖紙。

3.部分項目開工晚、建設進度慢。由于第一年設施“惠民生”項目沒有統一的建設方向和建設內容，各村根據實際情況提出了許多建設內容，包括購買牲畜、修建圈舍、飼草料庫、配種站、藥浴池、青貯窖、購置畜牧機械、牧道建設、草場圍欄、渠系建設、種草等畜牧業生產方方面面。但是，由于施工條件、建設要求、牲畜采購時間等因素的影響，加之有些項目審批時間長、開工手續辦理困難、組織管理不當等因素影響，致使部分項目開工和建設進度緩慢。

4.項目檔案資料不健全。各地在項目檔案管理方面存在資料收集不全、管理不規范的問題。項目立項、審批文件、資金撥付文件、項目實施方案、項目管理辦法、資金撥付憑證、招投標手續、項目建設合同、牲畜承包合同、項目檢查監督、項目監理、項目驗收、工程決算、村民大會或村民代表大會表決記錄等檔案資料不齊全，有的收集歸檔不及時，有的缺失，有的沒有制定，有的文件資料沒有簽名蓋章等，需進一步完善和加強管理。

5.項目建設與村民實際需求存在一定差距。由于2014年度自治區村級“惠民生”項目庫準備倉促，加之項目上報時間緊，缺少具體的項目申報指南和要求等原因，各地項目申報倉促，存在不規范、不科學的問題。2015年在項目實施時，自治區確定全區9600多個項目村由自治區25個廳（局、委）承擔建設，并要求項目報批渠道不變、資金性質不變。因此，項目村預名單下達后，各縣市在編制項目實施方案時，由于資金的使用方向與2014年上報的項目建設內容不相符，需變更項目建設內容，導致了村民需要建設的一些項目無法建設，只能按各廳（局、委）下達的項目資金使用方向與要求建設有關工程項目，有些存在重復建設，有些并非村民亟須工程，與村民實際需求存在較大差異。有些項目由于沒有按照下達的項目資金使用要求，對2014年上報的項目建設內容進行修改完善，導致項目在2015年實施時面臨一些問題。

6.部分項目后期運行缺乏管理措施。部分項目組織運行形式過于簡單，如購買羊只分發給貧困戶，項目效益難以長期發揮。部分項目只注重工程建設，對后期的運行、管理缺少相應的管理辦法、制度和有效的管理措施。如：有些購買牲畜承包給合作社壯大村集體經濟的項目，有的缺少規范的承包合同和有效的管理制度，而且村集體對承包戶上交的承包費（或利潤分成、股份分紅等）沒有規范的使用管理辦法，對“惠民生”項目產生的收益沒有明確如何惠及本村村民；有些村集體建設的牲畜配種站、棚圈、飼料庫等項目，缺少具體的運行管理辦法；有些利用“惠民生”項目資金建設的工程產權不明晰，缺少相應管理辦法等；這些問題將會對項目效益的長期發揮帶來影響。

五、結論與建議

開展“惠民生”畜牧業建設項目，嚴格講是一個“短、平、快”的到村到戶項目。項目具有受益面廣，社會效益、經濟效益十分突出的特點。對于把項目建設成為各族群眾感恩黨和政府的民心工程，群眾增收致富的惠民工程，在促進貧困地區畜牧產業發展，畜牧業增效農牧民增收，加快脫貧致富步伐的進程中發揮了重要作用。實踐證明這項工程是符合新疆實際，深受各族群眾期盼和歡迎的民心工程。為進一步規范管理今后“惠民生”（畜牧）項目建設工作，提出以下建議。

1.建議設立自治區“惠民生”專項資金。統一由自治區“訪惠聚”活動領導小組辦公室管理和實施。各業務部門可負責項目實施的技術指導和服務等具體環節的工作，切實使各村將項目資金用在本村亟須而且農牧民最能受益的地方，以發揮“惠民生”項目建設的最大效益。

2.建立統一

的項目管理辦法。明確項目申報、立項、審批、實施、督查、驗收、資金撥付與管理等具體要求。明確項目管理、項目實施、項目監督、項目服務的責任主體及職責。研究制定統一的簡化項目審批程序，破除項目開工建設障礙，促進項目順利建成。同時，建議建立項目抽查檢查驗收的長效機制，確保項目建設科學規范并實現良好運行。

3.研究制定項目績效考核管理辦法。建立項目建設獎懲機制，保障“惠民生”項目建設發揮功能作用和達到預期效益。針對畜牧業各類項目建設的不同要求，制定統一的監督驗收工作評估制度。可設定包括“組織管理、項目管理、工程質量、資金管理、績效考核、存在問題、整改落實”等關鍵環節內容，對項目實施進度情況實行量化評價，以便于把握項目實施效果與績效考核工作的有機結合。

4.簡化中央預算內投資計劃項目組織實施程序。中央預算內投資計劃項目前期工作比較煩瑣，需有關部門出具諸多附件材料，使得辦理前期手續煩瑣，影響項目建設進度。而且從項目的勘察、設計、施工、監理到設備、材料的采購，都要走招投標程序，直接造成工程造價上浮。在一定程度上影響了資金使用效益。建議協調有關部門，參照財政項目實行先建后補或者報賬制，在不違反項目管理有關規定的前提下，簡化各類審批手續。對部分項目（如資金額度小、建設地點較散的項目）采用先建后補項目管理方式，項目建設單位按照項目建設要求完成全部建設內容，經驗收合格后，資金一次撥付給項目單位。

5.加大管理人員培訓。加大地（州、市）、縣（市、區）及鄉（鎮）項目管理人員的項目管理技能培訓工作力度。加強項目管理隊伍建設，增強法規意識，規范檔案管理，使項目建設檔案成為經得起檢查的歷史文件資料。