我國服務業園區規劃檢討方法探索——以花橋國際商務城為例

文/高峰 江蘇省城市規劃設計研究院 江蘇南京 210036

?

我國服務業園區規劃檢討方法探索——以花橋國際商務城為例

文/高峰 江蘇省城市規劃設計研究院 江蘇南京 210036

【摘要】規劃檢討日益成為指導規劃編制和評價實施效果的重要手段。本文從公共政策制定、發展模式分析、空間資源調配三個方面對花橋國際商務城的發展過程進行了評估，為園區后繼發展奠定良好基礎。

【關鍵詞】服務業園區；規劃檢討；花橋國際商務城

1、研究背景

花橋國際商務城（以下簡稱“花橋”）地處江蘇省與上海市的交界處，是昆山乃至江蘇接軌上海的“橋頭堡”與“中轉站”。作為江蘇省唯一的省級服務業經濟開發區，自2005年成立以來，已成長為與上海虹橋、深圳前海、大連軟件園比肩的國際知名現代服務業園區。

花橋成立之初，就被賦予了“融入上海、面向世界、服務江蘇”的重大責任，承擔著探索高速發展進程中“調結構、轉方式”的重要使命。經過近10年的高標準建設，花橋推動了昆山服務業經濟的高速發展，構筑了以服務外包為主的核心產業體系，形成了以總部辦公區、服務外包區和海峽兩岸合作區為主的“一城三區”空間結構，建成了全國唯一跨省級行政區的上海軌道11號線北延線。

花橋作為一個完全按照規劃意圖指導發展的服務業產業園區，從成立之初，社會各界對其發展模式的爭議就從未停歇。為實現當前的發展業績，占用了較高的公共財政資源、消耗了大量的土地空間資源、投入了大量的人力資源，即使綜合發展績效正在逐步顯現，但是各種疑問與焦慮仍然困擾著花橋發展的決策者、諫言者和實施者。因此，為了研究“花橋模式”是否可持續、是否可推廣，開展了“花橋國際商務城規劃檢討”工作。

2、規劃檢討思路與方法

以公共政策為出發點，審視花橋發展的價值觀、目標和政策手段的邏輯性和經濟性，以空間調控為落腳點，分析規模比例、布局結構、開發強度的合理性和可行性。

在花橋規劃檢討中嘗試建立服務業園區規劃檢討工作的新方法：以公共政策評價為基本切入點，探索規劃檢討理論，以求“真”；以發展模式研究為重要聚焦點，創新規劃檢討方法，以求“新”；以空間資源調控為根本落腳點，優化規劃檢討內容，以求“深”。

2.1以公共政策評價為基本切入點

從技術成果檢討轉向公共政策評價，加強對過程的關注、模式的分析和政策的修正，并以此影響反饋發展目標和空間應對，對其實施進行評估，進而提出目標修正和空間調控策略。

2.2以發展模式研究為重要聚焦點

以“是否按照預定目標、是否符合一般規律、是否具有可持續性、是否滿足發展需求”為標準對花橋發展模式進行評估。將花橋從規劃引導、發展周期、政府運營、產業發展、空間開發、居住配套和設施支撐等七種模式分別進行系統細致的研究。

（1）基于動態修正的規劃引導模式研究

花橋順應發展形勢，把握發展機遇，及時修編各類規劃，持續修正規劃目標，優化應對措施。本研究在梳理和總結商務城規劃與發展互動關系的基礎上，對其階段發展目標進行評判和修正，針對總量增長、結構調整、效益提升、崗位增加等主要發展目標構建評估框架，對既有目標評估其實現率，對未來目標評估其實現可能并提出修正或優化措施，以保證發展的穩定性和可持續性，建立“及時檢討、超前引導、適時修正、優化應對”的規劃引導模式。

（2）基于規律探討的發展周期模式研究

通過比較相關園區發展經驗，總結園區發展存在投入培育期、快速發展期和效益反饋期三個階段的一般規律；通過對商務城進駐企業時限、數量、產出與政策年限等要素的關聯分析，判斷其正由投入培育期向快速發展期轉變，符合園區發展一般規律。

（3）基于可持續性的政府運營模式研究

結合相關園區發展經驗，發現各類園區都存在投入產出與發展周期呈對應關系的特點；通過對商務城投資總量、強度、重點以及收入數量、來源、貢獻度等要素的整體研究，判斷服務業園區需要政府在投入培育期進行較高強度基礎設施投入，目前商務城政府收入少于支出，符合發展階段特點。

（4）基于路徑分析的產業發展模式研究

以預設核心產業門類為基礎，重點評估商務城七大預設產業發展路徑；通過歷年進駐企業數據調查分析，厘清實現產業發展的重點路徑；結合發展背景條件變化，提出未來商務城重點采用的產業發展路徑建議。

（5）基于分類量化的商務空間開發模式研究

從開發主體入手，厘清花橋商務空間開發的模式特征?？偨Y花橋商務空間開發包括政府建、企業建、開發商建三種開發模式；深入探究各類開發主體建設商務空間對于核心產業的支持作用，引導未來花橋商務空間的合理開發模式。

以大數據為支撐，探尋花橋商務空間開發的各類數量構成，包括模式比重、搭配比例等，并以此為依據，提出優化核心產業有償搭配居住用地的比例、鼓勵純商務用地的企業開發的對策建議。

（6）基于高端發展的設施支撐模式研究

基于服務業發展的設施保障評估。在對常規配套設施進行評估的基礎上，針對發展服務外包的重要通信設施、培訓機構與教育設施進行重點評估，優化設施配套，加強設施保障。

基于高素質人才生活需求的設施保障評估。在對基本公共服務進行評估的基礎上，對滿足高素質人才生活需求的特色品質服務進行重點研究，明確花橋未來需要重點補充的品質服務設施內容。

2.3以空間資源調控為根本落腳點

（1）探索適合“外移外包”產業的空間布局結構

比較分析原有規劃的“一軸雙心”模式和去中心化的“雙軸多組團”模式兩種空間結構的利弊，建議采用適合“外移外包”產業發展的“去中心化”的空間結構；以提升空間活力、增加生活便利、有利低碳出行為目標，對“功能混合”進行深入研究，提出構建水平混合、垂直混合、生產與消費混合的街區建設模式。

（2）尋求土地資源可持續利用的空間調控方法

基于商務與居住用地開發模式的空間資源評估模型構建。在梳理詳實的基礎數據和建立基本假設的基礎上，構建兼顧商務與居住用地開發的空間資源評估模型。

建立基于現實發展要求的多情景分析路徑與調控要求。在服務業產出目標與空間資源約束的雙重要求下，運用評估模型，針對模式比例、開發強度、空間范圍三大可調控因素，提出“調整模式，不擴區”、“調整開發強度，不擴區”、“聯動擴區，退二進三”三種情景以及不同情景下相對應的約束條件和新增用地構成關系。

探索體現資源節約與財政可持續理念的空間政策調整。遵循資源節約與財政可持續理念，根據不同發展情景提出相應的空間應對措施，進一步提出政策調整建議，包括：調整核心產業招商政策、強化土地集約利用政策、推進“退二進三”政策、爭取花橋—陸家聯動政策等。